宪法困惑,等待国家宪法日的救助
作者:高履强  

2019年国家宪法日日趋临近。

设立国家宪法日的根本目的是为了增强全社会宪法意识,通过深入开展宪法宣传教育,大力弘扬宪法精神,从而牢固树立宪法法律权威,推动全面贯彻实施宪法。

宪法的尊严源于作为治国安邦总章程的权威性,有尊严的宪法需要得到遵从。遵从宪法,是每个社会成员的基本义务,更是公职人员的天职。增强公职人员宪法观念,努力将宪法精神、宪法规范贯穿于每一项行政实践活动中,使每一项行政实践活动都经得起宪法的检验。知行合一的宣教不仅发挥表率作用,还能赢得宪法认同,取得宪法普及教育实效。

然而,现实并不完美,这正是设立国家宪法日的现实意义所在。就笔者而言,始终期待萦绕许久的一个宪法困惑,能在国家宪法日这个举国宣传宪法、弘扬宪法精神的日子里得以释然。在这个意义上,国家宪法日是一个不可多得的宪法解惑时间窗口,如果这一天都没有希望,那么等待还会不会有尽头?

这一宪法困惑是由一份废止的规范性文件引发,由一份正在施行的规范性文件延续,由一部正待审议的行政法规加深。

废止的规范性文件是:《上海市经济适用住房管理试行办法》;

正在施行的规范性文件是:《北京市共有产权住房管理暂行办法》;

正待审议的行政法规是:列入《国务院2019年立法工作计划》的2014年3月住房城乡建设部起草的《城镇住房保障条例(征求意见稿)》。

这三份法规范文件都是关于住房保障,有一个共同条款,对于住房保障中的购置型保障房----共有产权房,都设定了一个禁止性条款,“不得增购”或“一定年限内不得增购”。

《上海市经济适用住房管理试行办法》第三十条(经济适用住房的转让) 规定:取得房地产权证满5年后,需要转让经济适用住房的,……。原住房保障机构可以行使回购权,……原住房保障机构决定不予回购的,房地产权利人方可向他人转让。经济适用住房向他人转让后,转为商品住房。(永久不得增购,但现有规章规定一定年限内不得增购)

《北京市共有产权住房管理暂行办法》第二十五条规定:共有产权住房购房人取得不动产权证满5年的,可按市场价格转让所购房屋产权份额。(永久不得增购)

《城镇住房保障条例(征求意见稿)》第二十三条第二款规定,承购人购买保障性住房已满5年的,……承购人也可以按照配售合同约定的产权份额补缴相应价款,取得完全产权。但是,直辖市、市、县人民政府规定不得转让或者不得补缴相应价款取得完全产权的除外。(兼有不得增购和一定年限内不得增购)

*第三十四条规定,社会力量投资建设和运营保障性住房的,按照国家有关规定享受投资补助、财政贴息等支持政策。(购房家庭是居住性购买,社会力量是投资性购买,不允许购房家庭居住性增购但对社会力量投资给予补助贴息,一严一宽明显不平等对待;购房家庭增购退出,释放占用保障资源,惠及更多需要保障的家庭,是更有意义的价值追求。)

笔者对这一条款进行了长时间研究,从最初一无所知到最终得出了自己的判断,许多有助于作出判断的知识和工具来自于中国人民大学宪政与行政法治研究中心主办中国宪治网,那是一本宪治学识的百科全书。网站老师也给予了无私的帮助。

然而,仅仅局限于自我的这些判断,得不到行政机关认同,毫无价值。但这不重要。重要的是,对这些困惑的判断涉及行政实践活动是否遵循了以宪法为根本的活动准则、是否保证了宪法实施。对于行政机关而言这是无可回避的命题。

这一限制性条款因何带来困惑?因为这一条款和宪法法律存在冲突。

下面做一个简单罗列,限于篇幅,不展开论证。但足以提出问题,带来思考。

“不得增购”或“一定年限内不得增购”和宪法法律存在如下冲突:侵犯发展权、财产权、人格权,与宪法相冲突;与立法法、价格法等法律相冲突。

在阐述以下分析框架前,需要澄清若干干扰理性判断作出的前提:

1.购买力增长

购房家庭不该局限于永久买不起或不愿购买剩余产权份额的那部分群体。按准入标准购买共有产权房,之后的购买力并非一成不变。例如:子女就业和子女婚姻带来的家庭收入增长是最显著和直接的,是绝对值增长。这些合法正当的收入用于购买共有产权房剩余产权份额为禁止性条款所限制。

2.共有产权房价值构成和按市场原则交易

共有产权房的价值构成主要包括二部分:土地出让收益,开发商微利模式下的开发成本。按照共有产权房产权划分规定,土地收益转化为了政府持有的产权份额。共有产权房整体价值明显有别于普通商品房。开发商的让利、销售费用扣除(类团购)、房型和建造成本控制(仅满足基本居住需求)和税收优惠使共有产权房相较于周边同质同类商品房价格有一个明显的折扣,扣除这一折扣后的产权划分符合市场原则。在此价值构成下经济适用房的种种政策漏洞已不复存在,所谓寻租空间也根本不存在。参照周边同类同质商品房价格按市场原则定价购买剩余产权份额,理论上,这部分产权分额的优惠已经为政府所享受。同时,剩余产权份额转让后,按价值规律,货币和房产等值,不存在公共财富流失。保障价值依旧在特定保障范围发挥作用,丝毫不影响“封闭管理、循环使用”。

3.购房家庭获益和权利让渡

共有产权房以市场原则定价,国家将其名下产权的“使用权”部分让渡给购房家庭,相当于这部分房产的租金,是不含物业费的毛坯房租金,国家是在帮扶购房能力处于临界状态的购房家庭以购置方式解决居住困难,属于“帮助”行为。当按市场原则确立增购价格前提下,免除的租金就是购房家庭的获益。与此对应,购房家庭需要让渡发展权、财产权、人格权。发展权不可让渡,限制宪法基本权利需要有充分的违宪阻却事由,减损公民权利需要有法可依。

4.不稳定的共有产权组合式物权关系

共有产权的物权关系包括私有物权和公有物权,购房家庭对美好生活的向往决定了二种物权关系组合的不稳定性,有针对性的动态和充分考虑在政策设计中不可缺少。这种不稳定关系不代表限购的正当性,放弃对美好生活的追求另当别论。

“封闭管理、循环使用”式的共有产权房被称为供给侧改革下住房供应体系中的一个新品种。但仔细观察就可发现,当设定禁止性规定后,这一供给侧改革的新品种依然是通过抑制需求 (限制增购)来实现,是挂羊头版供给侧改革。

冲突罗列:

《宪法》发展权:

发展权的理论基础是科学发展观“发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享”。发展权的内涵是“发展机会均等、发展利益共享”以及“持续全面发展赢得尊严与自由平等”的价值追求。

1)增购权是否为发展权的现实存在,如果是,对增购权的限制就可能构成对发展权的限制。

2)发展权是不是为基本权利所覆盖,如果是,对发展权的限制就自然导致对基本权利的限制。

3)对基本权利限制是否存在违宪阻却事由,如果不存在,对增购权的限制就可能存在违宪风险。

《宪法》财产权:

所有权是“宪法财产权的核心内容”。“所有权权能包括占有、使用、收益和处分”,“‘使用’是宪法财产权的当然保护范围”。购房家庭将劳动所得用于增购是“财产权人对其财产自由地占有、使用、收益和处分”。“不得增购”和“一定年限内不得增购”的限制“使得财产在非常大的时间比例和空间范围内无法被使用”,“无法正常发挥财产的功能,无疑会使这一财产的内容被部分空洞化。”“危及财产权的本质”。因此,“不得增购”和“一定年限内不得增购”是“公权力对财产权的限制”。

《宪法》人格权:

有业内人士撰文披露,在征求意见稿的公众意见反馈中,北京市住建委发现“只要存在向商品住房转化的机会,共有产权房就必然存在寻租现象,就会沦为炒房的对象”;

北京市住建委相关负责人解释,按照规定,“共有产权房在转化为完全商品房方面受到限制,共有产权住房将真正实现‘封闭管理、循环使用’。从根本上杜绝投机炒作。实现‘房子是用来住的,不是用来炒的’目标。”

共有产权房转化为商品房就会沦为炒房对象,由此推断,其一,所有商品房都已沦为炒房对象,所有商品房买家都有炒房嫌疑,市场应该中止供应商品房;其二,有炒家才有炒房对象,没有炒家哪来炒房对象?谁是炒家?所有共有产权房购房家庭?在享受国家住房保障福利的同时所有购房家庭都被贴上炒家标签,必须受到规制避免危害社会行为发生,这样一种买房即炒房的预设不知源于何种主观认知下的心理动机。

“不得增购”是建立在购房家庭一定会炒房或者说共有产权房一定会沦为炒房对象的假设之下。以假设作为设立“不得增购”设定前提,是对购房家庭的歧视、有罪推定和人格贬低。

《立法法》:

“不得增购”和“一定年限内不得增购”限制了购房家庭使用劳动所得购买用于解决基本居住困难房产的剩余产权份额的权利。由于房价失控,这部分劳动所得,“虽然没有转移所有权,但却对财产利益造成重大损害而实际上构成‘征收效果’的情形”。在共有产权房“不得增购”和“一定年限内不得增购”的设定上,“征收必须伴随补偿,无补偿则无征收的法理内涵” 应一以贯之。

《价格法》:

对于“一定年限内不得增购,一定年限后允许增购”,看似符合市场原则的增购定价规则和《价格法》第三条第一款“价格的制定应当符合价值规律”和第七条“…定价,应当遵循公平、合法和诚实信用的原则”的规定存在冲突。价格是价值的反映,价格和时间之间连续、不间断的对应关系体现价值规律,在充分选择自由的前提下在不同时间点可以选择合意的价格,价值规律贯穿其中。当设定一定年限内不得增购,时间发生间断,在特定年限内失去买卖选择的自由,市场价格原则名存实亡,价值规律无从体现。一定年限后增购定价随行就市只代表一定年限后的交易公平,并不代表叠加了一定年限内不得增购之后的交易同样公平、合法和诚实信用。附条件定价机制混淆概念,阻隔了购房家庭个体集合的自我发展和对美好生活向往的正当追求。

习近平总书记指出:“凡属重大改革都要于法有据。对此,全国人大法工委副主任阚珂解释说:“凡是试点的,都必须有法律规定或者法律授权,没有法律规定和法律授权,不得试点。”2019年8月,住建部发文,“将加快推动住房保障立法”,“为规范保障房准入使用和退出提供法律依据”。可见,现有“一定年限内不得增购”和“不得增购”条款存在法律空白是不争的事实,限制基本权利的禁止性条款的设立必须有法可依。

据了解,广东和深圳共有产权房政策制定因同样原因也遭遇瓶颈,除了深入研究、继续征询外,都在等待上位法出台。

而作为一个普通百姓,更希望在国家宪法日,这一困惑能得到释然。

假设所有判断逻辑不成立,国家宪法日的救助只需简单给出判断不成立的逻辑即可,若给予深入分析,那求之不得。倘若判断逻辑成立,那就广而告之,让普通百姓接受一次现实的宪法普及教育。就《城镇住房保障条例》制定而言,未来法规中如有限制基本权利的禁止性条款出现,论证义务不可避免,这是法治的要求。

宪法是认同后的遵从,懵懵懂懂谈何崇尚更何来权威。通过现实案例的融入,相信,宪法宣传会更深入人心。

参考文献:

1.张翔.机动车限行、财产权限制与比例原则[J].法学,2015(2) :11-17

2.张翔.基本权利限制问题的思考框架[J].法学家,2008(1):134-139.

3.杜强强.政审制度与公民宪法权利之间的冲突,韩大元主编《中国宪法事例研究》第5卷[M].北京:法律出版社,2010:42-50.

相关宪法法律条款:

《宪法》

第十三条:公民的合法的私有财产不受侵犯。

第三十三条第三款:国家尊重和保障人权。

第三十八条:中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。

《价格法》

第三条第一款:价格的制定应当符合价值规律;

第七条:…定价,应当遵循公平、合法和诚实信用的原则

《立法法》

第八条:下列事项只能制定法律:…(七)对非国有财产的征收、征用;

第八十条第二款:部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

第八十二条第六款:没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

作者简介:高履强,退休教师,高级工程师。
文章来源:中国宪政网
发布时间:2019/11/30
 
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