对澳门特区立法会议员质询的分析:1999—2008
作者:张元元  
    摘要:  本文描述了质询制度在澳门特别行政区的确立和变迁,重点对1999-2008年9个立法会会期内的质询材料进行了统计分析。文章发现,尽管特区立法会曾采取了减少书面质询、增加口头质询的措施,但却出现了书面质询大幅增加、口头质询并不活跃的状况。作者认为,澳门特区的选举制度及议员所代表的利益对议员的书面质询有较大的影响,口头质询则由于程序设计原因数量有限,为此,政府应对书面质询作出积极回应,立法会可通过定期召开质询会议、建立顺畅的口头质询与辩论的衔接机制等措施完善口头质询制度。
    回归后,澳门的治理模式从“殖民管治”走向“一国两制、澳人治澳、高度自治”,《澳门基本法》成为澳门特别行政区的宪制性法律。在基本法的框架下,澳门特别行政区确立了以行政为主导、立法与行政既互相配合又互相制衡的政治体制,特别行政区立法会被赋予了新的角色。回归9年来,随着民主进程的循序渐进发展,立法会中直选议员的数量逐步扩大,立法对行政的监督制衡作用日益彰显,质询已经逐渐成为立法会议员代表民意监察政府的最活跃的方式。

  本文以澳门特别行政区立法会历次关于《对政府工作的质询程序》法案的会议讨论记录为材料,梳理了澳门特别行政区立法会质询制度的沿革和成因。作者试图通过对1999-2000年度至2007-2008年度9个立法会会期内一千多份议员质询进行分类统计,分析和检讨现行的质询制度,并进而探讨议员质询在当前立法与行政、政府与社会关系中的地位。

一、回归后质询制度的建立与变迁

  回归前,澳门并不存在严格意义上的质询制度。根据《澳门组织章程》第38条规定,议员有权“对总督或当地行政当局任何行为提出书面咨询,以便向公众解释”。在该条文中,葡文使用的是“pergunta”一词,意为“问题”或“提问”。《澳门基本法》第76条所使用的“质询”一词显然与“咨询”有别,葡文对该词的翻译为“interpelacao,特指议会中议员的质询。因此,质询对于澳门特区立法会而言是一项新创设的制度。

  回归后,澳门特别行政区立法会根据《澳门基本法》第76条规定于2000614日通过了第3/2000号决议,即《对政府工作的质询程序》,正式确立了澳门特别行政区的质询制度。此后,立法会在2001年、2004年以及2007年对这一制度又进行了三次修改,其中,2004729日通过的第2/2004号决议是对质询制度的全方位修订。在探讨澳门特别行政区质询制度的沿革之前,首先要说明的是《对政府工作的质询程序》是立法会通过的决议,在性质上属于议会法范畴,只调整立法会内部事务,对立法会外部的主体没有直接约束力。

  澳门特别行政区议员的质询分为书面质询和口头质询,如果说“书面质询”和回归前的“书面咨询”还有一些“形似”的话,那么,口头质询对特别行政区而言则完全是一个新事物。在《对政府工作的质询程序》的数次修改中,特区立法会对这两种质询形式采取了不同的策略。

  根据第3/2000号决议,书面质询由议员个人向立法会主席提交申请,由立法会主席将之送交行政长官并将副本派发给其他议员,行政长官知悉后,政府应在行政长官收到书面质询之日起30日内作出书面答复。按该决议第11条第2款规定,每位议员每星期最多只能提出两个书面质询。在该决议的细则性讨论阶段,吴国昌议员曾动议将“两”改为“三”,增加一次书面质询机会,理由是立法会不应对议员的权利进行自我设限,但该动议只有7票支持,未获通过。由于书面质询不需要议员之间的联合,仅凭议员的个体行为就可启动,因此,书面质询也成为议员监督政府、表达民意的最活跃的工具(见下文图表1)。然而,2004年审议通过的第2/2004决议却对书面质询采取了进一步限制的态度,规定每位议员每周只能提出一个书面质询。

  根据第3/2000号决议,口头质询由立法会专门召开关于质询的全体会议进行,召开口头质询的全体会议需要议员先向立法会主席提交书面申请,申请书内须准确列明向政府质询的事项,就该事项可以向政府提出不超过三个问题,立法会主席受到申请后须将副本派发给其他议员,并订定在30日期限内接受其他议员提出的口头质询,如果期限届满立法会主席收到的质询申请不足3个,则口头质询程序即告结束,之前提出质询的议员只能选择将口头质询转为书面质询或转到下一次口头质询程序中。由于期限届满后,立法会主席最少要在召开质询会议10日前将订定全体会议召开时间的批示送交政府,理论上,一次口头质询的启动至少需要40日。例如,200089日澳门特区立法会召开历史上首次对政府进行口头质询的全体会议,该次会议的第一份口头质询申请是在621日提出的,中间经过了49日。针对这一问题,200126日审议通过的第1/2001号决议将前述的“30日”修改为“15日”,而在第2/2004决议中,这一期限又被缩短为“10日”。经过两次修改,口头质询的启动周期被大幅度缩短。

  在第3/2000号决议的规范下,除非执行委员会就严重影响政府政策及运作的突发事件决定即时召开质询会议,每一立法会期内质询会议不得超过5次。尽管在第3/2000号决议讨论通过时,容永恩议员曾提出动议将每一立法会期内口头质询不得超过5次的规定修改为每月可进行一次,理由是不宜对口头的质询会议进行过多限制,但该动议只有7票赞成,未获通过。但在审议通过的第2/2004决议中,这一限制性规定被废除。

  2007712日通过的第2/2007号决议专门对口头质询的程序进行了修改。在原有的条文下,口头质询开始后,议员有不超过10分钟时间宣读质询申请书,政府官员则有20分钟的回答时间(有需要时立法会主席可以延长其发言时间),之后,任何议员可以作不超过5分钟的发言,政府有权再使用20分钟作答复。修改之后,议员的宣读时间和政府的回答时间分别被缩短至5分钟和10分钟,在申请书上署名的议员有权在两分钟之内要求政府官员对答复进行澄清,政府有权使用4分钟答复,之后,其他议员只能一次性各使用1分钟要求政府进行补充澄清,在所有议员发言结束后,政府有10分钟的时间在最后作一次性答复。第2/2007号决议的修改减少了口头质询程序的发言时间,更重要的是,没有在申请书上署名的议员只有1分钟的提问时间,大大减少了议员之间进行辩论的可能性。

  从质询制度的数次修改中,可以看出,特区立法会对口头质询和书面质询采取了不同的策略,力求减少书面质询、增加并规范口头质询。但在实践效果上,书面质询的数量不仅没有受到压制,反而大幅增加,而口头质询的增加却极其有限。

二、对议员质询实践的多角度分析

  实践塑造着制度的变迁,也反映着制度的运作。深入分析澳门立法会议员的质询实践,不仅可以了解澳门特别行政区质询制度数次修改的原因,更可以帮助我们了解实践中特别行政区立法对行政的监察与制衡,以及特区立法会的政治生态和特别行政区的政治状况。

  从总体上看,特别行政区立法会自成立以后,质询的数量不断向上攀升,至2007-2008年度达到最高峰。从图表1来看,尽管第2/2004决议对议员书面质询的数量进行了限制,但这一限制只是在当年使得书面质询的数量有所下降,在2005第三届立法会任期开始后,书面质询的数量迅速激增。其原因在于:一方面,在2005年选举产生的第三届立法会中,直接选举议员的数量由10名增

  图1澳门特别行政区立法会质询及议程前发言数量的变迁

  数据来源:1999-2008澳门特别行政区立法会会期报告。加到12名,直接选举议员数量的增加以及选举竞争的激烈,使得议员在争取选民支持上面临更大的竞争压力,基于对选民负责以及代表民意的要求,议员的问政必然趋向更加积极,而在议员的各项权利中,书面质询是议员最灵活的问政方式(由议员自己作出),这就使得书面质询成为议员行使对政府监督的主要方式;另一方面,随着澳门民主进程在基本法框架下循序渐进地逐步推进,第三届立法会整体上开始积极地对政府施政进行监督和制衡。此外,2005年以后,由于澳门特区政府在东亚运动会、“欧文龙案”等问题上饱受批评,并数次出现游行示威活动,政府在管治上出现更多问题也是议员书面质询数量激增的重要原因。

  (一)书面质询

  1.议员产生方式对议员书面质询行为的影响

  澳门特区立法会的议员由三种途径产生:直接选举、间接选举、行政长官委任。澳门的选举采用改良的汉狄比例代表制(Hondit Highest average sys-tem)在第一届立法会(1999-2001)共有8名议员由直接选举产生,第二届立法会(2001-2005)增加到10名,第三届立法会(2005一至今)增加到12名。间接选举产生的议员在第一届立法会共8名,第二届和第三届立法会均为10名。委任议员的数量在三届立法会中均是7名。

  图2澳门特别行政区立法会议员书面质询的分类统计

  数据来源:1999-2008澳门特别行政区立法会会期报告。

  从上图我们可以看出,立法会议员的书面质询数量主要由直接选举产生的议员提出。据作者统计,在1999-2008年立法会共提出的1668份书面质询中,直接选举产生的议员共提出1543份,约占书面质询总数92.5%间接选举议员由于是通过功能组别选举产生,代表不同界别的利益,其关注的也往往是本界别的利益,因此提出的质询数量非常有限。虽然在理论上委任议员一旦接受委任,就取得了议员身份,享有议员的各项职权,特首在任何情况下都无权将其“免职”。委任议员既不是特首的下属,也不受特首的制约。但由于委任议员是行政长官根据立法会选举产生的结果对立法会政治生态进行平衡的产物,因此委任议员对于行政长官的施政往往也不会提出太多批评,也较少以书面质询的形式来监督政府。

  如果我们对直选议员的质询作进一步分析,就会发现质询最初只是少数几个议员监督政府的方式,只是随着立法会直接选举议员数量的扩大,选举竞争的日益激烈,才逐渐变成一种主流的监督方式。据统计,19992000年第一个立法会期内,只有3名议员提出书面质询,其中吴国昌议员提出的书面质询约占书面质询总数的89.5 %20002001年立法会会期内,质询数量最多的3名直选议员所提出的书面质询数量占所有直选议员提出书面质询总数的91.6%;在2001-2002年该比例为82.8%,2002-2003年该比例为84.6%, 2003-2004年该比例为83%, 2004-2005年该比例为 74.5%, 2005-2006年该比例为48.8%, 2006-2007年该比例为45.8%, 2007-2008年该比例为41.2%从统计数据来看,质询数量最多的3名议员所提出的书面质询占全体议员书面质询总数的比例越来越小,其他议员提出的书面质询越来越多,从第三届立法会开始,书面质询从仅是个别议员监督政府的方式发展成为直选议员普遍使用的对政府进行监督的方式。

  2.议员代表的利益界别对其书面质询的影响

  在代议制下,议员往往代表特定群体的利益,这也必然直接或间接地反映到议员的问政行为上。由于澳门具有浓厚的社团文化传统,当选议员有不少是社团的领袖,其所在社团的宗旨也会影响该议员的质询行为。

  (1)直接选举议员

  在第三届立法会直接选举中,得票最多的依次是民主新澳门(23489票)、澳门民联协进会(20701票)、同心协进会(16596票),3组候选人均获得2个议席,民主新澳门的当选议员是吴国昌、区锦新,澳门民联协进会的当选议员是陈明金、吴在权,同心协进会的当选议员是关翠杏、梁玉华。截止2008815日第三届立法会第三立法会期结束,在第三届立法会任期内,民主新澳门两位议员共提出278份书面质询,澳门民联协进会两位议员共提出145份书面质询,同心协进会两位议员共提出253份书面质询,6位议员的书面质询占所有29位议员书面质询总数的67%,占直接选举产生的12名议员质询总数的73%

  “民主新澳门”的当选议员吴国昌和区锦新一直被认为是澳门的“民主派”人士,其所在的新澳门学社是一个典型的政治社团。两人对书面质询非常积极,在第二届立法会任期内,两人的书面质询占所有议员书面质询总数的67.7%。在第三届立法会的选举政纲中,“民主新澳门”声称要“坚持善用建制赋予议员的各种权力,持续监察政府,推动公共政策和管理的优化”。在实践中,两人质询的议题涉及范围极广,但往往带有一定的随机性。以吴国昌议员在2006-2007立法会会期内提出的质询为例,除了相关质询可以归纳到广泛的民生问题或保护草根阶层利益问题之外,就质询的主题而言,绝大多数都是互不相关的。

  澳门民联协进会的当选议员陈明金和吴在权虽属商界人士,但均有浓厚的乡族社团背景。2007年,两人共向政府提出58份书面质询(其中8份联名提出),在这58份书面质询中,关于法律问题的质询达到15个,约占26%陈明金和吴在权议员在澳门设有四个办事处以接受各类投诉、咨询、求助和建议,在2007年其办事处共受理1427宗个案,这些代表部分民众社会诉求的个案有不少最后通过议员的书面质询反映给政府。

  同心协进会的两位当选议员关翠杏和梁玉华均属于澳门工会联合总会。作为三大爱国爱澳传统社团之一,澳门工会联合总会是唯一的全澳性工会联合组织。以关翠杏议员在2005-2006立法会期提出的个人书面质询为例,在其提出的43个书面质询中,有18个属于劳工利益保护范畴,约占总质询数的42%这些质询包括政府的输入外劳政策、劳工法的修改、职业安全的培训和保障、政府职业转介服务、社保基金对自雇人士的纳入、职业健康保障、非法雇佣的雇主责任、劳动纠纷解决和劳动诉讼的便利化等问题。两位议员的书面质询在广泛代表市民利益的同时,较为注重代表劳工阶层的利益。

  从直接选举议员的书面质询中,我们多少能看出议员所代表利益的差别:吴国昌和区锦新议员的质询往往带有一定的政治批判色彩;陈明金和吴在权议员的质询有许多是来自其办事处接到的民众诉求,因而个案针对性较强;关翠杏议员则更注重反映劳工阶层的声音。在其他直接选举议员的书面质询中,议员代表利益的差别及其社团属性也会影响其书面质询行为。例如容永恩议员是澳门妇女联合会副理事长,在其2005-2006立法会会期的23份书面质询中,有11份涉及妇女、家庭、儿童以及残疾人利益保护的问题;高天赐议员是澳门公职人员协会理事会主席,其书面质询对公务员待遇、退休公务员保障等问题也多有涉及。

  (2)间接选举议员

  根据《澳门特别行政区立法会选举法》第2条规定,已取得法律人格至少3年,并已在身份证明局登记的代表有关社会利益的法人有间接选举的选举资格。间接选举产生的议员是按四个界别进行分配议员名额并由经过选民登记的社会团体选举产生,这四个界别分别是雇主利益界别(4名)、劳工利益界别(2名)、专业利益界别(2名)以及慈善、文化、教育、体育利益界别(2名)。间接选举产生的议员一般在书面质询上并不活跃,所以比较难以认定其利益界别对其质询行为的影响。但在第三届立法会中,李从正议员在书面质询上比较活跃,从他的质询上我们也可以看到其所在界别对其质询行为的影响。

  李从正议员属于劳工利益界别,在其三个立法会会期内总共提出的56份书面质询案中,关于劳工问题的书面质询数量达20个,约占36%。在这20个书面质询中,与外地劳工有关的质询就达13个,65%,广泛涉及外地劳工的监管、打击黑工、《禁止非法工作规章》的修改与适用、外劳对本地工人就业的冲击、外地劳工的劳动权益保障、外劳中介公司的规范与监管等问题。

  代表雇主利益界别的高开贤、贺定一、郑志强在第三届立法会三个立法会期内共提出了8个书面质询,每个书面质询都是三人共同签署。在这8个书面质询中,除2007427日三人质询的是污水处理和淡水资源保护问题之外,所有的质询关注的都是雇主利益保护问题,而且均是关于企业输入外地劳工方面的问题。与劳工利益界别代表反对输入外地劳工相对应,代表雇主利益界别的这三位议员关注的都是澳门本地企业面临的人力资源紧张问题。如在其2006929日提出书面质询中,称中小企业雇主向其办事处反映人力资源严重不足的情况,要求调整输入外劳的标准,解决中小企业人手不足的局面。

  尽管我们不能就此认定间接选举产生的议员只关注本界别利益的议题,但与直接选举产生的议员相比,间接选举产生的议员较少关注其他议题。这也与两种议员的产生方式有关,间接选举产生的议员没有必要去讨好所有选民,只要赢得本界别的社会团体的支持即可当选,因此,其关注其他议题的积极性只取决于议员的个人因素。

  (二)口头质询

  在澳门特别行政区立法会成立初期,口头质询会议召开的次数和质询的数量都极为稀少,只是在第2/2004号决议有意鼓励口头质询后,其数量才出现一定的增长。在第三届立法会整体上较以往问政更加积极的背景下,相比第二届立法会2004-2005立法会期,口头质询会议的次数和口头质询的数量在2005年以后不仅没有出现增长,反而有所下降。在澳门特区立法会成立后的9个立法会会期内,总共只召开过25次口头质询会议,在会议中议员共提出130个口头质询。即使在议员问政积极的第三届立法会中,平均每个立法会会期内的口头质询会议次数也只有大约4次。

  图3 9个立法会期召开口头质询会议的次数及其中口头质询的数量

  数据来源:1999-2008各届立法会会期报告及澳门特别行政区立法会网站。

  口头质询数量较少的主要原因在于,澳门特区立法会的口头质询制度比较机械,议员必须在专门为口头质询召开的全体会议上进行口头质询,然而,立法会并没有定期召开口头质询全体会议的制度,只有具备3份以上的口头质询申请才能启动口头质询程序。当只有个别议员提出口头质询申请时,口头质询程序很可能因为其他议员不提出质询而自动终结。尽管经过两次修改,口头质询的启动周期已经大幅缩短,并且取消了对口头质询会议次数的限制,表面上有利于增加口头质询,但从另一方面看,由于召开口头质询会议必须具备3份以上的书面申请,立法会主席收集口头质询申请的时间客观上也缩短了。此外,立法会中不少议员都有自己的本职工作,从工作时间上考虑,提出书面质询显然要比参加口头质询会议更为便捷。

  如前文所述,第2/2007号决议对质询程序的修改缩短了议员和政府官员的发言时间,在提高质询会议效率的同时大大减少了议员之间在口头质询中辩论的可能性。修改的原因在于议员在口头质询中有时会因代表利益和政治见解的不同引发辩论,从而使质询程序和辩论程序发生混淆,导致质询程序脱离最初的主题。但从另一方面来看,决议的修改实际上减少了议员与政府官员交叉问答的机会,严格限制了要求政府补充澄清的议员的发言时间,这不仅给政府官员逃避质询提供了便利,也降低了口头质询的监督效果。在决议修改后的4次口头质询会议中,由于政府官员作最后答复之后议员不能继续提问,立法会主席均不得不亲自要求政府继续澄清其没有回答的问题。口头质询监督效果的降低,也大大减少了议员提出口头质询申请的积极性。

三、议员质询的意义、作用及问题

质询制度往往与责任内阁制联系在一起,在非责任内阁制的国家(如美国),议会和议员一般无此权。回归前,澳门之所以不存在议员的质询权,根本原因在于总督只在政治上对葡萄牙总统负责,不对立法会负责。虽然立法会有所谓的对政府“不信任投票权”,即表决对施政方针的弹劾动议,但只有权将表决结果和理由通知葡萄牙总统和总督,并没有解散政府的“倒阁权”。总督也没有权力直接解散立法会,但有权以公共利益为理由建议葡萄牙总统命令解散立法会。

  鉴于回归前曾发生总督与立法会关系紧张的局面,基本法起草委员会从有利于特别行政区稳定发展,兼顾社会各阶层的利益,循序渐进地发展民主制度的原则出发,在《澳门基本法》中规定了行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡的原则,重新确立了立法与行政之间的关系。回归后,澳门特别行政区虽然不实行责任内阁制,但《澳门基本法》第65条明确规定了政府对立法会负责的三种形式:执行立法会通过并已生效的法律;定期向立法会作施政报告;答复立法会议员的质询。《澳门基本法》第76条也明确规定了议员有对政府工作提出质询的权利。一方面,质询是议员监督政府的重要方式,政府答复立法会议员的质询体现了政府对立法会负责的原则;另一方面,由于《对政府工作的质询程序》对特区政府并没有约束力,政府能及时回应议员的质询本身就体现着行政对立法监察的配合。在口头质询程序中,议员并没有指定某一个政府官员接受口头质询的权力,而是由特首根据议员质询的内容委派政府官员参加口头质询程序,这也多少体现了立法与行政互相尊重的配合关系。

  从宏观上看,澳门要走向善治(good gover-nance),不仅需要立法、行政、司法之间相互配合相互制衡,依照法治的原则实现良性运作,更需要形成政府与社会的良性互动,发挥非政府组织的积极作用,培育成熟的公民社会,通过确立公私合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的管理。从实践来看,议员的质询往往来自民间社会,反映着民众的声音,在一定程度上议员充当着沟通政府与社会的桥梁角色。并且,由于澳门在历史上形成了独特的社团文化传统,不少议员都是社会团体的领袖,某种程度上,作为社团领袖的议员在市民、社团和政府之间起着沟通协调作用。议员通过质询反映市民的诉求,不仅能加强社团的凝聚力,而且能为政府与市民的理性互动提供渠道。政府积极回应议员的质询,听取议员质询中的合理意见,不仅能增加政府政策在市民中的认同,而且能树立政府的良好形象。

  在实践中,议员的质询常常能推动政府的决策和行动,从而提高特别行政区政府的施政质量。例如,巴士服务的改善、东望洋灯塔景观的保护等。但是,不容忽视的是,随着书面质询数量的增加,有越来越多的书面质询得不到及时回应。如2007年陈明金和吴在权两位议员在对自己的工作进行总结时表示,在2007年两人共提出了57份书面质询,但在当年只有10份得到政府答复,同年得到回复的比率只有17%,并且,从立法会网站上看,一些2006年的书面质询到200812月仍然没有得到政府的回复。尽管《对政府工作的质询程序》第13条规定“政府应在行政长官收到书面质询之日起30日内作出书面答复”,但由于其对政府没有约束力,在缺乏问责机制和惩戒机制的背景下,政府怠于回应议员的书面质询也只能是招来更多的书面质询,这不仅损害了议员的质询效果,使得书面质询成为议员的“独自”表演,而且无形中也会损害立法与行政之间的相互配合关系。尽管从各国议会的运作来看,政府不一定要对议员的书面质询作出答复,但政府对书面质询回应的不及时还是很可能会降低议员和公众对政府工作效率的评价,最终只会导致政府的民望降低、形象受损。

  与书面质询相比,口头质询对政府的监察力度显然更大,但由于口头质询数量较少,在实践中口头质询的监督作用并未完全显现出来。从各国议会的质询实践来看,许多国家都设立了定期的口头质询制度。如法国在1995年修订的宪法中规定:“每周至少有一次全体会议的内容应是议员们对政府的质询及政府的回答”,1995928日法国国民议会主席联席会议又决定,除每周四上午外,每周二、周三的15点到16点用以对政府的口头质询,这样每周就有三段时间供国民议会议员对政府提出口头质询。在英国,每周一、周二、周三、周四都有55分钟时间专为后座议员(包括执政党议员和反对党议员)用来对各部大臣进行质询。与发达国家的议会相比,澳门特区立法会的口头质询次数过于稀少,不利于发挥议员的监察职能。其次,澳门特区立法会对质询程序与辩论程序严格进行区别,不允许议员在质询程序中进行辩论,但又没有建立两种程序顺畅衔接的机制,由于启动辩论程序需要全体立法会议员过半数表决通过,导致议员提起辩论程序的动议常常受阻,不利于立法会对政府的监察。再次,由于澳门特别行政区没有建立立法会对政府官员的问责机制,如果政府官员在答复口头质询的过程中采取“顾左右而言他”、“实问虚答”、拖延时间等策略,口头质询对政府的监督制约作用就会大打折扣。最后,由于在口头质询程序中议员与政府官员可以在立法会全体会议上进行当面交流,其形式具有一定的严肃性,如果能用电视直播的方式将每次口头质询的实况进行转播,则会对培养澳门市民的公民意识、促进公民社会的良好发育起到积极作用。

结语

  正如行政长官何厚铧所言,“澳人治澳”方针的内涵,不仅仅是对特别行政区行政、立法、司法各领域管理阶层的规范,它更揭示出澳门居民当家作主的真谛。议员的质询是议员代表民意监督政府的重要方式。在澳门的整体治理框架内,议员的质询不仅体现着立法与行政既相互配合又相互制衡的关系,更是议员代表社会公众参与公共治理的一种方式,体现着公民社会对行政部门的监督。从质询制度的变迁以及议员的质询实践中,我们也有理由相信,澳门特别行政区立法会的质询制度必将随着“一国两制”在澳门的贯彻落实而日臻完善。
注释:
参见萧蔚云主编:《论澳门特别行政区行政长官制》,澳门科技大学2005年版,第123页。
国内学者多将回归前澳门的“书面咨询”误解为“书面质询”。参见李炳时著:《澳门总督与立法会》,澳门基金会1994年版,第32页;许昌著:《澳门过渡期重要法律问题研究》,北京大学出版社1999年版,第91页。
该条的葡文为:Formular, por escrito, perguntas, para esclarecimento da opiniao publica, sobre quaisquer actos do Govemador ou da administracao do territorio
“interpelacao”还有两种意思:1.询问、质问;2.[法]传讯。葡文的“interpelacao”对应的法文和英文分别是“interpellation”、 “question ”。参见陈用仪主编:《葡汉词典》,商务印书馆2001年版,“pergunta”和“interpelacao”词条。
邹平学:《抵触基本法还是符合基本法——评香港特区立法会〈议事规则〉第57 (6)条之定位》,载《法学》2007年第5期。
值得注意的是,在审议通过第3/2000号决议时,欧安利议员认为质询应该全部以口述形式进行。参见《对政府工作的质询程序》,澳门特别行政区立法会2001年版,第85页。
在对该条规定的表决中,当原案只获得11票支持时,主持会议的刘焯华副主席投下支持原案的决定性一票,使该条款获得过半数通过。参见《澳门特别行政区立法会会刊》(第一组),2000年第22期。
在2004年7月13日一般性讨论和表决该决议之后,区锦新和吴国昌两名议员发表了一份表决声明,反对对书面质询进行限制。在2004年7月29日细则性讨论和表决该决议之后,梁玉华和关翠杏、区锦新和吴国昌四位议员发表了两份表决声明反对对书面质询进行限制,这四位议员均为直接选举产生的议员。参见《澳门特别行政区立法会会刊》第II-89期和第II-89期。
该动议有7票反对,其余弃权。值得注意的是,在当时的立法会中,直接选举产生的议员只有8名。参见《对政府工作的质询程序》,澳门特别行政区立法会2001年10月版,第44-48页。
在表决第2/2007号决议之后,高天赐议员发表了一份表决声明,反对减少议员要求澄清的次数和发言时间,认为这是对议员质询政府的一项基本权利的干预,削弱了议员的表达自由和监督参与权利。参见《澳门特别行政区立法会会刊》第一组,第III-67期。
在2001年的立法会选举中,有15组候选名单参加直接选举,该次选举登记的选民总数为159813人,有83619位选民行使了直接选举的投票权。而到了2005年,有18组候选名单参加直接选举,登记的先民总数达到220653人,比2001年增加了38%,而投票的选民达到128830人,比2001年增加了54%,选民投票率也从52.3%上升到58.4%。参见里斯本技术大学等编:《澳门特别行政区五周年》,广东人民出版社2007年版,第15—16页;http://www.el2005.gov.mo/cn/RstAP.asp,2008年12月27日访问。
1991年改良的汉狄比例代表制是将各候选名单所得选票数除以1、2、4、8,然后按候选人在候选名单上的排名顺序进行分配。即排名第一的候选人可得全部选票,排名第三的候选人只能得该候选名单得票数的1/4。所得票数最多的候选人胜出,如果两个不同候选名单的候选人得票相同,则将席位优先分配给尚未得到任何议席的候选名单。若得相同票数的候选名单超过两个,则以抽签形式进行分配。这一选举制度在澳门首次施行于1992年。参见吴志良著:《澳门政治制度:沿革、现状和展望》,澳门公共行政管理学会1993年版,第43页。
在2000-2001年委任议员提出的两个书面质询中,有一份是贺定一与他人联合提出的。2006-2007年的数据包括2006年8月16日至10月13日立法会休会期间提出的书面质询。2007-2008年的数据包括2007年8月16日至10月15日立法会休会期间提出的质询,不包括集体书面质询。
据澳门特别行政区立法会1999-2008年三届立法会各会期报告统计。
作者根据1999-2008年各届立法会会期报告统计得出。
数据来源:2005-2006、2006-2007、2007-2008立法会会期报告。本数据包括两名以上议员提出的集体书面质询,其中只有澳门民联协进会两名议员集体提出过21份书面质询,其他两组议员均未提出集体书面质询。
作者阅读了吴国昌议员2006-2007立法会会期的所有质询,发现除了在公屋建设主题上吴议员有3份质询之外,其他的主题均是打一枪换一个地方。
参见曾坤:《澳门立法会选举迈出民主新进程》,载人民网http://hm.people.com.cn/GB/42273/3830866.htm,2008年12月27日访问。
此数据是按年份进行统计,而不是按立法会会期。两位议员在2008年1月2日举行的二○○七年工作回顾记者招待会上曾表示,2006年两人的质询和发言多着重反映社情民意,但随后发现许多问题之所以出现或久拖不决,原因在于法律滞后,故2007年两人开始逐步就法律问题提出质询和建议。参见两位议员的办事处网站http: //www. acumacau. com/newsinfo. asp? id = 256 , 2008年12月27日访问。
关翠杏是澳门工会联合总会副主席,梁玉华则是澳门工会联合总会理事长。
澳门中华总商会、澳门工会联合总会和澳门街坊会联合总会被认为是三大爱国爱澳传统社团。
统计资料来自于澳门特别行政区立法会网站。
参见关翠杏2005年11月4日、2005年11月23日、2005年12月7日、2005年12月19日、2005年12月29日、2006年1月12日、2006年3月9日提出的质询。
参见李从正议员在2007年1月23日、3月14日、3月22日、3月30日、5月18日、6月20日、7月6日、7月18日、7月27日,以及2008年2月22日、3月7日、5月13日、10月17日的书面质询。其中有两个书面质询是关于在澳就读的外地大学生就业问题,之所以将其列人外劳范畴,是因为在澳门,这些学生的就业也属于外地劳工。
参见2006年9月29日高开贤、贺定一、郑志强三位议员联合提出的书面质询。
例如,2001年5月4日,立法会曾因在规定的期限内收到的口头质询申请不足3个,而结束了口头质询程序。参见立法会5月4日作出的第89/2001号批示。
如2005年4月14日的口头质询会议中,区锦新、关翠杏议员连续两个口头质询都针对的是输入外劳政策,当一些议员站在保护本地劳工的立场上进行跟进质询时,引发代表雇主利益的议员强烈不满。见该次会议的文字记录,《澳门特别行政区立法会会刊》第一组(2004-2005立法会会期),第II-115期。
参见2008年1月10日、2月20日、4月23日、7月17日口头质询会议的文字记录,《澳门特别行政区立法会会刊》,第三届立法会,第三立法会期,第一组,第III-86、III-88、III-93、III-101期。
参见王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第220页。
《澳门组织章程》第30条第2款c项规定:立法会有权“表决对施政方针的弹劾动议,该项动议应详细列明理由,并立即将之通知共和国总统及总督”。
1984年1月底,由于当时的立法会对总督高斯达颁布的法令进行追议并作出修改,而总督否决了立法会的决定,引起总督与立法会之间的争议,在澳门总督的建议下,葡萄牙总统作出命令解散了立法会。参见《九十年代》杂志1984年第9期、1986年第2期。
参见《澳门基本法》起草委员会主任委员姬鹏飞在第八届全国人民代表大会第一次会议上作的《关于〈澳门特别行政区基本法(草案)〉和有关文件及起草工作的说明》,载郑言实编:《澳门过渡时期重要文件汇编》,澳门基金会2000年版,第73页。
参见立法会主席曹其真在2008年2月20日质询会议上的发言,《澳门特别行政区立法会会刊》,第三届立法会,第三立法会期,第一组,第III-88期,第2页。
参见俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第6页。
自2005年以来,多位议员就优化公交巴士服务提出书面质询,议员的行动也督促政府对公共交通服务进行改革。尽管期间政府饱受批评,但政府随后陆续提出的推动“公交优先”政策、加快开展公共巴士线网改革等措施,在实际上也有利于为市民提供更优质的巴士服务。
2006年9月16日,区锦新议员在书面质询中认为政府放宽多幅土地限高的规划方案将破坏东望洋灯塔周围的景观,引起多名议员就该问题提出质询。面对议员的质询及其带动的社会效应,特区政府通过第83/2008号行政长官批示对东望洋灯塔周边11个区域予以不同的高度规限,改变了原有的方案。
参见两位议员的办事处网站http://www.acuniacau.com/newsinfo.asp? id=256, 2008年12月27日访问。
如陈明金、吴在权两位议员2006年3月20日提出的书面质询到2008年12月仍然没有得到政府的回复,而该质询只是就老人院工作人员克扣长者援助金问题质询政府过去五年得到过多少宗类似的投诉、如何监管。参见立法会网站。
如法国国民议会1994有12604个书面质询,得到了9374个答复。参见许振洲编著:《法国议会》,华夏出版社2002年版,第237页。在英国议会中,议员的质询也不一定得到回答。参见詹宁斯著:《法与宪法》,龚祥瑞、侯健译,三联书店1997年版,第124页。
参见许振洲:《法国议会》,华夏出版社2002年版,第233-234页。
参见刘建飞、刘启云、朱艳圣:《英国议会》,华夏出版社2002年版,第88页。
高天赐议员在2008年7月17日曾提出质询,质问政府何时会要求澳门广播电视有限公司将立法会所有全体会议以直播的形式给市民观看。参见澳门特别行政区立法会网站。
参见《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零零年财政年度施政报告》。
作者简介:张元元,中国人民大学法学院博士研究生。
文章来源:《法学家》2009年第1期。
发布时间:2013/6/18
 
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