论家庭教育的政府责任及其立法规范
作者:叶强  
    摘要:  随着家庭教育立法不断推进,政府责任越来越成为发展家庭教育事业的关键议题。立法原则方面,应确立“家庭承担主体责任,政府承担补充责任”的原则;责任形态上,运用体系化的思维,可以将其任归结为尊重家庭教育的选择权、防止学校过度干预、完善组织和程序、提供家庭教育指导服务、培育和监管家庭教育服务市场、改善经济条件、代为行使国家亲权等七个方面。为此,中央层面在对家庭教育的政府责任进行立法表达时,应该按照社会治理的要求,通过顶层设计、全盘推进,推动制度性创新破解制约政府责任如何落实的难题,从而起到保障家庭教育权、提升家庭教育能力和促进儿童社会化顺利进行的功效。
    关键词:  家庭教育;政府责任;立法规范

政府责任是家庭教育立法时一个绕不开的话题。在目前关于家庭教育规范的中央层面立法中,家庭教育的政府责任散见于《教育法》(2015年)、《未成年人保护法》(2013年)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(2010年7月8日)、《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》(国发〔2011〕24号)、《关于开展全国家庭教育指导服务体系试点工作的通知》(妇字〔2013〕29号)、《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》(教基一[2015]10号)、《关于指导推进家庭教育的五年规划(2016—2020年)(妇字〔2016〕39号)、《国家人权行动计划(2016-2020年)》(2016年9月29日)、《国家人口发展规划(2016—2030年)》(国发〔2016〕87号)、《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见(2019年6月23日)》等文件中。由于各类文件存在制定主体不同、详略程度不一、规范效力不等等问题,这就迫切需要运用体系化的思维合理架构政府责任的逻辑,从而在家庭教育立法文本中对其加以清晰规定。

一、确立家庭教育的政府责任的原则

在目前已经出台的六部家庭教育地方性法规中,在有关“政府责任”章节,重庆市(2016年)使用的是“保障激励”,贵州省(2017年)是“政府主导”,山西省(2018年)和江苏省(2019年)则是“政府推进”,江西省(2018年)却是“政府推动”,而浙江省(2019年)仅使用“政府”。2019年8月公布的《安徽省家庭教育促进条例(草案)》使用的是“政府主导”。从这七部地方性法规(包括草案)可以看到,一方面,立法者认识到了政府在家庭教育中应该发挥作用;另一方面,对于政府在家庭教育中应该发挥什么作用,承担何种责任,立法者的认识并未统一。不管如何,部分共识已经达成,即在家庭教育中,家庭承担主体责任或者主要责任,政府承担补充责任。对于政府的这种责任,可以借助于德国法或者欧盟法上的“辅助性原则”来了解,即家庭首先要对家庭教育负责;只有当家庭无力承担家庭教育的责任时,政府才介入。为了准确理解这一原则,可以从两个层次来剖析。

(一)政府为什么要对家庭教育承担责任?

长久以来,在中国的法律文化传统中,一直存在“法律父爱主义”的传统。从早期的“民本思想”到今天的“以人民为中心的发展思想”都在持续地灌注这一传统,并深刻塑造了中国法律的“人民性”特质。具体到规范中,现行宪法第33条第3款“国家尊重和保障人权”是这一传统的终极注脚,其表征了国家存在的目的和宪法法律的价值。通常人权的主体是个人,但是否能扩展到家庭,目前学术界存在争议。中国学术界已有部分学者提出了“家庭权”的概念,但是从德国联邦宪法法院的判例及域外的经验来看,由于集合化的“家庭权”可以分离出若干个独立的个人权利,所以还没有把“家庭”作为人权的主体的。在这个意义上,宪法第49条第1款将家庭作为国家保护的对象,重点保护的依然是家庭中的个人权利,不过仍然给“家庭权”留下了部分想象空间。

换言之,如果“家庭权”存在,则它应该与家庭中的个人权利分离,这就与“法人”类似,法人可以享有财产权、名誉权、言论自由,但是法人不享有姓名权、肖像权、隐私权、婚姻自由等,即法人的权利是有限的。同理,家庭也可以独自享有部分权利,主要是财产权,即家庭拥有独立于家庭成员的财产。由此出发,家庭也可以成为国家受益的对象,目前有些国家以家庭为单位征收个人所得税即是适例。

那么“家庭权”中是否包含家庭教育权呢?如果家庭权包含家庭教育权,那么其主体应该是同一的,即家庭权和家庭教育权的主体都是家庭。可是当家庭成为家庭教育权的主体时,这会带来名实不副的问题。因为按照家庭教育(广义)的定义,其是人类的一种教育实践活动,主要表现为父母对子女的教育影响活动,也包括家庭中各成员间发生的各种互动。可见,家庭教育是由人来实施的活动,于是家庭教育权的主体也应该是个人。

既然“家庭权”中不包含家庭教育权,那么家庭教育权是否存在?因为证明家庭教育权的存在是论证政府对家庭教育承担责任的重要基础。如果家庭教育权不存在,则不仅政府承担家庭教育责任的基础不牢靠,而且政府承担责任的样态也存在较大选择性和任意性,目前出台的家庭教育地方性法规就存在这样的问题。笔者过去借鉴德国联邦宪法法院的判例从“父母权利”的视角论证了家庭教育权的基本权利性质。由于家庭教育权是父母权利的实质内容之一,故而家庭教育权也具有基本权利的功能。也正是因为如此,政府才应该对家庭教育承担责任。

(二)政府为什么对家庭教育只承担补充责任?

通常基本权利都是利己的,父母权利也具有利己的一面。父母在行使家庭教育权的过程中,也会把自己的教育风格、家风文化等个人(家庭)特征传递给下一代,从而保证自己与未成年子女的亲缘关系,带有利己性。但是不同于其他基本权利,父母权利主要不是利己的,是利他的。这个“他”指的是父母的未成年人子女。父母权利的特殊性在于,其反映的不是父母与国家之间的双方关系,而是父母、未成年子女与国家的三方关系。国家承认父母权利为基本权利的目的主要在于实现儿童社会化。

儿童社会化是儿童长大成人、逐步融入集体和社会形成独立人格的过程。在儿童社会化过程中,亲子关系、兄弟姐妹关系、祖孙关系、同伴关系、师生关系都会对儿童社会化产生不同的影响,其中亲子关系(父母子女关系)产生决定性的影响。目前国内外心理学界在这方面有大量的研究成果。国内学者在一份全方位的综述文献中发现,西方生态系统理论、社会学习理论、家庭系统理论、符号互动理论皆表明,家庭中父母自身的特征及与孩子的人际互动等等对孩子发展都有重要影响。西方学者通过综述家庭教养方式与青少年学业成就的文献后也发现,父母教育卷入和学业监管是青少年学业成就的优良指标。而亲子关系互动不足带来的后果则是深远的,这方面中国的留守儿童家庭在家庭教育方面反映出的问题是最好的例子。

可见,按照亲子关系发展的自然规律,也是为了保障儿童社会化的顺利进行,国家不能替代父母去完成教育未成年子女的任务。如果由国家来承担这一任务,会带来三个问题:第一,国家不可能靠自身来完成家庭教育,主要是通过各类学校来实施,而学校教育又是专门化的知识教育,这与带有个人化色彩的家庭教育完全不同;第二,由国家代替父母来实施家庭教育,造成父母和儿童的分离,既违背了儿童社会化的客观规律,也让父母成为了闲置资源;第三,家庭教育是需要成本的,家庭分担了家庭教育的成本,包括人力成本和物质成本。在现阶段,国家还无力承担这样庞大的成本,所以在家庭教育中,父母,或者承担父母职能的监护人承担主体责任,政府承担补充责任。

二、政府承担家庭教育责任的具体形态

在回答了政府要对家庭教育承担责任后,接下来的一个问题是:政府对于家庭教育应该承担何种责任?从目前的实践来看,家庭教育的政府责任越来越有向“家庭教育指导”集中的趋势。从上位法看,《教育法》(2015年)第50条第3款和《未成年人保护法》(2013年)第12条第2款确实都只提到了家庭教育指导。倘若将家庭教育的政府责任仅仅定位于此,则范围可能过窄。如何回答这一问题,仍然需要回到家庭教育立法的目的上来。

从父母、未成年子女和国家的关系出发,可以将家庭教育立法的目的认定为是保障家庭教育权,提高家庭教育能力,实现儿童社会化。其中保障家庭教育权是基础,提高家庭教育能力是关键,儿童社会化是结果。家庭教育能力实际上是家庭教育权的效果表征形式,如果仅仅只是保障家庭教育权,而不看重家庭教育权的效果,仍然达不到通过家庭教育立法最终实现教育平等的初衷。这类似于受教育权,如果立法仅仅只是保障每个人有学上,而不能保障每个人的学习产出,那么保障受教育权本身可能成为教育不公平的新来源。美国的科尔曼报告正是在考察了废除种族隔离法之后依然在各级学校内存在的黑人和白人之间受到的不平等待遇问题,从而促使美国政府改变了教育政策,从重视教育投入到关注教育产出,因而深深影响了美国教育发展进程。为此,应该综合考量家庭教育的政府责任。我们认为,凡是有助于提高家庭教育能力的,都应该纳入进来。

借助于基本权利的功能体系,结合提高家庭教育能力的手段,家庭教育的政府责任至少可以涵盖以下方面:(1)尊重家庭是否接受家庭教育指导或者帮扶的选择;(2)防止学校过度干涉家庭教育的活动领域;(3)完善主管家庭教育的政府组织和程序;(4)提供家庭教育指导服务;(5)培育和监管家庭教育服务市场;(6)改善困境儿童家庭的经济条件;(7)在父母或者承担父母角色的监护人不能承担父母责任时代为行使国家亲权。

(一)尊重家庭是否接受家庭教育指导或者帮扶的选择

家庭教育立法不是让国家替代父母来完成家庭教育的工作,而首先在于保障父母的家庭教育权,落实父母的家庭教育主体责任,这也是家庭教育权具有防御权功能的核心要义。如果父母不接受政府提供的家庭教育指导或者帮扶,国家是否有权强制父母接受?

通常政府提供的家庭教育指导或者帮扶对于父母而言是一种受益行政,父母应该都会接受,但是由于每个家庭都是不一样的,不存在相同的指导和帮扶方式。在初始位置上,国家应该尊重家庭是否接受家庭教育指导或者帮扶的选择权,但是父母的这种选择权并不是绝对的。因为父母权利是利他的,受到儿童最大利益原则的限制。按照家庭的经济条件和父母的受教育程度,可以粗略地把全部家庭分为三类:第一类是家庭具有良好的经济条件,同时父母受教育程度较高;第二类是家庭的经济条件和父母的受教育程度居中;第三类是家庭的经济条件不太好和父母的受教育程度不太高。因为政府的行政资源是有限的,如果平均投放,可能会带来给第一类家庭添堵、给第三类家庭温暖不足的问题。如果父母明确表示不需要国家提供的家庭教育指导或者帮扶,结合儿童最大利益原则考虑,对于第一类家庭,政府应该接受;对于第二类家庭,政府应该先说服再接受;对于第三类家庭,政府应该不接受。

但是这种分类会带来一个巨大的成本问题,即政府在提供家庭教育指导或者帮扶前,需要对辖区内的家庭进行摸底调查。而这项工作是非常费时费力的,倘若不这样做,又不能达到精准服务的效果。这时,社区或者居委会(村委会)应该发挥作用,辅助政府完成这项基础性的工作。

(二)防止学校过度干涉家庭教育的活动领域

随着《关于全国家长学校工作的指导意见》(妇字[2004]4号)和《关于加强家庭教育工作的指导意见》(教基一[2015]10号) 等文件的实施,家长学校成为联系家庭、学校和学生的桥梁,起到帮扶家庭教育的良好效果。但是从各地实践来看,家长学校的质量参差不齐,有的家长学校形式主义还比较严重。家长学校的效果主要在幼儿园和中小学时期,随着儿童年龄的增长,家长学校的效果递减。

政府支持各级学校举办家长学校的初衷是好的,但是如果不能准确把握学校教育与家庭教育的边界,家长学校容易演化为学生的第二课堂,侵害家庭教育的活动领域。目前,“妇字[2004]4号”文件和“教基一[2015]10号”文件只是强调了家长学校的重要性,但是对于家长学校侵害父母权利的行为如何承担责任等关键问题并没有规定,而这些是家庭教育立法时不得不面临的问题。

根据“妇字[2004]4号”文件,家长学校的性质被定位于成人教育机构,任务主要是向未成年人的家长及其监护人传递正确的家庭教育思想和观念,帮助其掌握家庭教育的科学知识和方法。但是这些规定存在若干可探讨之处。其一,家长学校是法人吗?家长学校如果侵犯了父母权利或者家长的其他财产(或者人身)权利,父母能直接将家长学校起诉到法院吗?事实上,这个问题非常复杂,首先涉及到举办家长学校的幼儿园、中小学、大学是名办还是公办的问题。例如目前学术界对于公立中小学是否具有法人地位,是私法人还是公法人都存在争议,但这并不妨碍公立中小学在涉及民事纠纷时归属民法管理;在涉及行政方面的纠纷时,归属行政法判定。考虑到家长学校没有独立的经费来源,家长学校不可能是法人。换言之,如果家长学校侵犯父母权利的,父母可以将举办家长学校的学校或者其他单位法人作为被告;其二,家长学校可以营利吗?由于家长学校是成人教育机构,主要目的不是从事营利性活动,而是教育家长,所以营利性有违家长学校的举办目的。但是从家长学校的现状出发,也不好完全否认家长学校的营利性,这是因为缺乏活动经费是困扰家长学校能否持续开展的一个主要问题,而如何保证家长学校的办学目的与营利性之间达致平衡,这也是政府责任了。

(三)完善主管家庭教育的政府组织和程序

家庭教育涉及教育部门、民政部门、卫生健康部门、文化和旅游、广播电视等多个部门,以及妇女儿童工作委员会、工会、共产主义青年团、残疾人联合会、科学技术协会、关心下一代工作委员会等多个相关组织。确定哪个部门或者组织作为家庭教育的主管机关,在当下是一个迫在眉睫的问题。

在已经出台的六部家庭教育地方性法规中,通常将妇女儿童工作委员会作为组织、协调、督促有关部门和单位做好家庭教育工作的负责单位,由教育部门、妇女联合会(妇联)共同推进家庭教育工作。但是这种规定在现实中却遭遇了重大瓶颈,因为妇女儿童工作委员会是一个议事协调机构,妇联是人民团体,都不是行政主体,不享有执法权。实践中,由妇联来牵头家庭教育工作在人力、财力、协调能力等方面都有困难。可能有人会问,既然由议事协调机构来牵头不能达到较好效果,那是否可以由教育部门来主管呢?事实上,我国台湾地区的“家庭教育法”就是这么规定的。但是六部地方性法规为什么没有如此规定?笔者以为,可能的原因有二:其一,由教育部门来主管,一方面会磨灭家庭教育和学校教育的差异,使家庭教育带上浓厚的行政管理色彩;另一方面,家庭教育牵涉的人力物力巨大,目前由教育部门推动的家长学校尚且存在不少问题,再对其施加家庭教育的职责,会进一步加剧教育部门的负担;第二,妇联在中国的政治生活中,在联系妇女儿童方面具有广泛的影响力,同时其与家庭教育也存在紧密关系。借助其作用,可以有效利用体制内的组织资源。虽然目前的体制能解决一部分问题,但终究不是长久之策。在中央层面没有进行体制调整的前提下,地方性立法也不可能作出变革。

由基本权利的组织与程序保障功能可知,政府组织对于基本权利的实现是必不可少的。如果任由目前的体制继续下去,并在家庭教育的国家立法中确定下来,这对于保障家庭教育权可能是不利的。为此,在变革目前的体制非常有难度的前提下,可以分两步走:第一步,建议将妇联实体化,赋予其一定的行政管理权限。第二步,建议整合相关机构职责,成立一个新的家庭教育主管机关,并规定其程序。

(四)提供家庭教育指导服务

目前关于家庭教育指导的研究文献非常多,基本上达成了某些共识,比如父母要不要接受家庭教育指导,父母怎么接受家庭教育指导,由谁来进行家庭教育指导,等等。从要素上看,家庭教育指导服务包括制定科学合理的家庭教育大纲,编写适合不同年龄儿童的家庭教育教材,制作播放公益性的家庭教育广播电视网络节目,在结婚登记、怀孕和哺乳期间普及家庭教育知识,安排专人回答家长在家庭教育中的疑问,定期举办家庭教育讲座,办好社区和学校内的家长学校,等等。从形式上看,家庭教育指导服务包括政府自己提供服务,如婚姻登记部门的工作人员对领取结婚证的夫妻进行家庭教育指导,和政府购买服务,如选择合适的社会组织或者个人提供家庭教育指导。从类型上看,家庭教育指导服务包括针对一般家庭的服务和针对特殊家庭的精准服务。特殊人群主要是指困境儿童的家庭,等等。

目前地方立法层面已经逐步注意到了上述各方面问题,但是由于这些地方性法规的内容不够精细,家庭教育的政府责任可能会流于形式。例如《江苏省家庭教育促进条例》(2019年)第18条第1款规定:县级以上地方人民政府将家庭教育指导服务列入政府购买服务目录,通过政府采购的方式,选择相关社会组织提供家庭教育指导服务。本条款值得反思的问题有:第一,政府是否可以将家庭教育指导的事项全部交由第三方来完成?从政府责任的履行来看,显然不是所有事项都可以的。第二,“个人”是否可以成为政府购买家庭教育指导服务的主体?就提高家庭教育能力的效果而言,对于符合条件的个人不应该拒之门外。第三,谁来监督和评价政府购买家庭教育指导服务的效果?如果没有有效的监督和评价机制,政府购买家庭教育指导服务的效果可能会流于形式。

提供家庭教育指导服务作为政府承担家庭教育责任的主要内容,应该按照法治政府建设的要求,在立法中加以明确化和具体化。这就要求在明晰家庭教育主管机关的基础上,明确家庭教育指导服务的范围、方式方法、效果、监督和评价以及指导不当产生的侵权责任赔偿等事项。

(五)培育和监管家庭教育服务市场

政府提供的家庭教育服务属于基本公共家庭教育服务,只能起到“保基本”的作用,随着人们物质生活水平的提高,追求更高的教育质量需要通过市场来解决。在现实生活中,家庭教育服务的市场主要聚焦于学前儿童,因为0-6岁是儿童的成长关键期,最受家庭关注。远期来看,家庭教育服务业可能成为最有活力和最有前景的服务业之一。最近,北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心牵头,在全国31个省和新疆生产建设兵团开展了全国家庭教育状况调查。通过对18万余名学生和3万余名班主任的第一手调查后发布了《全国家庭教育状况调查报告(2018)》发现,如何正确地进行家庭教育,对很多家庭来说还是一个问题,这就意味着挖掘家庭教育服务的潜力可以成为一个广阔的市场。如何引导和培育这一市场,从而提升服务业内涵和质量,这应该作为政府履行家庭教育的责任来对待。

培育和监管是一枚硬币的两面,互不可缺。是囿于家庭教育管理体制不顺畅,目前市面上各类家庭教育服务机构规模不一,质量参差不齐,严重影响到家庭教育服务质量。从调查数据来看,学前儿童家庭教育指导机构的管理者队伍的学历层次令人担忧。其中0-3岁婴幼儿管理者的学历层次中接受“育婴师”培训且获得资格证书的比例为24.1%,3-6岁幼儿管理者的学历层次中的比例为22.1%。除此之外,市面上出版的有关家庭教育的书籍更有不少误导性。微博、微信、微视频等新媒体的出现,又扩大了各种育儿观点的传播力。为了扩大销售,各种营销手段销五花八门,让家长应接不暇。试举一例,近年来随着《教养的迷思》一书在中国的翻译传播,由于书中表达的观点主要是强调同伴而不是父母在家庭教育中的重要作用,经一些微信公众号的解读之后,让很多家长无所适从。对于这种与主流观点不一致的书籍,即便是专业者也需费力来理解,更遑论普通家长了。查阅一些微信公众号的留言发现,不少家长很茫然:如果父母在家庭教育中不重要了,那还要不要家庭教育?对于这些问题,政府应该加强舆论引导,履行监管主体的责任。

家庭教育作为一种科学的教育活动,不是“带带孩子”这么简单,对于培育和监管家庭教育服务市场的责任,需要政府组织专家针对不同的年龄段制定具有实操性的《家庭教育指导大纲》;合理设置家庭教育服务机构的资质;确定家庭教育服务人员的职业资格等级;通过舆论引导,正确教导公众识别各种假冒的育儿经;授予家庭教育主管机关相应的处罚权限,维护家庭教育服务市场的稳定,等等。

(六)改善困境儿童家庭的经济条件

如何提高父母的家庭教育能力,改善家长教育方式和提高家庭的经济条件都非常关键。作为改善家长教育方式的重要内容,家庭教养方式研究作为一个热门话题,得到了心理学界和教育学界的不断研究,文献在持续增长,最近经济学界也在开始关注教养方式与人力资本传递的关系了。虽然大量文献都表征良好的家庭教养方式有助于儿童的成长,但是对于是什么因素触发了良好的家庭教育方式,目前实证研究还相当缺乏。不过假设“父母的家庭条件与父母的教养方式成立相关关系”应该可以得到数据支撑。从现实来看,若干家庭因为经济因素导致儿童外部攻击性问题的现象也比较普遍,这就意味着政府在履行家庭教育的责任时,应该同时关注教育因素和经济因素,尤其要注重对困境儿童家庭的经济条件支持。

这是因为按照《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发〔2016〕36号)规定的精神,困境儿童是当前实现儿童共同发展的最大阻力,因而改善困境儿童家庭的经济条件是在家庭教育政府投入条件相对有限的前提下,实现国家“坚决打赢脱贫攻坚战”的必然要求。最近有学者通过调查湖北和广东两省共15个县(区)留守儿童的学习适应性与家庭教育的关系后发现,虽然解决农村留守儿童问题主要有三种思路——“父母返乡”,“举家迁移”和“精准关爱”,但是由于前两种思路受到现实社会经济条件的极大束缚,很难发挥作用,只有后一种思路才可能发挥真正的效用,这就对政府提出了更高的要求。

通常政府部门之间的行为都是各自为政的,如果教育部门、民政部门、妇联组织等有关机构只是各管一块,又会回到家庭教育体制不顺畅的路径依赖中。家庭教育作为一项需要系统性整合的工作,通过反思教育因素与经济因素的相关性,迫切需要在家庭教育立法出台之前进行深入调研和思考。

(七)代为行使国家亲权

《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(法发〔2014〕24号)首次从规范性文件层面确立了“撤销监护人资格诉讼”。此后,《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》和《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》(民发〔2019〕62号)巩固了“法发〔2014〕24号”文件的效果。虽然这三个文件为国家代行国家亲权职责提供了制度依据,但仍然有若干探讨之处。

首先,如果承认父母权利是基本权利,“撤销监护人资格诉讼”应该作为基本权利案件来对待。目前我国实践层面更多通过民事诉讼程序,由民政机关作为原告进行起诉,这会导致司法审查标准过低,可能会过度剥夺父母的监护权。从域外经验来看,德国针对此类案件,通常由宪法法院按照比例原则的标准进行严格审查。其次,父母的监护权被撤销后,能否恢复?目前这方面的规定不足。美国学者认为,亲生父母在被剥夺监护权之后仍然对自己的子女享有“机会利益”(opportunity interest),从而保证今后可以恢复这项权利。最后,父母的监护权被撤销后,儿童或者被其他近亲属抚养,或者被儿童福利机构、救助保护机构临时监护,或者被寄养或收养,虽然这些措施解决了儿童得到及时救助的问题,但是没有解决儿童的家庭教育问题。这就要求儿童救助与家庭教育同步进行,无疑也增加了政府的家庭教育责任。

撤销监护人资格打破了父母与未成年子女之间的自然关系,不利于儿童的社会化发展,因此在事态向撤销监护人资格诉讼发展之前,公安、检察、民政、教育、妇联等有关部门应通过社区、居委会(村委会)和未成年人的其他近亲属提前发挥介入作用,发挥合力,帮助父母矫正不良行为,在父母和未成年子女之间重新建立和谐的亲子关系。

三、家庭教育的政府责任在立法规范上的表达

在学理上分析了政府承担家庭教育的具体形态后,如何将这些理念转换为文本上的立法规范,又是一个大问题。从最近的三个地方性法规(草案)——《江苏省家庭教育促进条例》(2019年3月29日)、《浙江省家庭教育促进条例》(2019年9月27日)和《安徽省家庭教育促进条例(草案)》(2019年8月16日)来看,它们对政府的家庭教育责任规定地越来越具体而全面,非常具有借鉴意义。但是在总的制度安排上,并没有突破。为此,在对家庭教育的政府责任进行中央层面的立法表达时,需要顶层设计,全盘推进。

(一)立法前需要思考的几个问题

其一,是对现有的家庭教育政策进行法律化还是推动制度性创新?就立法成本而言,从政策到法律是最为简便易行的。如果将现有的各类与家庭教育相关的规范性文件进行梳理,会发现与政府责任相关的议题都涉及到了。问题是政府部门立法总会带有部门利益,如何超越这些利益,就需要一个超脱的第三方来进行。2018年3月为适应统筹推进“五位一体”总体布局需要,全国人大设立了“社会建设委员会”,专门就社会发展问题提交议案、法律草案,开展有关调查研究,开展有关执法检查等。建议家庭教育立法由全国人大社会建设委员会主导进行,在总结梳理现有的家庭教育政策的基础上进行充分的制度性创新。

其二,规定家庭教育的政府责任是采用分散式还是集中式?目前家庭教育地方性法规多采用集中式,即用一个章节的幅度将政府责任的内容全部规定下来。应该说集中式立法优点较多,但也可能带来一个问题:由于家庭教育涉及的部门较多,在一个章节中规定全部部门的职责,会导致对每一个部门的职责就不可能规定地太详细,结果是立法太粗。如何解决这个问题,建议在采用集中式立法时,要按照不同部门在家庭教育中的功能在一个章节中分作若干节进行表述。

其三,家庭教育的政府责任要不要纳入政府治理体系建设的考核评价之中?目前各种规范性文件在规定家庭教育的政府责任时,都忽视了对其进行考核评价的问题。之所以会出现这一现象,一方面说明了实务界对于家庭教育的政府责任还没有一个清晰的定位,另一方面也说明了学术界还没有将考核评估与家庭教育责任落实联系起来。事实上,政府履行好家庭教育的责任是推进社会治理建设、维护社会公平正义的重要组成部分。如果把家庭教育搞好了,可以减少问题儿童,减少社会矛盾,从根源上减少政府社会治理的成本。因此有必要通过考核评价的刚性约束,将政府是否认真履行家庭教育责任作为公务员升迁和政府治理绩效的依据。

(二)立法中需要划定的几个重点和难点

在立法重点方面:首先,家庭责任与政府责任的界限问题。这方面应该确立家庭责任为主、政府责任为补充的原则,落实家庭在家庭教育中的主体责任;其次,家庭教育与学校教育的界限问题。最近有学者指出,“家庭教育”这个词汇是比附“教育”的概念提出来的,可能是不适当的,正确的概念应该是“家庭教养”。且不管这种观点是否有争议,但是启发却是非常大的:不能用学校教育的那套行政管理思维来发展家庭教育,因而政府在履行家庭教育的责任时应尊重家庭教育的内在规律;最后,家庭教育指导的有效性问题。不论是政府自行提供还是通过购买市场服务来提供,都应该将重点放在提高父母的家庭教育能力上。

在立法难点方面:首先,如何确立家庭教育服务机构的资质与家庭教育指导师的资格水平。一方面,家庭教育服务市场需要培育壮大,应该按照国务院“放管服”精神,减少许可,扩大备案登记制的适用范围,另一方面,家庭教育服务涉及儿童健康成长,更需要政府规制,因而如何在市场和规制中取得平衡是一个难点;其次,如何确定家庭教育的主管机关和协作单位更是难点,目前这已经成为制约家庭教育事业发展的基础性问题,需要中央在深化改革中的篮子中定位思考,从而逐步解决这一体制问题。

四、结语

家庭教育的政府责任是在地方性立法徐徐推进,国家立法即将展开之际不得不认真对待的课题。目前理论界和实务界已经意识到了这一问题的重要性,但由于没有从体系化的角度加以系统思考,导致政府责任在规范表达上还存在不少可以讨论之处。本文从家庭教育权是基本权利的定位出发,认为政府虽然只是履行家庭教育的补充责任,但这种责任不是可有可无的,而是在社会治理的大背景下,对于解决家庭教育能力如何提升、儿童健康如何发展的问题大有裨益的,因此应该推动制度性创新破解制约政府责任如何落实的难题。

注释:
本文的政府责任是从广义来定义的,不是政府违反义务之后的法律后果,而是指政府能够积极回应人民群众对于家庭教育的需求而采取的各种积极措施,从而达到改善家庭教育环境,促进教育公平的效果。在这个意义上,可以理解为是政府义务。
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作者简介:叶强,中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心讲师,硕士生导师,法学博士。
文章来源:《湖南师范大学教育科学学报》2020年第1期.
发布时间:2019/12/31
 
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