高某诉南通市妇幼保健院不履行法定职责案
 

【裁判要旨】

为新生儿取名是其监护人的义务,不得随意抛弃和滥用。当新生儿父母无法就新生儿姓名形成一致意见时,需要考虑新生儿的成长条件、受抚养及教育情况,以“最有利于被监护人”的原则,综合选择确定为新生儿命名的主体。

按照国务院卫生行政部门的规定,医疗保健机构具有签发出生医学证明的法定职责,但并不具有审查新生儿父母对新生儿姓名是否达成合意的权力。居民身份证仅具有证明公民身份信息的意义,虽然相关规范性文件要求,签发出生医学证明需要申请人提交新生儿父母有效身份证原件并留存复印件,但其目的是为了审核确定新生儿父母的身份信息并以留存复印件的形式作为备查的需要。当新生儿母亲因客观原因无法提供新生儿父亲身份证原件的情形下,提供载有其身份信息的法院裁判文书,应当视为具有与身份证原件同等的法律效力,医疗机构不能以未提供身份证原件为由拒绝签发出生医学证明。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行政判决书

2018)苏06行终711

上诉人(原审被告)南通市妇幼保健院。

上诉人(原审第三人)朱某。

被上诉人(原审原告)高某。

上诉人南通市妇幼保健院因不履行法定职责一案,不服南通市港闸区人民法院(2018)苏0611行初251号行政判决,向本院提起上诉,本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

一审法院查明,2015825日,高某在南通市妇幼保健院产下一子。南通市妇幼保健院向高某出具了《<出生医学证明>首次签发登记表》,记载了产妇姓名高某、新生儿性别男、出生时间20158251600分、出生孕周、出生体重、身长、出生地点、医疗机构等分娩信息、母亲高某的年龄、国籍、民族、住址、有效身份证件类别、有效身份证件号码,同时记载父亲姓名朱某、年龄33、国籍为中国、民族为汉族、住址江苏省南通市崇川区和平街道北濠东村社区*-***,有效身份证件类别为身份证,有效身份证件号码为32061119810916****等内容。

2016711日,高某因与朱某感情不和,向南通市崇川区人民法院提起诉讼,请求判令二人离婚,婚生子由高某抚养等。同年918日,南通市崇川区人民法院作出(2016)苏0602民初3726号民事判决,该判决载明朱某的身份信息为:男,1981916日生,居民身份证号码32061119810916****,汉族,住南通市北濠桥东村****室;认定高某与朱某于20131015日登记结婚,2015825日生育一子,目前尚未申报出生登记;认为高某与朱某夫妻感情已经破裂。朱某申请亲子鉴定,但没有提供必要证据证明,不予准许,对双方婚后所生之子依法推定系高某与朱某亲生。判决准予高某与朱某离婚,婚生子随高某共同生活。朱某不服,向本院提起上诉。2017329日,本院作出(2017)苏06民终86号民事判决,维持一审判决,另判决朱某可每月探望婚生子两次,高某应给予必要协助。

20181月,高某向南通市妇幼保健院申请为其子办理《出生医学证明》,提交了《生育一孩服务通知单户口申报联》《分娩证明》《<出生医学证明>首次签发登记表》、(2016)苏0602民初3726号《民事判决书》、(2017)苏06民终86号《民事判决书》。南通市妇幼保健院工作人员答复高某需要提供朱某的居民身份证原件,否则不予办理。高某不服,向一审法院提起诉讼,请求判令南通市妇幼保健院为其于2015825日所生之子出具母亲为高某、父亲为朱某的《出生医学证明》。

一审法院认为,《中华人民共和国母婴保健法》第二十三条规定,医疗保健机构和从事家庭接生的人员按照国务院卫生行政部门的规定,出具统一制发的新生儿出生医学证明。国卫妇幼发[2013]52号《国家卫生和计划生育委员会、公安部关于启用和规范管理新版<出生医学证明>的通知》(以下简称国卫妇幼发52号通知)附件2《新版<出生医学证明>(第五版)首次签发情形与要求》第一条规定,《出生医学证明》签发机构应当按照相关规定,为新生儿签发国家统一制发的《出生医学证明》。其中第一项规定,在具有助产技术服务资质的医疗保健机构内出生的新生儿,由该机构负责签发。高某于2015825日在南通市妇幼保健院产下一子,根据上述规定,南通市妇幼保健院具有为案涉新生儿签发《出生医学证明》的法定职责。对此,各方均不持异议。本案争议的焦点是:在高某无法提供新生儿父亲身份证原件,但提供载有新生儿父亲身份信息的生效法律文书的情况下,南通市妇幼保健院拒绝出具《出生医学证明》是否合法。对此,一审法院评判如下:

第一,原国家卫生计生委办公厅国卫办妇幼发[2015]13号《关于进一步加强出生医学证明管理的通知》中明确,《出生医学证明》是证明新生儿出生状况和血亲关系的重要凭证,也是公安部门为新生儿办理户口登记的重要依据。《出生医学证明》的内容包括新生儿姓名、性别、出生孕周、出生体重、身长、出生地点、医疗机构等出生状况信息以及新生儿母亲和父亲的姓名、年龄、国籍、民族、住址、有效身份证件类别及证件号码等身份信息。可见,医疗机构出具《出生医学证明》的行为属于法律赋予医疗机构确认新生儿出生的法律事实及其与生母、生父之间血亲关系的一种行政证明行为,具有行政确认的性质。该行为直接关系到新生儿公民身份的获得,对新生儿的权利义务具有重大影响。

第二,行政主体作出行政证明行为应当建立在准确核实相关材料的基础之上,当依法需要确认的事实有充分的证据加以证明时,行政机关应依法积极履行行政证明职责,不得推诿拒绝。本案中,为核实新生儿父亲信息,南通市妇幼保健院要求高某提供新生儿父亲的身份证原件。固然居民身份证是用于证明公民身份的法定证明文件,但高某在不能提供居民身份证的情况下提供了人民法院的生效判决。该判决中明确记载了朱某的身份信息,该身份信息与《<出生医学证明>首次签发登记表》中记载的一致,判决书中也明确认定高某与朱某于20131015日登记结婚,2015825日生育一子,即认定了案涉新生儿与朱某之间的父子关系。从上述判决内容不难看出,南通市妇幼保健院在履行出具《出生医学证明》的法定职责中需要审核确认的新生儿父亲的信息已经得到司法确认。在此情形下,南通市妇幼保健院应当履行出具《出生医学证明》的法定职责,其以高某未提供居民身份证原件拒绝出具《出生医学证明》显属机械执法。

第三,行政机关或者其他组织对于法律赋予其对某一事实核查确认的职责应当积极履行。现实生活中,新生儿父母因婚姻、家庭等问题出现不睦或离婚并不鲜见。如果新生儿父母对新生儿抚养、姓氏等问题不能达成一致意见,新生儿父母一方不予提供身份证原件用以办理《出生医学证明》也就极有可能发生。在此情形下,医疗机构一味要求提供新生儿父母的身份证原件实为给当事人设置无法达到的条件,阻却了新生儿获取《出生医学证明》的路径,影响新生儿及时取得《出生医学证明》这一至关重要的身份证件的权利。本案中,新生儿父母即高某和朱某因夫妻感情不和被人民法院判决准予离婚已是不争的事实。而双方对于新生儿的姓氏等问题也相持不下,朱某因此拒不向高某提供身份证原件以办理《出生医学证明》。鉴于此,南通市妇幼保健院坚持要求高某提供朱某的身份证原件实质上为案涉新生儿获取《出生医学证明》设置了障碍,不利于新生儿各项公民权利的获得。

对于朱某提出的如新生儿随父姓则同意办理《出生医学证明》的问题。根据《中华人民共和国婚姻法》第二十二条的规定,子女可以随父姓,可以随母姓。我国法律法规未规定医疗机构在《出生医学证明》上登记新生儿姓名时应当审查该新生儿姓名经父母协商一致的材料。国卫妇幼发52号通知规定,如领证人不是新生儿母亲,还需提供新生儿母亲签字的委托书。意味着新生儿母亲是办理《出生医学证明》的当然申请人,新生儿的姓名由申请人提出并填写,医疗机构并无对新生儿父母行使新生儿姓名的决定权进行把关的权力。医疗机构在出具《出生医学证明》时不具有审查新生儿应随父姓还是随母姓的法定职责,南通市妇幼保健院根据新生儿母亲高某的申请出具《出生医学证明》并无侵害朱某法定权利的情形。

综上,一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决责令南通市妇幼保健院在判决生效之日起二十日内为高某于2015825日所生之子出具母亲为高某、父亲为朱某的《出生医学证明》。

南通市妇幼保健院不服提起上诉称,上诉人作为法律法规授权的组织,不予出具《出生医学证明》系依法行政而非机械执法。从立法本意来看,要求新生儿父母出具有效身份证原件系基于两点考虑:一是审验父母身份信息,二是确认新生儿父母对申领《出生医学证明》的合意。同时,上级组织在业务培训中亦多次强调,发放《出生医学证明》必须审验新生儿父母的身份证原件,从未表明有其他身份信息证明材料亦可办理。一审判决认为上诉人为案涉新生儿获取《出生医学证明》设置了障碍,与事实不符,与法相悖。请求撤销一审判决,依法驳回高某的诉讼请求。

朱某提起上诉称,本案争议的焦点并非南通市妇幼保健院不同意出具《出生医学证明》,而是新生儿父母对新生儿的姓名确定存有争议。南通市妇幼保健院在新生儿姓名无法确定的情况下,未予出具《出生医学证明》,体现了对当事人负责的态度,并非机械执法。一审判决责令南通市妇幼保健院出具《出生医学证明》有违子女应随父亲姓氏的传统民俗,侵害了上诉人对新生儿取名的决定权。请求撤销一审判决。

被上诉人高某辩称,上诉人南通市妇幼保健院拒绝出具《出生医学证明》的主要理由是被上诉人未能提供新生儿父亲朱某的身份证原件,而提供身份证最重要的目的是审验身份信息。在被上诉人提供的生效裁判文书足以证明新生儿父亲朱某的基本身份信息的情形下,南通市妇幼保健院拒绝出具《出生医学证明》的行为严重影响了新生儿的各项权利。此外,根据《中华人民共和国婚姻法》的规定,子女可以随父姓,也可以随母姓,被上诉人有将婚生子取名为高某某的权利,朱某的上诉理由无事实及法律依据。请求驳回两上诉人的上诉,维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院另查明,朱某曾以书面方式告知南通市妇幼保健院,因其与高某就新生儿姓名无法协商一致,要求南通市妇幼保健院须在朱某本人到场的情况下方可签发《出生医学证明》,同时向南通市妇幼保健院提供了本人身份证复印件及照片复印件。还查明,高某向本院提交的书面答辩状以及在本院询问过程中明确,其为新生儿已取名高某某。

本院认为,从本案查明的基本事实以及各方当事人的诉辩意见看,本案客观上存在两个争议,一是发生在高某与朱某之间的争议,即双方无法就新生儿姓名形成一致意见;二是发生在高某与南通市妇幼保健院之间的争议,即南通市妇幼保健院拒绝向高某出具《出生医学证明》。虽然本案审理的只是第二个争议,但该争议的起因以及本案的处理结果均涉及第一个争议。因此,厘清父母应当如何为新生儿命名是处理本案的前提和基础。

一、关于如何解决新生儿命名的冲突问题

姓名作为公民个体之间予以区分的标识和符号,公民个人依法享有决定、使用、改变自己姓名的权利。法律确认姓名权是为了使公民能以文字符号即姓名明确区别于他人,实现自己的人格和权利。姓名权属于公民自身民事权利的一部分,新生儿也不例外。只是因为新生儿不具备相应的行使姓名权的能力,而只能将该权利让渡给监护人行使。父母作为未成年人的法定监护人,应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责,实现保护被监护人人身权利、财产权利及其他合法权益的根本目的。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的,还应承担法律责任。因此,对监护人而言,监护职责的履行更多体现的是一种义务而非权利。为新生儿取名直接关系到新生儿各项基本权利的获得,是新生儿父母应当履行的监护义务,新生儿父母不得随意抛弃或滥用。

《中华人民共和国婚姻法》第二十二条规定,子女可以随父姓,可以随母姓。父母应当共同协商、共同行使对新生儿的监护职责,包括对新生儿的命名。但在本案中,由于新生儿父母朱某、高某无法就新生儿姓名形成一致意见,且各自坚持为新生儿取名为朱某某、高某某,同夫妻双方无法就家务分担达成一致一样,这并不是一个法律问题。但在双方就此僵持不下的情况下,终究需要建立一个选择的规则,而不能因父母双方的争议致使新生儿迟迟无法实现自身的姓名权,影响新生儿的基本权利。本案中,高某与朱某离婚后,新生儿随高某共同生活,高某将担负起新生儿从牙牙学语到长大成人的抚养、教育、保护等主要监护义务,朱某则承担每月支付相应抚养费的法定义务。为新生儿命名作为监护义务的组成部分,在高某坚持由其为新生儿命名的情形下,选择确定由高某为新生儿命名更为合理,因为高某需要承担更多的抚养义务。朱某虽然主张应由其对新生儿命名,但其主张的新生儿应随父亲姓氏的唯一理由亦与《中华人民共和国婚姻法》关于“子女可以随父姓,可以随母姓”的规定相悖。而且,与高某相较,本院亦无应当采信朱某上诉主张的其他理由。因此,就本案而言,由承担新生儿主要监护义务的高某为新生儿命名更为合适。

至于朱某提出的由高某为新生儿命名会侵犯其对新生儿命名权的问题。如前所述,姓名权归属于公民本人,新生儿的姓名权本属新生儿本人,为新生儿命名只是新生儿父母的监护义务,并非父母的权利。因此,无论由新生儿的父亲或母亲为新生儿命名都不可能影响其他监护人的权利。否则,只要父母就新生儿姓名无法协商一致,新生儿的姓名就永远无法确定,这与“最有利于被监护人”的基本监护原则明显相悖。

二、关于南通市妇幼保健院拒绝向高某出具《出生医学证明》的理由能否成立的问题,主要涉及国卫妇幼发52号通知中有关“提交新生儿父母有效身份证件原件并留存复印件”的规定如何理解和执行的问题。

居民身份证是由公安机关统一制作、发放,证明居住在我国境内的公民身份的证明文件。公民在办理户口登记、婚姻登记等需要证明身份的有关活动时应当出示居民身份证。居民身份证登记的内容决定了居民身份证只具有证明公民身份信息的意义,而不具备其他证明效力。因此,国卫妇幼发52号通知要求提供新生儿父母有效身份证件原件,应当理解为以此审验确定新生儿父母的基本身份信息,并以留存复印件的形式作为备查之需。南通市妇幼保健院提出的提交新生儿父母身份证件原件还具有体现新生儿父母对申领《出生医学证明》形成合意的主张明显不能成立。首先,《中华人民共和国母婴保健法》并未赋予医疗保健机构在出具《出生医学证明》时应当审查新生儿父母对新生儿姓名是否达成合意的职责。江苏省卫生和计划生育委员会、江苏省公安厅苏卫妇幼[2015]6号《关于进一步加强新版<出生医学证明>管理的通知》中明确,新生儿姓名根据新生儿父母申报的姓名填写,新生儿原则上只能登记一个姓名,对尚未取名的新生婴儿,一律不予签发《出生医学证明》。上述规定仅是要求《出生医学证明》中新生儿的姓名根据申报的姓名填写,并未要求出具《出生医学证明》的机构对该姓名是否体现父母的合意进行审查。其次,南通市妇幼保健院的这一主张不合逻辑。考察双方当事人是否就某个事项达成合意,通常有口头询问和查看书面材料两种方式。新生儿父母的身份证原件本身并未对新生儿姓名进行记载,因此,在新生儿父母未亲自到场的情形下,仅凭身份证原件根本无法知晓新生儿父母对新生儿姓名是否达成了合意。最后,南通市妇幼保健院的主张为当事人增设了义务。证明行为只是对客观事实的记载和相关信息的真实反映,在法律没有明确规定的情形下,出具证明的机构不得为当事人另行设定法外义务。南通市妇幼保健院关于需要以“合意”为前提的主张没有任何法律依据。

本案中,新生儿父母朱某、高某经由法院判决准许离婚,双方就新生儿姓名无法形成一致意见,高某在申领《出生医学证明》时客观上无法提供朱某的身份证原件,南通市妇幼保健院对此情形亦是明知的。高某提交的生效民事判决不仅确认了高某、朱某的身份信息,还对高某、朱某与婚生子的父母关系予以了司法确认。且该民事判决中记载的朱某的身份信息与南通市妇幼保健院提供给高某的《<出生医学证明>首次签发登记表》中的信息相同,完全可以满足南通市妇幼保健院核实确认朱某身份信息的需要,应当视为出具《出生医学证明》的条件已经具备。需要强调的是,生效裁判文书中记载的当事人的身份信息是人民法院根据当事人在司法程序中提交的身份证原件进行审查后所作的认定,具有与身份证原件同等的法律效力,在朱某明确拒绝提供身份证原件的情形下,南通市妇幼保健院完全可以采信生效民事判决记载的身份信息。法律本身不会强人所难,执行法律更需要在满足立法本意的前提下进行灵活理解和适用。唯有如此,才能有效的发挥法律规范对社会生活的调整功能,而不至于将遵守法律演变成为一种束缚。

综上,国卫妇幼发52号通知要求“提交新生儿父母有效身份证件原件”,仅是供签发《出生医学证明》的医疗机构核对查验新生儿父母身份信息所需,并无体现新生儿父母对新生儿姓名形成合意的目的,签发《出生医学证明》的医疗机构亦无审查新生儿父母是否对新生儿姓名形成合意的权力。在高某提供的生效裁判文书足以证明新生儿父亲朱某身份信息的情况下,南通市妇幼保健院不予出具《出生医学证明》的理由不能成立,本院不予采信。

最后需要说明的是,行政机关以及法律法规授权的组织严格执行法律规范的明确规定,本身无可厚非。但是,由于社会生活千变万化,成文法有限的规范无法针对现实生活中可能出现的情形作出事无巨细、百无一漏的规定。当严守法律规范的字面含义不足以解决现实问题时,执法机关还应当遵循法律规范的立法本意,以有效解决社会纷争、满足社会主体需求为执法目的,把握好法律适用的原则性和灵活性,而不能成为法律条文的机械执行者,甚至使法律实践的结果背离立法目的,与普通人的生活经验、社会共识完全脱节。《中华人民共和国母婴保健法》《中华人民共和国户口登记条例》以及《出生医学证明管理办法》关于《出生医学证明》的规定,主要是通过对《出生医学证明》的首次签发、换发、补发的严格管理来达到及时为新生儿出具《出生医学证明》、及时进行出生申报登记,实现对人口的有序管理,达到维护社会秩序的目的。南通市妇幼保健院作为出具《出生医学证明》的经办机构,应当积极为在该院出生的新生儿取得《出生医学证明》提供便利的条件和服务。当《出生医学证明》所要证明的核心要件均已明确且申请人提供的材料实质满足了相关规范要求的情形下,不出具《出生医学证明》不仅有违上述法律规定,侵犯新生儿的合法权益,更是对国家人口管理秩序的破坏。新生儿父母在申领《出生医学证明》时,由于种种客观原因确实无法提供对方身份证原件,但能够提供据以审验身份信息的其他证明文件时,经办机构不能强人所难,一定要以提交身份证原件作为出具《出生医学证明》的前提,而应探究出上述规定中要求提交身份证件原件的目的只是在于核实申请人提交的有效身份证明文件与经办机构获取的身份信息是否相符,而不能将上述规定的“有效身份证件原件”理解为提交身份证原件是唯一、不可变通的条件。当然,本院强调医疗保健机构在出具《出生医学证明》时应当根据特殊情形作出符合立法本意的变通处理,但并非要求签发机构放弃法律赋予的对新生儿出生状态、新生儿父母血亲关系的确认以及在出具《出生医学证明》时对新生儿父母身份信息予以审验的职责。医疗保健机构应当充分把握出具《出生医学证明》的核心要件,依法及时出具《出生医学证明》,保障新生儿的合法权利和有序的人口管理。

综上,被上诉人高某提供的生效裁判文书足以证明新生儿父亲朱某的身份信息,上诉人南通市妇幼保健院拒绝出具《出生医学证明》的理由不能成立。一审判决责令上诉人南通市妇幼保健院向被上诉人高某出具《出生医学证明》具有事实依据和法律依据,亦未侵犯上诉人朱某的合法权益,本院应予维持。两上诉人的上诉理由不能成立,本院不予采信。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人南通市妇幼保健院、朱某各负担25元。

本判决为终审判决。

     刘羽梅

     仇秀珍

 判 员   鲍 蕊

二○一九年一月二十一日

 法 官 助 理   金保阳

        

文章来源:中国宪政网
发布时间:2020/5/7
 
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