疫情期“突发事件应急处置”的法律问题
作者:莫于川 张君周  

新型冠状病毒肺炎疫情发生后,中央高度重视疫情防控工作,习近平总书记在多次会议上做了重要讲话和指示。在2月14日中央全面深化改革委员会第十二次会议上,习总书记特别指出这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考,"要从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障"。

自疫情爆发以来,民航局及时落实中央指示,全力做好疫情防控工作,下发了《关于进一步做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》等系列工作要求,及时采取措施降低春运返程高峰期疫情通过航空器传播的风险,执行运输海外中国公民归国任务等行动。为了更有效的落实中央依法开展疫情防控的要求,特就疫情期突发事件应急处置涉及到的依法防控、处置措施合法性、未来法治完善等相关法律问题结合民航防控工作实务,访谈了我国著名的法学家莫于川教授。

问题1:习近平总书记几次讲话中反复提到,抗击新冠肺炎疫情要加强执行应急处置法律法规,严格依法实施防控措施。作为参与《突发事件应对法》起草的专家,您认为当前疫情期间,可以从哪些方面加强对此类法律的执行?

习总书记的讲话主要谈的是严格行政执法、依法办事来应对疫情,这对本次疫情防控非常重要。就民航运输来看,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件这四种突发事件都会与民航相关。特别是发生事故灾难时,民航发挥了特别突出的作用。对于该问题,我想从以下几方面谈:

首先,应当明确的是当前我国的应急管理和突发事件应对体系建设已经发展得比较完整。2003年的"非典"被称为国家危机管理的元年,此后我们还经历了汶川、玉树大地震等系列自然灾害,因此中央政府对应急、危机管理高度重视,进行了全面的应急管理体系建设。经过这十几年的建设,目前该体系的立法和预案总体来说已经比较完善,其中也包括了交通运输和民航运输的应急管理立法。

其次,如何在疫情防控过程中体现习总书记所要求的依法、科学和高效的应对,我的理解是:1、严格执行国家立法规定。也就是说危机应对实务中不要轻易寻找理由,另行理解搞选择性执法,放弃了对法律的信仰和对法律的执行。严格执法包括积极行政和消极行政。即对法律已有的规定,要积极执行,法律没有规定的就不要随意突破。当然,不是不能突破,而是不得随意性突破。严格执法实际上就是对疫情的科学应对、有效率应对和"以人为本"的应对。2、要加强法治的教育培训和宣传,让更多的行政公务管理人员和广大公民知道这些法律的规定,信仰法律和自觉遵行法律。如对于被管理的对象,按照疫情期要求,从异地返回的至少要居家隔离14天;再如有些场所不能进入了,或者有些航班被取消了,对于这些措施的要求,相应的公众就有义务承受。3、还要强调一点,当下应急法律规范体系存在不够完善之处,但是重大缺陷和严重矛盾冲突是很少的。依法防控中遇到的问题,主要还是我们对这些立法的认识不足,知识掌握得不够。

问题2:突发事件具有非常突出的临时性,因此很多处置措施来不及从长计议,是紧急做出的。但是,通常"依法"开展工作,需要严格的程序和较多的审批手续,如何平衡二者的关系?

这个问题主要是处置措施的"效率性"与"合法性"的关系。疫情期很多引起争议的事件都涉及这个问题,比如有些地方提出情况紧急,来不及慢慢报批,就径直采取了临时应急措施。我个人认为这是一个认识误区。我们知道,通常的行政程序是"先告知、后处罚",重大处罚还要开听证会。所以,大家一般印象中行政程序都非常耗时。其实不尽然,应急管理措施是有紧急程序的。这些程序多数比较简明,当然也有繁琐的。原因是采取应急管理措施容易带来伤害性,需要有一定的把关程序,这是法定程序。为了减少伤害,这些程序是非常需要的。而且有很多紧急程序本身就比较简略的。如行政立法一般有至少一个月的生效期,这是考虑到我国幅员辽阔,若要全国知晓就需要时间周期。但是,也有特殊规定。一些必要事项,如汇率、国家安全、特殊需要等问题,规定了"立即公布立即生效"制度。再如疫情期采取管制措施,基层要报批,可以采取快速的口头报告方式。如果连电话报告都没有就采取措施,很可能会产生决策失误,带来社会巨大成本。为了快而快,反而欲速不达。所以说,这些法定程序,是保证决策和管理实务合法、有效所必须的。

其实,遵循法定程序,特别是应急管理程序,实际是最有效的方式。程序有助于减少失误,一旦发生失误,纠正起来是很难的。法律规定通常留出了特殊情况灵活处置的空间。如果依照常规程序,确实可能会误事,可以采取报告上级、及时备案的做法。这种情况其实就体现了"效率性"和"合法性"的平衡点。

这我还想特别介绍一下,《突发事件应对法》起草过程中有很多的程序条款。后来考虑突发事件的复杂性、特殊性和紧迫性,把一些程序条款取消了,只保留了必要的程序条款。这些程序保证了"底线思维",属于基本程序,是不能随意突破的。这点民航系统应该有深切的体会。民航是高风险、高成本行业。如果不遵循必要的程序,自行决定,是很危险的。民航及很多行业的基本程序都是以以往的事故为代价,堆积起来的。特殊领域的工作人员,对于一些程序要准确牢记,关键时候达到不假思索的使用,一步都不能少,一步也不能乱。程序法是基本和重要问题的法定化,不重要的内容是不会写进去立法的。程序法是以过往生命和鲜血为代价所总结和概括出来的制度结晶,不能随便突破;对法治敬畏和遵循,这就是对生命的敬畏和遵守。因此,应急处置措施兼顾"效率性"和"合法性"并不是大问题。

问题3:这次疫情爆发后,不少地方政府采取了临时性举措和创新性管理措施。就《突发事件应对法》来看,也确实明确了突发事件发生后,人民政府可以采取多种应急处置措施,包括"采取防止发生次生、衍生事件的必要措施"(第49条)。当突发事件严重影响国民经济正常运行时,国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施(第51条)。那么政府部门采取这些措施时,应当遵守什么基本原则,应当注意什么?

防疫应急处置措施或者创新性管理措施可以分两类,抽象行政行为和具体行政行为。抽象行为通常是指立法活动和制定规范性文件,具体行政行为则是指单项的决定,如发布行政命令。对于具体行政行为,作出者是可以当被告的。采取应急处置措施的手段很多,基本原则应把握住两点:1、法律明确规定的一定要按照法律规定执行;2、如果要创新,要符合法治精神,要有底线。在此引入个概念--“条理法”。即法律文本中的立法目的、立法精神、法律价值和法律原则以及特殊情况下的社会公德和当地习惯,其主要表现形态是法律原则。“条理法”是指导方针和原则,有些是在法律文本中直接写出,有些是贯穿在字里行间的,需要理解。通常“条理法”在总则写入或者体现后,用于指导后面具体条款中的制度设立,也即指导实体法和程序法的设定。当制度执行发生矛盾时,还需要依靠“条理法”进行解释与调整。“条理法”非常重要,但是在实践中往往被忽略。因此,做出防疫应急处置措施时,除了遵行实体法和程序法的具体规定,还需要考虑相关立法的目的、精神、价值和原则。

对于创新措施,特别要注意的是:1、创新是因为已有措施不能满足当地特殊情况的需要。创新的措施应当报告,由上级部门进行监督。如果该创新行为得到上级的认可,没有异议和撤销,是可以适用的,这也属于需要遵循的报告程序。2、要遵守民主程序,包括听取专家和利害关系人意见。如果在采取防控措施时,既不遵守法律规定,也不向上级报告,就与党中央文件正式提出的“我国行政管理各个方面基本上有法可依,有章可循”的现状相悖了。另外,在采取处置措施时,还要避免选择性理解和执行法律,即什么对自己有利就选择执行什么规定,否则容易走样。这些民主程序和报告程序都是对依法采取创新措施的补充,最后还是回归到一句话--也即准确理解法律规定和严格遵循法律规定。突破的时候要遵循基本程序和原则,才不会有重大失误。否则,可能引起人民群众的反弹和诟病,效果不好,最终还损害了自己的形象。

问题4:根据近期的一些报道,多个地方疫情防控部门发布通告或战时状态令,宣布实施"战时管控"。这类措施并不属于《突发事件应对法》及《突发公共卫生事件应急条例》中的应急处置措施,它们属于什么性质的行为?如何看待此类通告?

这个问题我在其他媒体访谈时也谈到了。当前疫情防控处于紧要关头,全国的疫情形势仍然严峻,因此领导讲话以及媒体中多次出现打赢“疫情战争”等类似表述。将抗疫视为一种战斗、战役或战争都是没有问题的,不过这更多的是一种政治动员上的表述,而不是严格的法律术语。然而,这些政府及政府部门发布的紧急通告属于规范性法律文件,使用“战时”字眼是不严谨的。“战时状态”是非常严肃的法律用语,严格来说是“宪法部门的法律用语”。“战时”是法律上最高的紧急状态,与主权性、领土性、政治性和国家安全性相关。只有关乎到一个国家的生死存亡时,才可能采用最激烈的方式--战争来取得斗争的胜利。我国宪法对此规定得很严,只有全国人大和常委会才能分别决定“战争”、“战争状态”。即使国家主席也只是根据前述常委会的决定宣布战争状态。国家非常状态分为行政应急状态、紧急状态、动员状态和战争状态。我们现在处于行政应急状态。从这些地方的“战时”管制令的措施来看,其实多为楼栋实施全封闭管理,居民和车辆禁止出入,生活必需物资、药物等由专人定时配送或代购等,仍属于行政应急状态对应的疫情防控应急措施。

使用“战时”的表述,也反应了基层管理干部对政治上的号召和动员理解得多一些、深一些,但对法律知识和精神理解得少一些、浅一些,没有区分政治动员场景和法律活动领域。将那些应急处置措施贴上“战时”标签用于法律文件加以表述就显得不恰当了,容易干扰公众的认识和遵行。此外,“战时”管制令引发热议,除了“战时”两个字本身之外,还因为相应的管控举措确实升级了很多。老百姓的人身自由和财产权利受到了更为严苛的限制和克减。因此,需要判断这些应急措施是否合法,是否合适。对此,应该根据当地疫情严重状况去判断,结合《突发事件应对法》《传染病防治法》的立法目的、立法精神、基本原则去考量。即使是应急处置措施,也应该坚持依法、科学、理性,按照比例原则和最小伤害原则来出台和实施。不能为了突出“硬核”,而违背比例原则,违背以人为本,违背科学精神。否则就缺乏了正当性,失去了群众基础。其实,这也反映了相关公务管理人员亟需加强应急法治的学习教育和培训演练。

问题5:突发事件的应急处理通常涉及医疗、通信、生产经营、交通、消防等多个部门,各部门之间要相互配合。您觉得民航作为主要的运输主体,在全国的疫情防范工作中,如何定位自己,更好的发挥防疫的作用?

这个属于政府部门之间配合协作的问题。民航作为一个特殊运输的主体,与国家许多其他部门都发生联系。这个问题提的角度很好,就是在这次新冠病毒肺炎疫情防控过程中,如何定位自己,更好地发挥作用。有几点建议:1、如前面我已经提到的依法行政、依法办事,在此不多讲;2、加强行政协调、协作和协助。这指的是行政部门间的横向关系,经常界定为跨领域、跨地域的问题。比如,本次国家防疫工作提到一个重要的概念--国家到地方的防控工作是一种“疫情联防联控机制”。领导小组的组长是李克强总理,联控联防机制强调的工作重点之一就是行政协调、协作和协助。横向部门产生矛盾,会导致力量分散、矛盾多,产生社会资源的浪费、管控能力的下降以及企业和公民受到伤害。中央的做法做出了示范,部门之间也应该建立协调协作协助机制。横向的地区之间也会产生此类问题,也有建立这种机制的必要。当前大数据分析、人工智能、区块链,特别是简单易行、低成本的视频会议,保证了疫情期部门之间也能开展安全、高效的协作机制。冲突严重协作不了的,可由共同的上级来协调、解决。所以,民航根据《突发事件应对法》等相关法律法规的要求,应当在职责范围内做好突发事件应对处置的有关工作,做好机场、航空器病毒防范工作;同时,还应充分发挥优势尽到责任,在物资发放、人员运输和疏散等方面配合国家卫生等相关部门做好应急处置工作。

问题6:在2月14日"中央全面深化改革委员会第十二次会议"讲话中,习总书记特别提到"要研究和加强疫情防控工作,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平"。您觉得当前的《突发事件应对法》可以从哪些方面应该完善?

对于这个问题,我想先谈一下该法制定的背景。2003年非典发生后,高层决定制定《紧急状态法》,但是起草中规定了大量的宣布进入紧急状态之前的措施,于是该法律草案曾调整为《突发事件应对与紧急状态处置法》。随后,一些领导与专家又提出有些问题尚不成熟,可以考虑分两步走,先制定《突发事件应对法》,条件成熟时再制定《紧急状态法》,这一建议后来被采纳。草案中涉及紧急状态处置的条款大都剔除了,仅保留一条概括立法,也即现行法律第69条。此外,考虑到事件处置的灵活性,一些程序性条款也被删掉了。

经过这次疫情,完善这部立法时可以考虑这么几点:1、可以丰富本法的程序性规定,提高该法的可执行性。2、需要在立法中明确综合事件应对的问题。有些部门发现了一种难办的状态,也即不单属于这四类突发事件中的某一种类型,而是复合型、综合性的事件。如疫情期过后,恢复重建过程,对于疫情前期积累的问题,可能因为善后处置不当,引发影响社会安全的群体性事件。我和我的学术团队在即将出版的《社会安全法治论--突发社会安全事件法律问题研究》一书中,就专门分析了这个问题,包括突发社会安全事件及其他特发时间发生后的次生、衍生事件如何依法有效应对。3、做好相关应急立法的协调和衔接。如果国家应急管理部还要推动出台《应急管理法》,应当做好其与《突发事件应对法》的协调:或者用一部更为丰富、更有力度的《应急管理法》取代《突发事件应对法》;或者根据这次疫情工作中暴露出的问题修改《突发事件应对法》。不管怎么说,正如习总书记指示的那样,国家的应急管理体系立法确实需要进一步完善。这次疫情应对中有不少地方很被动,应当认真分析问题,并将它吸纳到修法中。4、立法中还应强调平时的投入。也即把“应急法治原则”作为基本原则,设置专门制度予以保障。可能有人会认为应急工作是在事件发生后才起作用,但是我认为不是这样的。行政主体在常态和非常态下都要落实这个原则。常态下要做准备、设立机构、配备人员和物资、明确运行机制和加强演练。要纳入政府机关的全体会、常务会或办公会,在常态下就研究和落实准备工作,否则得不到足够重视,就不能实现常态到非常态的顺利衔接转换。此次疫情防护物资库存严重缺乏,就突显了这一问题。所以,一定要做到“预防为主”。只有常态下做了必要的投入和准备,疫情发生后才能快速、有效的实现“常态”向“非常态”的转化。否则“平时不烧香,临时也无佛脚抱”。5、还要在立法中增加心理危机干预的条款。这是过去的立法缺陷。《突发事件应对法》起草过程中,草案中曾有这样一个条款,但是最后被删除。从这次疫情来看,这么长时间的居家隔离,尤其是有大量家庭经历了病毒感染,有些甚至受到不当处置,难免产生心理问题,甚至形成分布广泛、人数众多的社会心理问题。如果关键时期没有及时的心理干预和辅导,以后这些人将长期、甚至是永远生活在阴影中,缺乏安全感、幸福感,生活质量不高。但是,由于当前上位法缺乏这一明确规范要求,导致我国此类专业机构、专家和专业工作人员非常少,难以组成强有力的专业队伍发挥作用。如果修法,我会重点建议增加“心理危机干预”的条款。民航存在空难的风险,也应该培养自己专业的“心理危机干预队伍”,更好地处置这方面的问题。6、增加“志愿者”的内容。重大灾难的处置必须依靠人民群众,这次疫情防控中,各地志愿者利用自己的力量,解决了大量的防护物资、医护人员的运送问题和各类救助问题。可以说,应急志愿者的积极参加,大幅度地增加了处置力量和社会资源,应当在立法中给予他们支持,进一步发挥志愿服务的作用。当前,我和团队成员已完成了《中华人民共和国志愿服务法》的专家建议稿,并提交了全国人大常委会和国务院等决策机关和立法机关,希望能作为紧急需要,纳入作为人大立法计划的临时项目。这也与国家新的领导和管理理念相吻合,习总书记多次强调“志愿者”的作用,并将其形象地称为“靓丽的中国名片”。2019年,习总书记还专门给中国志愿服务联合会第二届会员代表大会发去贺信,肯定志愿服务的价值和意义。充分肯定志愿者的地位,充分发挥志愿服务在突发事件中的作用,这也是管理民主化的体现,符合习总书记的要求。

最后,还要在立法中强调行政公务人员队伍的应急法治思维和能力建设。突发事件应对过程中,总体而言人比物更重要。即便设备、技术、物资充足了,人的观念和能力跟不上也难发挥作用。本次疫情中,有些地方的公共卫生事件应急预案没能遵行使用,重金打造的公共卫生直报系统开初关键期也没有充分发挥作用,教训深刻。这也是为什么习总书记要特别强调“提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”。一定要加强人的培养,人是突发事件应对中最重要的因素。

作者简介:莫于川,法学博士,中国人民大学法学院教授。张君周,法学博士,中国民航管理干部学院副教授。
文章来源:“中国民航公安战线”公众号,2020年2月19日。
发布时间:2020/3/6
 
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