论宪法作为党内法规的审查标准
作者:郑贤君  
    摘要:  党内法规已经纳入社会主义法治体系。作为法规范之一种,党内法规须符合宪法即须接受合宪性审查。宪法是党的主张和人民意志的高度统一、党性、人民性与法律性三者有机统一,以及宪法秩序奠定了党内法规合宪性审查的法哲学基础,党章、宪法、《制定条例》和《审查规定》为其提供了规范依据。宪法确立的政治、民主、平等、人权和法治原则是审查的内容,宪法文本、不得超越宪法界限、法规保留与比例原则构成审查基准。组织法规保留为一般法规保留,涉及党员权利、纪律充分与组织处分为严格法规保留。前者确保党的集中统一领导,后者意味着对党员权利的限制、剥夺和处罚应于法有据,并不得超过必要限度。审查具有法律效力,分为不予备案、撤销、纠正、搁置等。法规保留意义重大,是党内法治文明先进性的重要标志。
    关键词:  党内法规 法规范 合宪性审查 法规保留 比例原则

引言:概念、法规范与问题

党内法规是法规范之一种,虽然其并非由国家立法机关或者其它机关颁布,但符合法规范之基本要件。由于《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《审查规定》)规定了党内法规须与宪法和法律相一致,因而,对党内法规的合宪性审查成为党内法规科学化、规范化与法治化的必要之举。

党内法规不同于党内规范性文件。《党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第三条规定:“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[①]党内法规具有以下特点:第一,党内法规的制定主体是党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门、各省、自治区、直辖市党委。第二,党内法规的规范权限包括所有党组织的职责和权限,以及党员的个人行为。第三、党内法规的规范领域是那些只能由党内法规规定,或者合适由党内法规规定的事务。第四、党内法规制定须遵循一定的程序。第五、党内法规具有普遍性,适用于所有党组织和个人。第六,党内法规具有法律效力。违反党内法规须受到处罚。第七,党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。

党内法规的规范构成不同于党内的决议、决定、意见和通知等规范性文件。《审查规定》规定:“本规定所称的规范性文件,是指中央纪律检查委员会、中央各部门、各省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力,可以反复适用的决议、决定、意见和通知等文件,包括贯彻中央决策部署,推动经济社会发展,涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件”。从广义上而言,党内法规属于规范性文件,但规范性文件不一定是党内法规。党内法规与规范性文件的区别在于党内法规之“法”一字。所谓法,即规范。任何法律须具备特定结构,包含假定、处理和制裁三要素。现代法理学在规范结构上奉行两要素说,即行为模式和法律后果。行为模式可分为三类,即授权性规范、禁止性规范和强制性规范(命令性规范)。授权性规范的语词为“可以”、“得”、“具有”和“享有”;禁止性规范的语词为“不得”、“不准”、“禁止”和“严禁”;强制性规范的语词为“必须”、“应该”、“须”和“有义务”。法律后果是指行为的法律责任,包括肯定性后果和否定性后果。肯定性后果指权利和奖励,否定性后果指不予承认、取缔、撤销和制裁。每一个规范除具备双重要素之外,还须满足规范的构成要件,即每一个规范必须包括主体、规范领域、规范目的、核心(实质)、保留范围,以及限制程度。如果党内文件不包括前述规范结构和构成要件,虽然可以反复适用,且具有普遍拘束力,但不构成“法”即规范,不属于党内法规,仅为规范性文件。

在法治国家,所有政党行为都须与宪法相一致。无论是政党的具体行为,还是抽象行为,都须纳入国家的宪法秩序之内。作为法规范之一种,党内法规属于抽象行为,而非具体行为。虽然从字面意思上看,“党”包括一切政党,但此处的“党”仅指执政党,即中国共产党。因是之故,党内法规是中国共产党特定组织和机构依据程序制定的具有普遍拘束力的法规则体系,党内法规须与宪法保持一致且须接受审查即党内法规的合宪性审查。

一、宪法作为审查标准的理论基础

党内法规须接受合宪性审查是由我国宪法的本质决定的,是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的固有内涵,还是党内法规作为社会主义法治体系组成部分的应有之意。

(一)宪法本质:宪法是党的主张和人民意志的高度统一。

宪法是党的意志和人民意志的高度统一包含的党性、人民性和法律性三者统一是对我国宪法本质的经典表述,是马克思主义宪法本质理论的中国化,是党内法规合宪性审查的法哲学基础。

马克思主义法学理论认为,法是统治阶级意志的体现。作为法之一种,宪法是社会各种力量对比的产物,是在斗争中取得胜利的阶级意志上升为国家意志的产物。马克思主义经典学说认为,“法是统治阶级意志的体现”。[②]马克思在《德意志意识形态》中明确指出:国家是属于统治阶级的各个个人借以实现自己利益的形式,这些“占统治地位的个人除了必须以国家的形式组织自己的力量外,他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决定的意志以国家的意志即法律的一般表现形式。”[③]中国共产党是工人阶级的先锋队和政治上的代表,其主张上升为国家意志的过程就是法律化的过程。在我国,党性和人民性是统一的,执政党将自己的意志转变为国家意志就是通过将政治事实转变为宪法规范,体现人民意志的过程。在此,国家意志就是法,国家秩序就是法律秩序。习近平指出:“宪法集中体现了党和人民统一意志和共同愿望,是国家意志的最高表现形式”。[④]“要正确处理党的政策和国家法律的关系。我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上的一致的”。[⑤]中国共产党领导人民制定、修改宪法的事实是执政党意志上升为国家意志的具体体现,充分表明我国宪法的本质是党的主张和人民意志的高度统一。

我国历部宪法制定、修改均吸收了党的文件精神。[⑥]新中国第一部宪法五四宪法是由毛泽东根据党的七届四中全会的精神起草的。在82年宪法起草过程中,彭真指出:历史决议和十二大文件为宪法修改提供了重要依据。[⑦]作为宪法修改委员会秘书长的胡乔木特别注意使宪法的指导思想和重要原则与《历史决议》[⑧]和十二大文件的精神一致起来,使1982年宪法既能科学地总结社会主义发展的历史经验,又能准确地表达新时期新任务对国家政治生活提出的新要求。”[⑨]82宪法的五次修改都体现了党的精神。1988年修宪,土地可以有偿转让和私有经济保障贯彻了党的十三大确立的“社会主义初级阶段”精神。1993年修宪,宪法序言增加规定“实行计划经济”、“社会主义市场经济”等内容是1992年10月党的十四大精神的体现。[⑩]1999年宪法增写邓小平理论,规定坚持公有制为主体,多种所有制并存;坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度;实行依法治国,建设社会主义法治国家,是对党的十四大报告精神的反映。2004年修宪,“三个代表”入宪,宪法增修条文规定保护私人财产权和人权,推动物质文明、精神文明和物质文明协调发展,以及建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系,体现了党的十五大和十六大报告的精神。2018年,宪法增修条文规定的习近平新时代中国特色社会主义思想、中国共产党领导是社会主义制度的本质特征、社会主义核心价值观、设立国家监察委、宪法宣誓制度等,是依据党的十八大、十九大报告予以确定的。已故著名宪法学家许崇德教授指出:“宪法是国家的根本大法,体现了党的主张和人民意志的统一。中国共产党作为执政党,是中国特色社会主义的领导核心。党对国家和社会的领导的主要方式之一,是通过制定大政方针,提出修宪建议和立法建议,把代表人民根本利益的党的主张,经过法定程序,转化为国家意志,法律化、条文化为宪法和法律。”“在这里,遵循宪法的指导思想同遵循党的指导思想,二者并不存在任何差别”。 实施宪法就是实施党的政策,违反宪法就是违反党的方针政策,是党内法规合宪性审查的法理依据。

(二)事实性规范:党性(政治性)、人民性和法律性(国家性)有机统一

党性(政治性)、人民性、法律性(国家性)有机统一的经典表述是“党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一”,这是对我国宪法本质的科学论断。其中,党的领导体现了党性(政治性),人民当家作主体现了人民性,依法治国体现了法律性(国家性)。三者有机统一是一个事实性规范,构成党内法规合宪性审查的基础规范。

事实性规范与审查性规范不同,属于宪典,区别于“宪律”。宪典(constitution)是指作为整体的宪法,即基本政治事实和民主事实。宪律(constitutional law)是指审查性规范,包含禁止和限制性规定。两种规范都具有约束力,只是其约束方式不同。事实性规范具有指引力量,审查性规范具有禁止和限制性力量。早在2002年,党的十六大报告就已经提出“党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一”,2017年党章修订对此予以确认。《中国共产党章程》第13自然段规定:“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,走中国特色社会主义政治发展道路……。”2018年,党的十九大报告再次重申这一论述。党章的这一论断与宪法序言阐述的事实、宪法总纲第一条规定相符,属于事实性规范。我国现行宪法序言申明,“中国共产党领导中国人民建立了中华人民共和国,……中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”。这一事实陈述包含了党性、人民性和国家性(法律性)三者统一,“中国共产党”指党性即政治性,“中国人民”指人民性,“人民掌握国家权力、成为国家主人”指国家性即法律性。宪法总纲第一条规定的“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”,同样包含着党性、人民性和国家性(法律性)三者有机统一的内涵。这意味着,党章、宪法序言和总纲第一条为党内法规合宪性审查提供了事实性基础规范。

(三)宪法秩序:党内法规体系是社会主义法治体系的组成部分

作为法规范之一种,党内法规体系是社会主义法治体系组成部分,须服从上位规范的约束。2012年11月8日,中国共产党第十八次全国代表大会对全面推进依法治国作出重大部署,明确社会主义法治体系由五部分组成。2014年10月20日,党的十八届四中全会召开,指出社会主义法治体系的内容是:“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。”社会主义法治体系与社会主义法律体系不同。社会主义法律体系是“以宪法为核心,以法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的,由七个法律部门、三个层次法律规范构成的。”   习近平指出:“我们要建设的中国特色社会主义法治体系,本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”党内法规体系纳入社会主义法治体系,说明党内法规是法规范之一种,是社会主义法律规范的表现形式之一。

一国规范体系保持内在一致,在此法秩序之中,下位法服从上位法,党内法规须与宪法保持一致。党内法规作为社会主义法律规范表现形式为党内法规合宪性审查奠定了法治基础。

二、宪法作为审查标准的规范依据

党内法规须符合宪法,党章、宪法、《制定条例》和《审查规定》分别提供了具体的规范依据。

(一)党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”

“党必须在宪法和法律的范围内活动”是执政党对自身行为的约束,是一种自我监督。1981年,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“党的各级组织同其他社会组织一样,都必须在宪法和法律的范围内活动。”1982年,党的十二大修改党章,规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动”。其后,历次党章修订均对此予以确认。

已故的宪法学教授张光博依据马克思主义国家与法的关系学说,认为执政党在宪法和法律的范围内活动属于自律。张教授通过论证国家与法是同时产生的,驳斥西方自然法学家认为法与国家分离,法高于国家的观点。他认为,法是上升为国家意志的外在形式,“法大于国”、“法大于权”、“权大于法”等认识是片面的。“国家机关行使职权是依照宪法和法律,这是统治阶级的自律行为”。“执政党在宪法和法律的范围内活动,也是执政党的一种自律行为”。这从另一方面说明,宪法是党的主张和人民意志的高度统一,实施宪法和实施党的政策是一回事,违反宪法就是违反党自身的政策。党内法规属于党内抽象行为,须与宪法保持宪法一致。

(二)宪法规定政党须遵守宪法

我国现行宪法序言、宪法第一条、第五条分别提供了政党须遵守宪法的规范基础。现行宪法序言最后一个自然段规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第五条第三款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”该条第五款规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这些宪法规范中提到的“各政党”、“任何组织”包含了中国共产党。作为执政党,中国共产党的行为受宪法约束。无论是其具体行为,还是抽象行为,都须纳入宪法范围之内。党内法规是执政党的抽象行为,结合宪法第一条第二款规定的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”,执政党从事任何行为都须与宪法保持一致,进行自我约束,不得破坏自身。

(三)《制定条例》规定党内法规须与宪法一致

1990年7月,《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次以党内法规形式确立了备案审查制度,其中第六条“制定党内法规应遵循下列原则”第二款规定:“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触”。修订后的《制定条例》第七条第五款规定:“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动,注重党内法规同国家法律衔接和协调”。《制定条例》第五章“审批与发布”第二十七条第三款规定:“是否同宪法和法律不一致”。

在法学理论上,任何规范须由上位规范授权,规范的效力不能自定。作为法规范之一种,党内法规亦不例外,须有上位法依据。此外,党内法规制定除须具有上位规范依据之外,还须不得与上位法相抵触。宪法与普通法律的区别之一是宪法是普通法律的立法依据,区别之二是任何与宪法抵触的法律无效。《制定条例》第七条规定的“坚持党必须在宪法和法律范围内活动”,以及第二十七条第三款规定的“是否同宪法和法律不一致”,既奠定了党内法规的立法依据,也明确了党内法规的界限。作为法规范,党内法规的制定既须与宪法保持一致,又须不得超越宪法界限。

(四)《审查规定》规定党内法规不得违反宪法

2019年8月30日,中共中央政治局会议修订《审查规定》第19条规定:“党内法规和规范性文件存在下列情形之一,审查机关应当不予备案通过,并要求报备机关进行纠正。该条第二款规定:“违反宪法和法律的,即不予备案。”《审查规定》第四章“审查”第二款“合法合规性审查”规定:“包括是否同宪法和法律相一致,是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触,……。”《审查规定》既为党内法规接受宪法审查提供了依据,也确立了党内法规合宪性审查的标准,即“不一致”。《审查规定》类似于德国《宪法法院法》,在党内法规的制度化、科学化和法治化方面具备无比的先进性。

三、审查原则

作为法规范,党内法规合宪性审查须遵循宪法。宪法的什么可作为审查依据?这就是宪法原则,包括政治原则、民主原则、平等原则、人权原则和法治原则。

政治原则是宪法原则之一,其中心是坚持中国共产党的领导。我国宪法序言出现五处“中国共产党领导”,2018年宪法增修条文第一条第二款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,说明坚持党的领导是宪法原则之一。2019年9月颁布《审查规定》突出特点之一是是强调政治性,其第七条第一款规定:“坚持正确政治方向,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。具体而言,政治原则包含四方面的含义。《审查规定》第四章第十一条第一款规定:“政治性审查,包括是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,是否同党的基本理论、基本方针、基本方相一致,是否同党中央重大决策部署相符合,是否严守党的政治纪律与党的政治规矩”。

民主是宪法的首要原则,也是国家民主的重要内涵。宪法第一条规定人民民主专政的国体、第二条规定“中华人民共和国一切权力属于人民”,第三条规定国家机构的组织原则“民主集中制”无不包含民主。作为政治上的结社,中国共产党必须遵守民主体现在一切政治活动过程中,包括党内法规抽象性文件的制定。民主也是中国共产党的组织原则。《中国共产党章程》(以下简称《章程》)序言第十八自然段规定:“中国共产党领导人民构建社会主义和谐社会。按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则”。《章程》第二章“党的组织制度”第十条规定:“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体。”《制定条例》第七条第四款规定:党内法规制定须“坚持民主集中制,充分发扬党内民主,维护党的集中统一”。

平等是我国宪法原则之一。我国宪法第三十三条第一款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”宪法第五条第四款规定:“任何组织和个人都没有超出宪法和法律的特权”。平等原则有如下内涵:宪法对所有个人和组织一视同仁;任何组织和个人须平等地履行宪法和法律规定的权利和义务;任何组织和个人都没有超出宪法和法律的特权。同时,宪法对所有组织和个人一视同仁不意味着绝对平等,“等者等之”允许差别对待,即“不等者不等之”。但是,差别对待须有合理基础,具备合理基础的差别对待是实质平等的体现。《中国共产党纪律处分条例》第四条第二款规定:“党纪面前一律平等。对违犯党纪的党组织和党员必须严肃、公正执行纪律,党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员”。《党员权利保障条例》第三条规定:“坚持在党的纪律面前人人平等,不允许任何党员享有特权”。第四条规定:“坚持权利与义务相统一。党员应当正确行使党章规定的各项权利,并在宪法和法律的范围内活动,同时必须履行党章规定的义务,不得侵犯其他党员的权利”。

人权保障是宪法的重要原则。2004年,宪法增修条文规定:“国家尊重和保障人权”。党员是主体,党内法规不得违反人权原则。对党员权利的限制、剥夺和处罚以及对党员纪律处分和组织处分须以人权保障为前提。《章程》在序言中规定:“必须充分发扬党内民主,尊重党员主体地位,保障党员民主权利”。《章程》第四条规定了党员的学习权、选举权、建议权、倡议权、检举权、等,并且规定“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”《章程》第四条规定了党员的八项权利:《党员权利保障条例》第一章“总则”第一条规定:“为了发展党内民主,健全党内生活,坚持民主集中制原则,增强党的生机活力,保障党员权利的正常行使和不受侵犯,根据《中国共产党章程》,制定本条例。”《党员权利保障条例》第二条规定:“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护,党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺。”《党员权利保障条例》第五条规定:“对任何侵犯党员权利的行为,都应当予以追究;情节严重的,必须给予党纪处分。对侵犯党员权利行为的认定和处理,应当以事实为根据,以党章和其他党内法规为准绳”。

宪法第五条确立了法治原则,该条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”法治原则要求所有规范性文件的制定都不得与宪法相抵触,党内法规亦然,其制定主体、制定权限、制定内容、制定程序必须合法。其一,明确制定主体。《制定条例》明确有权制定党内法规的只有四类主体,即党的中央组织,中央纪律检查委员会、党中央工作机关、省级党委。其二,规范制定权限。《制定条例》以列举方式明确各类主体的权限。党的方针政策只能由党章规定;经党中央批准,有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规,并对授权制定、联合制定、制定配套规定等问题作出明确规定。其三,确立制定内容。《制定条例》明确了各类制定主体制定党内法规的内容,须是关于党的组织的活动准则,以及党员遵从党纪等。其四,完善制定程序。《制定条例》对起草、调研、讨论、通过、名称、制定目的、制定依据、适用范围、颁布、生效日期、解释机关等作出规定。

四、审查基准

党内法规须与宪法保持一致,须遵循一定的标准进行审查。除了前述宪法原则之外,以下四种是具体审查基准,其中尤以涉及党的集中统一领导的组织法规保留,以及涉及党员权利、纪律处分和组织处分的严格法规保留值得关注。这是党内法规制度建设科学化、法治化的重要创举,是党内政治文明的重大进步。

(一)宪法文本。宪法文本即文本主义,党内法规审查须以宪法文本为基础。宪法精神蕴含在文本文字之内,不看宪法文字无法推断宪法精神。

党内法规与宪法保持一致,并不意味着必然与宪法文字绝对一致。虽然宪法是执政者党意志的法律化,宪法和党的文件在精神上完全一致,但党内法规并不要求与宪法文字完全一致。例如,党章载明的“党必须在宪法和法律的范围内活动”与宪法序言和第五条的规定内容是一致的,但表述并不相同。宪法序言规定的是“……各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则……。”第五条规定:“……各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”党章是中国共产党对自身的规范,故其规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。作为国家意志的体现,宪法有权约束所有政党的行为,故其规定“各政党……都必须遵守宪法和法律”。这种表述属于“一意各表”,具有正当性。此外,对比党内法规,宪法的用语更为规范,其所使用的是法言法语。“遵守”、“活动准则”相较于“活动”更加严谨、准确。

(二)不得超出宪法界限。党内法规的性质决定其所规范的行为必须是在中国共产党的管辖范围之内,这也是党规与国法的区别。虽然宪法是党的主张和人民意志的高度统一,但是,二者各司其职,各行其是。宪法规定“一切组织和个人都不得超越宪法和法律的特权”,意味着党内法规制定必须在其自身权限范围内进行,不得逾越界限。以党章为例,《章程》只能规范自身,无权规范其他政党。此次《制定条例》修订特别强调这一点,并通过以下两方面体现出来:其一,完善了党内法规的定义,更加全面准确地阐明了党内法规的属性、特征和功能。其二,明确了党内法规的制定事项,对“适合由”、“只能由”党内法规规定的事项分别作出界定。

(三)法规保留。《章程》第二章第九条第三款规定:“党员义务权利方面的基本制度只能由党的中央组织制定党内法规。”《章程》第七条规定:“凡是涉及党中央集中统一领导的事项,只能由中央党内法规作出规定”。《制定条例》第四条第六款规定:“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的,只能由党内法规作出规定。”这里出现的三处“只能由”,其法律内涵即为法规保留。

法规保留是指涉及创设党的组织和职权、党员权利义务、党的纪律处分和组织处理只能由党内法规作出规定,可分为“一般法规保留”和“严格法规保留”。那些涉及党的组织设立和职权即党中央集中统一领导的事项属于一般法规保留,又可称为“组织法规保留”;那些涉及党员权利义务、党的纪律处分和组织处理只能由党内法规且只能由党的中央组织以党内法规的方式予以规范属于严格法规保留。至于何为党的中央组织?还须进一步界定。是党的全国代表大会,中央委员会全体会议?中央政治局全体会议?中央政治局常委会议?中央书记处?中共中央办公厅?以《制定条例》为例,《暂行条例》是2012年是由中共中央办公厅发布的,2019年8月30日颁布的《制定条例》则是由中共中央政治局会议修订的。

作为一般法规保留,组织法规保留类似于国家法治体系中的组织法律保留。组织法律保留是指凡国家机构的创设及职权须由法律规定,其理论基础是人民主权,目的是确保任何国家机构及其职权的创立必须依据人民意志,为了人民利益,即只有人民同意才可创设国家机关。与之同理,党内法规制定中的组织法规保留也是为了贯彻党内民主,体现全体党员的意志和利益。这就排除了除党的中央组织之外的任何党组织涉足有关党的集中统一领导、组织及职权等领域事务的可能性,从而确保党章规定的“民主集中制”得以落实,党内重大政策、方针的制定由党的中央组织制定,而不假他手,从根本上保证“两个维护”的实现。

相较于组织法规保留,“严格法规保留”是指涉及党员权利义务、纪律处分和组织处理只能由党内法规、且只能由党的中央组织以党内法规形式为之,其理论基础亦为民主,指只有党员同意才可予以限制、剥夺或者处罚。严格法规保留确立了党员权利保障的“法律保留原则”,其意深远、重大,相当于刑事法律中的“罪刑法定”,即“法无明文规定不为罪”、“法无明文规定不处罚”,也是党内生活法治化的重要标志。首先,严格法规保留排除了对党员的任意处罚,要求对党员的任何处罚都须于法有据。《党员权利保障条例》第五条规定:“对任何侵犯党员权利的行为,都应当予以追究;情节严重的,必须给予党纪处分。对侵犯党员权利行为的认定和处理,应当以事实为根据,以党章和其他党内法规为准绳。”其次,严格法规保留排除了除党的中央组织之外的任何其它组织对党员权利的处分,即只有党的中央组织可以以党内法规的形式对党员进行处罚,除此之外,任何组织不得以任何形式处罚党员。《党员纪律处分条例》第三条第四款规定:“实施处分,应当按照规定程序经党组织集体讨论决定,不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准。上级党组织对违犯党纪的党组织和党员作出的处理决定,下级党组织必须执行”。最后,严格法规保留意味着对党员权利限制、剥夺和处罚、纪律处分和组织处分须保留在一定限度之内,不得超出党内法规规定的限度。

(四)比例原则。比例原则是法律保留的下位原则,指行政权力的行使除具有法律依据之外,行政主体还须选择对人民侵害最小的方式进行。该原则不仅是行政法原则,也是一项宪法原则,即不仅适用于行政,也适用于立。在宪法上,比例原则指限制公民基本权利的法律所采取的手段与目的必须相称,又可称为“禁止侵害过度”,或者“侵害最小”。党内法规中的“法规保留”暗含了比例原则,要求对党员权利的限制、剥夺和处罚、纪律处分、组织处分不得超过必要限度。《中国共产党纪律处分条例》第四条第三款“实事求是”规定:“对党组织和党员违犯党纪的行为,应当以事实为依据,以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳,准确认定违纪性质,区别不同情况,恰当予以处理”。第五款规定:“惩前毖后、治病救人。处理违犯党纪的党组织和党员,应当实行惩戒与教育相结合,做到宽严相济。”其中的“恰当予以处理”和“宽严相济”即为比例原则,禁止处罚过当。

五、审查效力

作为规则体系,党内法规具备效力位阶。《制定条例》第六章“保障”第三十一条规定:“制定党内法规,应当严格遵循效力位阶要求”。《审查规定》第五章为“处理”。经审查与宪法不符的党内法规,应作如下处理:

(一)不予备案。作为法规范,党内法规须与宪法保持一致,与宪法不一致的党内法规不予备案。《审查规定》第十九条规定:“党内法规和规范性文件存在下列情形之一,审查机关应当不予备案通过,并要求报备机关进行纠正”。在法律上,不予备案即为无效。法律上的无效既可以自始无效,也可以是在发布之日无效,还可以是在未来指定时间无效。就不予备案而言,应是自始无效。因为不予备案意味着从来没有发生效力,所有据此作出的裁决和决定对党员和党组织都不产生效力。

(二)撤销。撤销指对已经发生效力的党内法规终止其适用,这是党内法规与上位法相抵触之时的法律后果。《审查规定》“对已经备案通过的,存在问题的,可以重新启动审查程序。”《制定条例》第六章“保障”第三十二条规定:“中央纪律检查以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规有下列情委员会形之一的,党中央予以责令改正或者撤销”,该条第二款规定:“同宪法、法律和行政法规相抵触”。《审查规定》规定:“纠正后的党内法规和规范性文件符合要求的,审查机关按程序予以备案通过。报备机关未在规定时限内纠正问题或者报告有关纠正措施,且无正当理由的,审查机关可以作出撤销相关党内法规和规范性文件的决定”。撤销一方面导致其在党内文告上消失,另一方面涉及其效力,即所有依据被撤销的党内法规作出的裁决和决定是否有效。

这在实际上涉及撤销后的党内法规是否具有溯及力。一般而言,法律不能溯及既往,但是,对于人民不利益的法律被撤销后,应具有溯及力,此即为“有利溯及”。就被撤销的党内法规而言,撤销是针对已经备案通过即发生效力的党内法规作出的处理,攸关原来依据这些备案通过的党内法规所作出的决定的效力问题。由于这些党内法规经审查被认为不符合宪法,应视为自始无效,即具有溯及力,故所有据此作出的裁决和决定应为无效。

(三)修改。修改指修订、改正,即对审查后发现与宪法相抵触的党内法规予以更正,《审查规定》称为“纠正”。《审查规定》第十九条规定:“党内法规和规范性文件存在下列情形之一,审查机关应当不予备案通过,并要求报备机关进行纠正”。该条第7款规定:“对审查发现的问题,审查机关可以发函要求报备机关纠正,也可以由报备机关主动纠正。纠正可以采用修改原文件、印发补充文件等方式”。《制定条例》第五章第二十七条规定:“对存在问题的党内法规草案,法规工作机构经批准可以向起草部门和单位提出修改意见。如起草部门和单位不采纳修改意见,法规工作机构可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。”审查机关对“问题文件”作出处理决定后,并不意味着审查处理就此终结。《审查规定》在“纠错”的方式中设置了督办和报告环节,督促制定机关及时纠错改正。

(四)搁置。对发现问题的有违宪可能的党内法规暂不作出决定,而是与有关部门商量,妥善处理。《制定条例》规定:“报备机关应当在收到纠正要求后30日内报告相关处理情况,对复杂敏感、容易产生不利影响的事项,应当及时会同有关方面采取有效措施妥善处理”。妥善处理意味着暂时搁置,经各方磋商后再作决定。

(五)告知、建议、提醒。在国外违宪审查效力上,有一种叫做“抵触声明”,即审查机关认为规范性文件有违宪嫌疑,但不宜直接宣布违宪,而是向该机关发布“抵触声明”,敦促制定机关及时修法。除上述四种形式的效力外,《条例》规定的告知、建议、提醒虽然不具备强制性,但具有指导力量,可敦促制定机关及时修正。

结语

“法者,天下之公器也。变者,天下之公理也。”党内法规是社会主义法治体系的重要组成部分。作为法规范之一种,党内法规须与宪法保持一致,其接受合宪性审查既是执政党高度自律的体现,也是执政党遵守和实施宪法的表现。同时,党内法规合宪性审查与宪法解释密不可分,应进一步明确审查主体、程序、方法,推进党内法治文明和党建的纵深发展,丰富中国特色宪法解释学的理论内涵。

注释:
* 本文为国家社会科学基金重点项目“合宪性审查标准的体系化与中国化研究”(19AFX005),北京市法学会重点项目“党内法规制度建设科学化研究”(BLS(2019)A002)的阶段性研究成果。
[①] 1990的《党内法规制定暂行条例》第二条规定:“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”。2012年《党内法规制定暂行条例》第三条规定的党内法规的概念与2019年修订后的一致。
[②] 马克思主义理论研究和建设工程重点教材,本书编写组:《法理学》,人民出版社、高等教育出版社2009年,第30页。
[③] 《马克思恩格斯全集》第3卷,人民出版社1960年,第378页。
[④] 转引自袁曙宏:《习近平总书记关于宪法的重要论述和宪法修改》,载《人民日报》2018.526日,第7版。
[⑤] 习近平:《促进社会公平正义,保障人民安居乐业》,载《习近平谈治国理政》(第一卷),外文出版社2018年第2版,第147页。
[⑥] 参见郑贤君:《论执政党文件在宪法解释中的作用》,载《武汉科技大学学报》,2019.4。
[⑦] 程中原:《胡乔木对1982年宪法修改的贡献》,载《中共党史研究》,2011.8。
[⑧] 《历史决议》即1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议一致通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。
[⑨] 程中原:《胡乔木对1982年宪法修改的贡献》,载《中共党史研究》,2011.8。
[⑩] 江泽民:《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告。
许崇德:《依宪治国,执政为民》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第298页。
许崇德:《依宪治国,执政为民》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第299页。
[德]康德.黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007,第56页。
“基础规范”的概念是凯尔森提出来的,他认为,“不能从一个更高的规范中得来自己效力的规范,我们称之为‘基础规范’(basic norm)。”“探求规范效力的理由,并不是像探求结果的原因那样。一个无止境的回溯(regressus ad infintum);它终止于一个最高规范,这个最高规范是规范体系的效力的最终理由”。[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996,第126页。
关于宪典和宪律的区别,可参见郑贤君:《宪法实施:解释的事业—政治理论的宪法解释图式》,载《法学杂志》2013.12。
关于事实性规范与审查性规范的区别,可参见郑贤君:《开拓中国本土宪法实施的新模式:基于对自由主义的批判性思考》,载《长白学刊》2017.6。
转引自袁曙宏:《习近平总书记关于宪法的重要论述和宪法修改》,载《人民日报》2018.526日,第7版。
参见中国宪法学研究会编:《中国当代宪法学家》,法律出版社2005年,第276、277页。
德国基本法第100条第一款规定:“如果法院认为,某一法律的有效性系自定的,则属违反宪法”。凯尔森说道:“一个规范效力的理由始终是一个规范,而不是事实。”这就是说,一个规范的效力来自于另一个更高的规范。“规范之所以是具有效力的法律规范就是由于,并且也只是由于,它已根据特定的规则而被创造出来”。[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996,125、128页。
在党内纠纷裁决机构问题上,究竟由国家法院审查,还是党内自律是有争论的。党内纠纷是否由国家法院审查,有三种观点:否认说、有限度审查说和全面审查论。否认说建立在政党的私法自治基础之上;有限度审查说建立私法自治和社团处罚权的基础之上,对政党的行为只进行形式审查,这是德国的传统学说;全面审查论的理论基础是德国基本法第21条规定的党内民主理念,认为不必囿于传统的私法自治和社团处罚权。目前的理论是,党内仲裁全面司法化是不可行的,党内事务即政党的家务事与国家事务具有差异。党内事务更多是政治性的,而分法律性的,完全诉诸司法并不可行,有可能缺少政治协调和价值判断。参见陈新民:《德国公法学基础理论》之第七章“政党的内部民主制度”,山东人民出版社2001,第273-275页。
参见郑贤君:《论西方国家的政党法制》,载《团结》,2004.4。
中央法规局备案处:《新<中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定>新在哪>,http://www.12371.cn/2019/10/23/ARTI1571793671267177.shtml。
德国政党法制提出了国家民主与政党民主的概念。国家民主是指决定国家之政体,人民之基本权利及立国之基本原则。政党民主是指将国家民主的概念诸如主权在民、法治等原则移植到政党内部中来。关于两个概念的关系,有的认为二者同一,有的认为将二者等同,容易萎缩政党的功能。参见陈新民:《德国公法学基础理论》之第七章“政党的内部民主制度”,山东人民出版社2001,第253-254页。
《党员权利保障条例》第二条规定:“包括参加党的有关会议,阅读党的有关文件,接受党的教育和培训;在党的会议上和党报党刊上,参加关于党的政策问题的讨论;对党的工作提出建议和倡议;在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员,向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实,要求处分违法乱纪的党员,要求罢免或撤换不称职的干部;行使表决权、选举权,有被选举权;在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时,本人有权参加和进行申辩,其他党员可以为他作证和辩护;对党的决议和政策如有不同意见,在坚决执行的前提下,可以声明保留,并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出;向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告,并要求有关组织给以负责的答复”。
《党内法规制定条例》第九条规定了党的中央组织的立法权限,第十条规定了中央纪律检查委员会和党中央工作机关的立法权限,第十一条规定了省级党委的立法权限。
“Granted ,lawyers and judges must often go beyond the letter of the law,but ,the text itself is an obvious starting point of legal analysis .It is even possible to deduce to the spirit of a law without looking at its letter? ”See Akill Reed Amar:The Bill of Right,Yale University 1998,296.  “Constitutional analysis ought and does begin with the test.”“Always starts with the text.”See Thomas E.Baker,Jerre S.Willams, Constitutional Analysis,2003 By West ,a Thomson Business.
参见郑贤君:《基本义务的宪法界限:法律保留之适用》,载《长白学刊》2014.3。法规保留既不同于“法规化保留”,亦不同于“法规范保留”。“法规化保留”也叫作“规范化保留”,是指将特定的国家统治作用纳入法的支配之下,亦即优先由“法”表现该等国家权力之作用,至于“法”的形式为何,尚非所问。这种法律保留也可称为“法语句保留”,即其功能在于限制具体、特定性质之国家权力的自主行事,目的使人民对于公权力之运作得有预见的可能,也去除针对性、个案性的权力滥用之危险,其重点在于以一般性、抽象性规范制约国家权力。参见蔡宗珍:《法律保留思想及其发展的制度关联要素探微》,载《台大法学论丛》(第3卷第3期)2009,第7、8页。一词而论,党内规范性文件就属于“法规化保留”。
在国家法律体系之中,“法规范保留”是指行政机关由于具有宪法上的依据,有权制定行政法规,并且,行政机关的法规制定权属于行政保留事项,即行政机关的特有权限。这种“法规范保留”不须具有法律依据或者法律授权。参见蔡宗珍:《法律保留思想及其发展的制度关联要素探微》,载《台大法学论丛》(第3卷第3期)2009,第14、15页。
一般法规保留又可称为“简单法规保留”,严格法规保留又可称为“绝对法规保留”。简单法律保留在明确只有党内法规可以制定有关党的集中统一领导,以及党的组织和职权事务项的权力的同时,还可授权其它机关制定。《制定条例》第十二条规定:“根据党中央授权,就应当制定中央党内法规的有关事项,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以先行制定党内法规,待条件成熟时再制定中央党内法规。根据党中央授权制定党内法规的,制定机关应当严格遵循授权要求,及时向党中央请示报告有关重大事项,经报党中央批准后方可发布”。第十三条规定:“涉及两个以上部委职权范围的事项,有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央党内法规。制定党内法规涉及政府职权范围事项的,可以由党政机关联合制定”。
与“一般法规保留”或者“简单法规保留相比”,“严格法规保留”或者“绝对法规保留”是不能授权的,即有关党员权利的限制、剥夺和处罚,以及纪律处分和组织处分不得授权其它机关作出,只能由党的中央组织以党内法规形式为之。这是对党员权利保障的最大保护,是党员权利保障的法治化。作者注。
党内法规保留之所以可分为“组织法规保留”和“严格法规保留”,在于党内制度建设与国家具有相似性。由于宪法调整的是国家和公民之间的关系,宪法理论主要聚焦于国家权力和公民基本权利两方面,故宪法文本结构分为“国家机构”和“公民基本权利和义务”。党内建设亦复如是,主要处理的是党的组织和党员权利两大事项。作者注。
作者简介:郑贤君,首都师范大学政法学院教授,博士生导师。
文章来源:《中国延安干部学院学报》2020年第1期。
发布时间:2020/3/12
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【关闭窗口】