深化执法改革,改善营商环境
作者:莫于川  
    摘要:  要切实改善营商环境,激发市场主体活力,必须以推进国家机构职能优化协同高效为着力点,优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制;还必须健全部门协调配合机制,防止政出多门、政策效应相互抵消;创新完善行政执法体系,方能加快建设诚信政府、法治政府和服务型政府步伐,促进实现法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的宏大目标,真正落实鼓励、支持、引导民营经济发展,激发民营经济活力和创造力的宪法原则和国家政策;必须通过深化改革建设“三府”来依法破除“三门”,为民营经济营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境;通过完善机制落实“三责”来挖平“三山”,为深度转型发展新时期的民营经济行稳致远提供更好的行政服务。

党的十九届四中全会明确提出,要深入推进简政放权、放管结合、优化服务,深化行政审批制度改革,改善营商环境,激发各类市场主体活力。

2020年1月1日起《优化营商环境条例》正式施行,这是依法推动营商环境改善、促进经济社会发展的中国智慧和重大举措。可以说,条例的颁布实施过程也是贯彻落实十九届四中全会精神的过程。

落实四中全会精神,不断改善营商环境

在深入推进改革开放和转型发展的关键时期,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称“十九届四中全会决定”)作出新的战略部署,提出新的使命要求,具体论述为14个“坚持和完善”。在第四个、第五个“坚持和完善”的要求中,党中央明确提出要坚持有法必依、执法必严、违法必究,严格规范公正文明执法,规范执法自由裁量权,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度;还要优化政府职责体系,包括完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等五大职能,实行政府权责清单制度,厘清政府和市场、政府和社会的关系;其中专门强调提出,要深入推进简政放权、放管结合、优化服务,深化行政审批制度改革,改善营商环境,激发各类市场主体活力。
  而要切实改善营商环境,激发市场主体活力,就必须以推进国家机构职能优化协同高效为着力点,优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制;还必须健全部门协调配合机制,防止政出多门、政策效应相互抵消。为此,要深化行政执法体制改革,包括最大限度减少不必要的行政执法事项,进一步整合行政执法队伍,继续探索实行跨领域跨部门综合执法,推动执法重心下移,提高行政执法能力水平;还要落实行政执法责任制和责任追究制度,创新行政管理和服务方式,加快推进全国一体化政务服务平台建设,健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力。这里的关键词是深化执法改革,创新行政方式,提高行政效能,优化职责体系,改善营商环境,推动经济发展。
  可见,国务院颁行《优化营商环境条例》,乃是贯彻十九届四中全会精神,完善行政执法体系、提升政府治理水平、营造更好发展环境的重大举措。在学习贯彻十九届四中全会精神的大背景下来思考颁行这一条例的制度创新意义,显然只有创新完善行政执法体系,方能加快建设诚信政府、法治政府和服务型政府步伐,促进实现法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的宏大目标,真正落实鼓励、支持、引导民营经济发展,激发民营经济活力和创造力的宪法原则和国家政策。这也是坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督、建设人民满意的服务型政府的题中之义。

    加强法治政府建设,打造公平公正环境  

改革开放41年来,我国民营经济从无到有、从小到大,从弱到强,在艰难曲折中顽强成长为经济社会发展不可或缺的重要力量,特别是在技术创新、吸纳就业、创造税收、稳定经济等方面发挥了生力军作用。可以说,民营经济已是我国经济的“半壁江山”,在某些方面已是“大半边天”,在经济发展中扮演重要角色。
  但是,民营经济发展道路并非一帆风顺,多年来在营商环境构建中仍有不少严重问题,困扰民营经济发展的“三门”“三山”一直存在并产生诸多负面影响。长期困扰民营经济发展的“三门”是指政府机关不依法行政、缺乏服务精神而导致企业进退维谷、欲哭无泪、投诉无门的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象;“三山”是指民营经济发展中面临的融资的高山、转型的火山、市场的冰山等企业发展困难问题。因此,社会各界一直呼吁要采取强有力举措,为民营经济稳健发展打造公平、公正的营商环境。而通过深化行政管理体制改革和行政法制革新,提升政府治理和依法行政水平,就成为社会关注的重点和热点,成为新时代国家治理体系和治理能力现代化的重大命题。
  鉴于此,党中央、国务院高度重视优化营商环境以促进民营经济稳健发展,并不断针对新时代的新情况、新问题、新条件,推出可行有效的鼓励、支持、引导民营经济发展的改革举措。
  2016年3月,习近平总书记在针对非公有制经济发表重要讲话时,提出了为民营经济稳健发展“搬山破门”的五大举措,其中之一就是着力放开市场准入:“凡是法律法规未明确禁入的行业和领域都应该鼓励民间资本进入,凡是我国政府已向外资开放或承诺开放的领域都应该向国内民间资本开放。”随后总书记又在十九大报告中专门就鼓励支持民营经济发展作出系列重要论述,为民营经济持续健康发展指明了方向。
  2018年12月,国家发改委、商务部发布《市场准入负面清单(2018年版)》,通过全面实施市场准入负面清单制度来具体落实“非禁即入”的行政指导措施,力图在市场准入、审批许可、经营运行、招标投标等方面为民营经济稳健发展,打造更加规范、公平、公正、公开的市场竞争环境,通过持续深化“放管服”改革,进一步减轻企业税费负担,不断完善产权保护制度等,为民营经济发展壮大增强信心、注入活力。
  同时,在上一年度大幅减税降费(幅度达1.3万亿元)的基础上,2019年我国实施了更大规模的减税和更加明显的降费。财税部门接连出台10多个涉及减税的政策细则和解读文件,涵盖小微企业普惠性所得税、小规模纳税人免征增值税、创投企业个人合伙人个税优惠、农产品批发市场房产税等内容,全年预计减轻企业税收和社保缴费负担超2万亿元,这在全球主要经济体中可谓力度最大、成效最突出。
  2019年10月31日通过的十九届四中全会决定在第六个“坚持和完善”的要求中,明确提出要毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,健全支持民营经济、外商投资企业发展的法治环境,完善构建亲清政商关系的政策体系,健全支持中小企业发展制度,促进非公有制经济健康发展。
  作为具体贯彻十九届四中全会精神的《优化营商环境条例》亦开宗明义指出:制定本条例旨在持续优化营商环境,不断解放和发展社会生产力,加快建设现代化经济体系,推动高质量发展。而且条例提出国家的基本指导方针是:持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监管,着力提升政务服务能力,切实降低制度性交易成本,激发市场活力、社会创造力和发展动力。
  为此,必须通过深化改革建设“三府”(即努力打造诚信政府、法治政府、服务型政府)来依法破除前述“三门”,为民营经济营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境;通过完善机制落实“三责”(即建立健全法律责任、政治责任、历史责任等机制)来削平前述“三山”,为推动新时期民营经济发展行稳致远提供更好的行政服务。

深化执法体制改革,优化民营经济环境

  贯彻落实十九届四中全会精神,就要解放思想、提高站位、明晰使命、勇于担当,通过深化行政执法体制改革,完善行政执法体系,促进政府治理现代化,为民营经济健康发展营造更优环境。
  首先,要重新认识新时代中国特色行政执法体系。新时代中国特色行政执法体系,究竟需要具备哪些构成要素,各要素之间是什么关系,如何统合行政执法体系要素的协同发展,都值得深入研究。特别是在坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度的大背景下,必须从坚持、完善和发展的角度对行政执法体系和构成要素及特点进行全面、系统、科学的深入研究。
  十九届四中全会决定明确提出,要构建职责明确、依法行政的政府治理体系,这为深化行政执法改革指明了方向。按照深化行政执法改革的要求,必须最大限度减少不必要的行政执法事项,进一步整合行政执法队伍,继续探索实行跨领域跨部门综合执法,推动执法重心下移,提高行政执法能力水平,落实行政执法责任制和责任追究制度。
  其次,要对既往行政执法改革举措加以科学评估。十九届四中全会决定明确提出,在坚持和完善中国特色社会主义行政体制的使命中,要正确认知深化行政执法改革与政府治理现代化的辨证关系,深化行政执法改革,构建职责明确、依法行政的政府治理体系。从实际情况看,既往推出的诸多行政执法改革举措究竟取得哪些成效、存在哪些问题,学界和实务界缺乏系统、深入和细致的研究。
  例如,进入新时代,党中央、国务院推出的各类改革至今已逾千项,这些重大改革举措在实践中落实得如何,还存在哪些问题,亟须系统深入研究。特别是在行政执法领域,既往推出的“放管服”改革、行政执法三项制度改革、信用体系和联合惩戒制度建设、数字化政府、执法重心下移、综合执法、网格化管理、公众参与执法、城市治理等重点改革举措成效如何,亟须系统深入展开实证研究和定量分析,通过评估判明行政执法举措的实施效果,厘清其在实践中存在的问题,明确立改废释的方向,提出具有针对性的对策建议。
  第三,要创新完善行政执法体制机制方法体系。体制机制是行政执法体系的重要组成部分,深化行政执法体制改革与创新完善行政执法机制是联系在一起的。在深化行政执法体制的背景下,如何创新完善与之配套的行政执法机制,完善哪些行政执法机制,如何发挥行政执法体制机制的功能效用,如何进一步创新完善行政执法体制机制,都值得深入研究。
  深化行政执法改革,还要创新完善行政方式,特别是创新完善行政执法方法体系。从既往行政执法实践看,一些行政执法机关及公务人员在行政执法中没能注重改进执法的方式方法,使得行政执法效果大打折扣。例如,行政执法中过多表现出行政机关的高度集权性,缺乏企业、公民与行政机关的有效互动以及企业、公民的有效参与,这显然需要改进。
  第四,要完善行政监管机制和责任追究体系。包括严格市场监管、质量监管、安全监管,加强违法惩戒,完善公共服务体系,推进基本公共服务均等化、可及性。为此,要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则,推进数字化政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息。
  各级党委和政府应加强对优化营商环境工作的组织领导,完善优化营商环境的政策措施,建立健全统筹推进、督促落实优化营商环境工作机制,按照职责分工做好优化营商环境工作,及时协调、解决优化营商环境工作中的重大问题。
  要建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系及运行机制,发挥其对优化营商环境的引领督促作用。特别是各级党委和政府在制定实施涉企政策时,应充分听取相关企业意见建议,增强依法行政的民主性;还要建立政府失信责任追溯和承担机制,对民营企业因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定受到的损失依法予以补偿,这也是诚信政府建设的基本要求。
  完善中国特色行政执法体系,优化民营经济发展环境,可谓使命宏大、任重道远,需增共识、更盼同心。相关机构和部门要按照党的十九届四中全会精神,加强对法律实施的监督,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证行政相对人的合法权益得到切实保障,特别是各级各类行政机关及其领导干部要带头尊法学法守法用法,提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力,落实好行政执法责任机制和法律救济制度。

作者简介:莫于川,法学博士,中国人民大学法学院教授。
文章来源:《法制日报》2020年1月22日第5版“声音”栏目。
发布时间:2020/1/22
 
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