机关运行保障管理体制法律设计及要求
作者:王贵松  

机关运行保障事务,是指全部或者部分使用国家财政资金、保障党政机关有效运转的公务事项。本文旨在从法律控制的视角,探讨机关运行保障管理体制的法律设计及法律要求。

机关运行保障事务管理体制的法律设计

在机关运行保障事务需要法律控制的事项中,管理体制是重中之重。虽然绝大部分省区市设立了机关事务管理机构,但无论是在机构名称、机构性质上抑或是隶属关系而言,各省区市的机关事务管理机构存在较大差异。《机关事务管理条例》设计的体制未能实现顶层设计的应有功能,需要法律重新考虑并予决断。

从全国机关运行保障事务的管理体制来看,按照不同标准,可以归纳出以下几种类型。

专门机构型与内设机构型。专门机构型指设置专门的机关运行保障事务管理部门,统一管理指导相关工作。内设机构型指在各机关内部设置专门的机构或由现有的某机构负责机关运行保障事务。

集中型与分散型。集中型是指将各机关的运行保障事务统一交由专门的管理部门负责,分散型指各机关各自负责自身的运行保障事务,这是目前的多数做法。

党政分立型与党政一体型。党政分立型指党的机关运行保障事务和国家机关的运行保障事务分别由各自的机构来管理。党政一体型指将党的机关运行保障事务和国家机关的运行保障事务交由统一设置的专门机构来管理。

2018年机构改革之后,全国省级机关事务管理部门共有27家行政单位(正厅级23家,副厅级4家),2家事业单位(内蒙古自治区、陕西省),广东省人民政府机关事务管理局仍为参公副厅级单位。按照社会功能来看,现有事业单位存在承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的事业单位,改革方向是逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。机关运行保障显然不属于从事生产经营活动和从事公益服务,而是属于行政职能的范畴,相应机构的事业单位定性应逐步转为行政机构。

在同级机关运行保障事务的横向关系上,首先,可选取专门机构型,提高专业性。内设机构型的好处是该机构熟悉所在机关业务,能提供精准而灵活的服务。专门机构型的好处是相关服务专业性强、标准化程度高。机关数量众多,事务繁杂,涉及大量公用资产,设置统一的机构指导运营,对于加强保障事务的专业性和标准化,作用。

其次,条件合适的地方选取集中型,提升效用性。由一个主管部门负责所有同级机关的运行保障事务,可提高相关资源的利用效率,实现有效调度合理调配。各机关内部可设置专门岗位负责本单位的事务需求,与统一的主管部门之间进行沟通。从理论上讲,建立集中型机关运行保障机构也是合适的。国家、地方是法人,人大、政府、监察委、法院、检察院等都是一种机关,法人可以选择各个机关自行管理各自的运行保障事务,也可以选择单设一个机构为所有机关的运行提供保障,实现保障事务的一体化。

在目前形势下,党的机关和国家机关合署办公已有不少先例。党的机关、民主党派的机关、人民团体的机关等也由国家财政资金保障运转。建立党政一体型的机关运行保障事务部门,既可以提高保障运转效率,节约沟通成本,也可以一体加强监督,确保公共资金的合法有效使用。“党必须在宪法和法律的范围内活动”,既是《中国共产党章程》的明确规定,也是《中华人民共和国宪法》的基本要求之一。

在机关运行保障事务的纵向关系上,上下级机关运行保障事务主管部门之间应为指导关系,而非领导关系,因为机关事务是本级党政机关的事务,无需对上级党政机关负责。

机关运行保障事务的法律要求

机关运行保障主管部门应当在法定的管理权限、保障范围内,依据法定程序、标准和条件管理机关运行保障事务,既不得逾越实体权限,也不能违反法定程序。由法律确定下来的管理权限、保障范围等具有稳定性和可预期性,保障范围和保障标准也决定着财政预算使用的方向和额度。法定的保障范围和标准非经法定程序不得变更。

目前,机关运行保障事务方面法律化程度低,应有一部一般性法律作为统领,再由行政法规、地方性法规根据法律的要求,切合具体领域、具体地域的情况作出专门规定。当然,法律法规的规定主要是主管部门的管理权限、保障范围和法定程序的一般规定,具体领域的标准设定仍需规范性文件发挥作用。

国家机关运行保障事务应当贯彻公开原则,接受监督。这是机关运行保障事务顺利开展、获得公信力的重要保障。信息公开既可以提高工作的透明度,推动廉政建设,减少腐败,也能保障公民的知情权,并充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。现有的《机关事务管理条例》与《政府信息公开条例》都对此有所规定。各级党政机关应当依照法律、法规推进机关运行保障事务信息公开。机关运行保障事务的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外,应当公开。根据《政府信息公开条例》的规定,财政预算、决算信息、政府集中采购项目的目录、标准及实施情况属于行政机关主动公开的政府信息。机关运行保障主管部门应当定期公布机关保障事务中的经费、资产及其使用状况信息。

对于机关运行保障工作中的财政资金使用状况,还应当接受同级人民代表大会及常委会的监督,这是贯彻民主原则以及人民代表大会制度的基本要求。实践中,全国人大常委会以及地方的人大常委会已经开始对国有资产管理开展专题询问。《宪法》规定:“一切国家机关和国家工作人员必须……倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”对于机关运行保障事务,同样应接受公众监督,尤其是媒体监督。在明确责任机制的前提下,应当对机关运行保障事务展开全方位的监督。

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”这一要求应当在机关运行保障事务中得到贯彻实施。为了实现高效保障,还应在机关运行保障事务中依法建立健全预算绩效管理制度,对机关运行保障事务实施过程化管理,开展成本效益分析。

机关运行保障主管部门根据机关运行保障需求清单和预算编制机关运行保障计划,综合考虑,统筹分配,对所需的经费、资产、服务等事项作出总体安排。机关运行保障工作应当按照既定保障计划执行,充分调动资源,推进各项工作有序开展。为保证机关运行保障计划的科学性,有必要对计划和计划实施情况展开评估,并根据评估结果修改完善保障计划。如此,就可以实现PDCA(Plan→Do→Check→Act)的良性循环管理。

《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求“推进党政机关厉行节约反对浪费,建设节约型机关”。统一集中分类管理是实现高效保障的重要手段。这不仅便于管理,也有利于避免资源重复浪费、破除机构冗余、减少运行成本、实现节约高效。根据《中华人民共和国标准化法》规定,“标准(含标准样品),是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。”在机关运行保障事务的主要领域,将成熟的经验转化为标准,可以发挥标准化在机关运行保障中的规范、调节、约束、控制功能。

机关运行保障事务主管部门还可以设定事务处理的标准规程。在日本,2009年1月16日,各府省等协商通过了《物品管理业务的高效化》文件,为实现国家物品管理业务的整合性,制定了《物品管理事务处理标准规程》,对物品管理簿等法定账簿、各种申请等的样式、物品变动的整理区分作出了统一。这种做法是成熟经验的总结,明确了标准作业程序(SOP,Standard Operation Procedure)。

机关运行保障主管部门可以推进机关运行保障事务的市场化改革,建立健全向社会专业机构购买服务机制,同时加强对社会提供服务的监督和管理。诸多省市的机关事务管理办法中都明确规定了机关运行保障事务工作的市场化改革。《机关事务管理条例》也明确要求:“各级人民政府应当推进机关后勤服务、公务用车和公务接待服务等工作的社会化改革,建立健全相关管理制度。”保障事务外包所形成的法律关系是一般的外部关系,是私法关系,受民法调整。但鉴于机关运行保障事务的重要性和财政公共性,该关系需要接受机关运行保障主管部门的监督,甚至在特殊领域还要接受其指挥。

公私协力是作出购买市场服务决定的前提。是否要在所有事项上均实行这一改革,“仍须审慎观察实际上有无降低成本之效果。亦即,公组织将权限与责任委诸私主体时,应检讨社会所获取之财产或服务是否维持向来水准,与此条件下,能否再降低成本。而且公组织监视私主体之成本、私主体一旦加入后又撤退之风险及公组织再度接管该事务时产生之成本等,亦应考虑。”

作者简介:王贵松,法学博士,中国人民大学法学院教授。
文章来源:《中国机关后勤》2020年第4期。
发布时间:2020/5/17
 
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