支持型监督:中国人大监督的特色及调适
——以全国人大常委会备案审查为例
作者:蒋清华  
    摘要:  督促自纠与作出处理相结合是中国人大监督制度的一大特色。从立法监督实践来看,人大的法规撤销权长期处于休眠状态。这种制度特色与实践问题导因于人大秉持的“支持型监督”理念。从文化层面分析,支持型监督理念的背后是中国传统“和”文化的影响,它倾向于主张人大慎用少用撤销、质询这类硬性的监督方式。从体制层面来看,在党领导的人大制这一框架中,既相互制约又相互协调的国家权力结构模式决定了人大对其他国家机关的监督不是对抗性的,而是合作性的。并且,由党来协调人大与其他国家机关的关系,以形成工作合力。支持型监督模式有其合理性,但要解决其在实践中的结构性失衡问题。应辨析“监督与支持”在政治修辞与法律意义上的区别;科学认识国家权力之间协调与监督的关系;注意“和”文化在国家生活中的有限性,以及通过细化督促自纠程序、加大公开力度等具体制度来推动人大监督的刚性化。
    关键词:  支持型监督 和文化 党的领导 备案审查 人大

全国人大常委会对其他国家机关进行工作监督和立法监督,是中国宪法赋予全国人大监督权的经常性内容。作为立法监督的载体,备案审查制度在中共十八届三中、四中全会之后,特别是十九大提出“推进合宪性审查工作”之后,又一次备受社会各界关注,官方也将备案审查制度定位为“中国特色的宪法监督制度”,强调“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”。〔〕同时,人们也对全国人大常委会尚未撤销过一件法规这样的审查实践状况颇有微词。为此,有必要尝试在马克思主义关于法律制度与政治体制、政治文化关系原理指导下,以备案审查制度为例,在法律、文化和政制互动关系中揭示中国人大监督理念及其制度设计的内在逻辑,并提出建设性的改善方案。本文第一部分描述备案审查制度设计的特色以及实践运行的问题;第二部分提出这种特色和问题产生的观念基础,即本文的理论模型——“支持型监督”;第三、四部分尝试揭示支持型监督背后的文化、制度基因;第五部分进行反思和建议。本文主要通过社会科学研究方法〔〕,辅以法解释学、文本分析、价值分析,以探寻中国本土的问题发生的深层原因为主要任务,并分析这些因素应如何调整以适应新时代法治中国建设的需要,力求实现历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的统一。

一、备案审查制度的复合性特色及实践失衡

(一)制度特色:“先礼后兵”

宪法第六十七条第七、八项规定,全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规等。为落实宪法这一规定,2000年立法法在多年实践的基础上,确立了法规备案审查制度。2006年各级人大常委会监督法(以下简称监督法)将司法解释纳入备案审查范围。根据立法法、监督法的规定,人大的审查机构认为法规、司法解释存在违宪违法问题的,应先请制定机关自行纠正。在此基础上,全国人大常委会制定的法规、司法解释备案审查工作程序(属于内部工作规则)对自行纠正环节又明确了先沟通协商、再提正式书面意见的操作步骤,可谓给足了制定机关“面子”。

于是,我国现行备案审查制度对于纠正违宪违法的法规、司法解释,设计了“三步走”的处理机制:一是与制定机关沟通协商;二是提出书面审查意见,要求制定机关修改或者废止;三是经过上述工作,制定机关仍不纠正的,通过常委会审议决定作出处理(对于法规,处理方式是予以撤销;对于司法解释,处理方式是作出要求“两高”予以修改、废止的决定,或者常委会自己作出法律解释)。马岭教授评论这种处理机制是委婉含蓄,给对方“面子”,先礼后兵。〔〕用一些学者的说法,这是一种“柔性审查”“柔性纠错机制”。〔

(二)实践问题:“有礼无兵”

制度设计是先礼后兵,但实践运行却是有礼而无兵。

2000年立法法颁布后,由张春生(时任全国人大常委会法工委副主任)主编的《立法法释义》一书,没有介绍先由制定机关自行纠正这一制度设计的理由,而是作了如下说明:全国人大常委会并未行使过违宪违法法规撤销权。以往在法规审查中,常委会工作机构向地方立法机关提出审查意见,地方不作修改的,由于没有行使撤销权的程序性规定,也就不了了之,立法监督缺乏威慑力。本条对常委会行使撤销权的启动程序作了具体规定,完善了立法监督程序,是对常委会备案审查工作完整性的有力保障。〔〕这一释义表明,立法法在确认实践中形成的先请制定机关自行纠正的做法的同时,重点在于从程序上明确了全国人大常委会如何启动法规撤销权,以此作为加强立法监督的一个举措。然而,立法法施行18年来,截至本文发表时,尚未看到有关于全国人大常委会撤销某件法规的报道,上述复合性的特色只呈现出单一性的特色。

当然,未撤销过,并不意味着人大怠于履职,更不意味着法规和司法解释从未出现过违宪违法问题。据2017年3月官方的介绍,一方面,全国人大常委会尚未撤销过某件法规;另一方面,从2004年全国人大常委会法工委下设法规备案审查室以来,通过沟通协商、督促制定机关纠正的法规、司法解释累计有上百件,这说明备案审查制度“发挥了实实在在功效”。〔

可见,我国立法监督在制度上的显著特色就是督促制定机关自行纠正,而不是直接撤销。这实际上是给宪法、立法法赋予人大常委会的撤销权之行使设定了前置条件。〔〕但在立法法出台前,这只是一种实际操作中的工作制度,那时尚无法律依据。陈斯喜(时任全国人大常委会法工委国家法行政法室处长)发表于1998年的一篇文章介绍说,备案机关发现报送备案的法规规章不符合宪法法律规定时,先不直接予以改变或撤销,而是由有关工作机构先向报送机关提出,以便报送机关主动纠正,这种做法对于立法控制起着非常重要的作用,可以视为立法控制机制的一环。陈斯喜将这种做法称为“工作沟通制度”,并明确指出“这不是一项法律制度”。〔〕那么,这种事先给足被监督对象面子的“柔性”的工作沟通制度为什么最终被2000年立法法第九十一条(2015年修正后为第一百条)上升为法律制度呢?

以及,人大官方将“把推动自行整改与依法纠正结合起来”总结为多年来全国人大常委会开展监督工作、增强监督实效5条成功经验之一。〔〕马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》也把“制定机关自我纠正与撤销并重的原则”列为我国宪法监督制度的4个特点之一,并认为这既有利于维护国家法制统一,又有利于国家机关依法行使职权,较之其他宪法监督制度实行的撤销、宣布无效、拒绝适用等制裁形式更为灵活。〔〕但在立法监督的实践中,为什么长期处于“有礼无兵”,撤销阙如的状态呢?

观念是行动的先导。对于上述两个疑问,本文认为,首先可以到全国人大常委会对行使监督权所奉行的特定理念中去寻找答案。

二、支持型的监督理念:梳理与辨析

为了把握全国人大常委会行使监督权的理念和原则,笔者阅读了现行宪法施行至今,即1983-2018年,每年的全国人大常委会工作报告。这36份工作报告有关人大监督工作的内容表明,“监督与支持”是多年来人大监督工作的关键词。

(一)全国人大常委会工作报告的论述

1986年全国人大常委会工作报告在工作总结部分提出了一个影响深远的命题:“听取和审议有关国家机构的工作报告,是常委会对这些国家机构进行工作监督的基本方式,也是对他们工作的支持和促进。”〔〕1987、1988年的工作报告都重申了这一命题。

进一步地,1989年工作报告从一般原则而非具体工作层面对人大监督权作出了法理论述:“人大和行政、审判、检察机关的总目标是一致的,人大依法进行监督,对它们的工作既是支持和促进,也是必要的制约。”〔〕十年之后,这种原理性论述再次出现——1999年工作报告将“正确处理监督和支持的关系”作为“近些年监督工作的经验”之一予以专门论述,指出:“在监督工作中,常委会注意把监督和支持结合起来,在监督中体现支持。通过法律监督和工作监督,支持和督促国务院及其部门依法行政,支持和督促最高人民法院、最高人民检察院公正司法。”〔

之后,2000年(九届),2002年、2003年、2006年、2008年(十届),2009年、2012年、2013年(十一届),2014年、2016—2018年(十二届)的工作报告也都对监督权行使原则、理念作了专门论述,观点一脉相承,均强调了监督与支持相统一的关系。2018年工作报告指出:“正确处理监督与支持的关系,形成加强和改进工作合力。”〔〕具体到备案审查工作,比较典型的是,2013年十一届全国人大常委会的最后一次工作报告在“过去五年工作的基本总结”中专门讲了监督工作,其中,把“针对法规备案审查中发现的同宪法和法律相抵触的问题,及时与制定机关加强沟通、提出意见,督促自行修改或废止”这一条作为全国人大常委会监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法,正确处理人大与“一府两院”关系的三个具体工作例证之一。〔

总的来看,1983—2018年,全国人大常委会工作报告在对监督工作进行具体的总结或者部署时明确讲到“支持”的,就有25个报告,占69.4%。除了第七届全国人大时期讲得比较少之外,其他各届任期中,都至少有3次工作报告明确讲到“支持”,其中,第九届、第十届是每年都讲,第十一届、第十二届各都只有一年没讲。

从内容及其表达来看,常委会工作报告关于监督与支持的论述,形成了几类典型的修辞,这些话语是次第形成的,不过有些早年的修辞又被后来的工作报告提到。如下表:

1983-2018年全国人大常委会工作报告关于人大监督理念的典型修辞

修辞格式

原文例举

工作报告年份

监督也是支持和促进

“这种监督,既是对‘一府两院’必要的制约,也是对‘一府两院’工作的支持和促进。”(2003年)

1986,1987,1988,

1989,2000,2001,

2003

通过监督工作来支持和督促

“要围绕改革和建设的重大问题及人民群众关心的问题,有计划地听取这些国家机关的工作报告,支持和督促他们把各项工作做得更好,促进各项改革措施和工作措施的落实。”(1995年)

1994,1995,1996,

1999,2002,2004,

2005,2006,2013

把监督和支持结合起来

“在监督工作中,常委会注意把监督和支持结合起来,在监督中体现支持。”(1999年)

1999,2000,2016

正确处理监督和支持的关系

监督法“正确处理了加强人大监督工作和支持‘一府两院’依法开展工作的关系,……”(2007年)

1999,2007,2008,2014,2017,2018

监督和支持

“监督和支持‘一府两院’依法行政、公正司法,……”(2008年)

2008,2009,2010,2012,2013

(二)区别两种含义的“支持”

但是,有关监督与支持的论述,需要细致地分析。本文认为,人大支持其他国家机关的有关论述中,“支持”实际上有两种含义:一是在监督的作用意义上讲的,二是在与监督相提并论意义上讲的。与立法监督相关的是第一种含义的“支持”。

第一,作为监督之作用的“支持”,其修辞格式为“监督也是支持”。例如,1989年工作报告指出:“人大和行政、审判、检察机关的总目标是一致的,人大依法进行监督,对它们的工作既是支持和促进,也是必要的制约。”〔〕2000年工作报告指出:“人大对‘一府两院’的监督,同时也是一种支持,通过监督,更好地支持‘一府两院’依法行政、公正司法。”〔〕2006年工作报告指出:“人大对‘一府两院’的监督,从本质上讲是为了促进工作,目的是保障宪法和法律的全面正确实施,促进依法行政和公正司法,确保宪法和法律赋予人民的各项权利得到尊重和维护。”〔

这个意义上的支持,实际上是在讲人大监督所具有的功能和作用,即督促被监督者把工作做得更好。1999年九届全国人大二次会议闭幕会上,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长李鹏在讲话中指出:“人大监督的目的,是为了督促国家行政、审判、检察机关依法行政、公正司法,把工作做得更好。从这个意义上说,监督也是对这些国家机关工作的支持。”〔〕2018年,十三届全国人大常委会委员、全国人大监察和司法委员会副主任委员、全国人大常委会副秘书长韩晓武这样解说道:“要通过依法认真履行监督职责,帮助有关国家机关查找工作中的问题,并通过督促有关国家机关及时整改工作中的问题,保障宪法和法律的正确实施,保障国家机关的工作正常运行,这也就是‘寓支持于监督之中’。”〔

其实,就修辞而言,更准确的用语似乎不是“支持”,而是“督促”。但历次工作报告更多地讲“支持和促进”、“支持和督促”,而较少单独讲“督促”或“促进”,可见“支持”一词的重要性。“监督也是支持”这一修辞,可能也还含有人大希望得到“一府两院”对自己开展监督工作给予充分理解的用意。

第二,作为与监督并行的“支持”,其修辞格式为“既有监督又有支持”。例如,1998年5月26日,在全国人大教科文卫委员会汇报会上,有同志说,人大监督不如《焦点访谈》有力,其实只要人大做一件监督政府的事,公布于众,威信就起来了。对此,李鹏认为:“我不能同意这个观点。我说,人大对一府两院既有监督,又有支持,人大和政府都是一条船上的,为了一个共同目标而行使不同的职权。”〔〕2008年,乔晓阳(时任十一届全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会副秘书长)给全国人大常委会委员们讲座时说:“人大与一府两院的关系,既有监督又有支持”。〔〕那么,这个意义上的支持是指什么呢?主要包括以下几种情形:

一是对其他国家机关严格依法行使职权给予支持。例如,1992年工作报告在讲到加强廉政建设、清除腐败现象时指出:“对确有违法犯罪行为的,不管查到谁,绝不能手软,要坚决绳之以法。要抓紧查处大案要案,及时公布查处结果。各级人大常委会要支持法院、检察院独立行使审判权和检察权。对于那些干扰办案的人和单位,应当给予严厉批评和严肃处理。”〔〕也即,当政府因依法行政,或者法院、检察院因公正司法而受到缺乏法律依据的指责、非难的情况下,人大需要给这些国家机关以坚定的支持。这种支持,主要是一种政治上的支持。

二是对其他国家机关特别是政府在特定时期应对特定事件需采取的特别措施给予法律程序上的支持。例如,吴邦国2008年5月22日在十一届全国人大常委会第四次委员长会议上强调指出,常委会全力支持抗震救灾工作,举措之一就是支持国务院集中财力投入救灾安排,“根据特事特办的原则,同时又要保证正常预算执行,同意从中央预算稳定调节基金中调用一部分乃至大部分,作为建立恢复重建基金的主要来源,按基金实际收支情况列入和调整年度预决算,以后再依法报全国人大常委会审查和批准。”〔

三是对其他国家机关开展有关改革试点工作给予法律依据上的支持。例如,张德江指出:“依法作出授权决定、支持相关改革试点、确保重大改革于法有据,是本届全国人大常委会工作的一个突出特点。三年多来,常委会先后作出11个有关改革试点的授权决定,为在部分地区或者特定领域开展改革试点工作提供了法律依据和支持。”〔

可见,“既有监督又有支持”语境中的“支持”,既不是监督的一种方式,也不是监督的目的,而是指国家权力机关(位高者)对其他国家机关(位低者)的赞同、鼓励,核心在于为它们提供合法性支撑,本质上是与监督并行的一种宪法法律实施路径。在人大的四种权力(立法权、监督权、决定权、任免权)之中,这种支持属于立法权或者决定权的范畴。

三、支持型监督的文化基因:和为贵

林来梵教授认为,在中国共产党的统一领导以及中国传统的和合观念的影响下,国家机构内部普遍存在一种非对抗性合作关系。〔〕特定监督理念的形成,在根本上并不是由哪位领导人的看法和意志所决定的,而是由我国政治社会的特定文化和制度所决定的。本节讨论文化因素。

(一)文化传统的力量

文化是一种无形而又强大的力量。王沪宁曾指出:“文化因素是分析一个社会、一个民族和一个政治共同体不可忽略的基础和条件。”“人们政治行为受到政治文化环境的制约,政治文化构成政治体系和政治行为的深层结构,……不同的政治文化会使相同的政治对象和政治行为产生面目全非的结果”。〔〕孟德斯鸠《论法的精神》专章讨论了法律与民族精神、风俗习惯的关系。白哲特《英国宪法》着力超越当时正统的政体分析,把研究重点放在与政体有关的社会态度上。托克维尔《论美国的民主》下卷的很大篇幅都是在分析美国人的宗教观念、社会心理、民族性格等“民情”与美国民主政治的互动作用。美国政治学家阿尔蒙德的开创性著作《公民文化——五国的政治态度和民主制》指出,除非政治文化能够支持民主系统,否则,这种系统获得成功的机会将是渺茫的。〔〕这些经典作品都无一例外地探究了文化因素对政治法律现象的深层影响。

从某种意义上讲,文化是一种权力,主流文化就是意识形态权力,它对政治法律主体的行为产生具有特定倾向的影响力。“关于政治的信念确实左右着政治是如何被实施的”。〔〕“今天,人们比以往任何时候都更加清楚地认识到,政治生活不单单由诸如制度、体制、权力、规范等‘硬件’构成,还有‘软件’亦即潜在的或内在的命令,如价值,感情、心理、态度等。”〔〕文化兼具现实性和历史继承性;而伴随着文化之历史继承性的,又是文化之民族性。政治文化作为社会文化的组成部分,必然受到民族精神、民族气质、民族心理和风俗习惯等的规约和影响。〔〕那么,中国人大奉行的“支持型监督”理念是受什么样的文化所影响的呢?包括笔者在内的不少学者认为,其文化根源在于中华传统的“和”文化。

《论语·学而》有言:“礼之用,和为贵。先王之道,斯为美。”传统中国倡导贵和尚中,以“和”为最高价值。中西文化的一个重要差异,就是中国文化重和谐与统一,西方文化重分别和对抗。贵和尚中思想作为中国文化的精髓,它的积极作用和影响是主要的,对于社会的稳定和发展是必不可少的。〔〕梁漱溟先生曾说:“中国人的那般人与人浑融的样子,和那淳厚礼让的社会生活态度,的确是对,是可贵的,比较西洋人也要算一个真胜利。”〔〕哲学家张岱年先生指出,“刚健自强”与“以和为贵”的思想可以称为中国文化优秀传统的核心,可以称为中国文化的基本精神,这也就是中华民族的民族精神,也可以称为中华精神。〔

如今,社会主义核心价值观中的“友善”“和谐”,可谓是传统“和”文化的现代版。习近平把“尚和合”列为中华优秀传统文化的六大特征之一。〔〕张立文教授认为,和合是中华优秀传统文化的思想精华,是中华民族人文精神的基本理念与首要价值,她是中华心、民族魂的体现,是当代核心价值观的重要源泉。〔〕这种追求和谐、平稳的社会心理和民族性格无疑深深影响着我们的政治法律生活。法学家张晋藩先生就认为,和谐是中华法制文明的基本诉求。〔〕“和为贵”强调对立面的均衡与统一,这种观念所追求的不在于形式,更强调它的社会伦理道德的意义。〔

1983年2月26日(现行宪法施行还不满3个月),彭真(时任中共中央政治局委员、中央政法委书记)在中央政法委员会扩大会议上明确提出了“主动纠正”的观点。他指出:“政法各部门,包括立法机关、执法机关和司法机关,各自系统地进行一次检查,各系统自己抓。凡是与新宪法不符合的,要尽快地、主动地纠正,不要等人家提出来或者检举控告时才被动地改。主动纠正好,还是被动纠正好?还是主动纠正好。”〔〕彭真的这一观点,被写入了杨尚昆在1983年6月六届全国人大一次会议上所作的常委会工作报告之中。1985年2月3日,彭真与浙江省人大常委会组成人员的谈话时指出:“几千年不讲法制,现在要人人养成依法办事的习惯,那是不容易的。所以,对于有些问题,全国人大常委会一般采取提醒的办法,改了就好。”〔

对于彭真的上述观点,刘松山教授分析认为,强调有关国家机关自查自纠违宪问题,而不主张用公开冲突、事后由其他机关监督纠正的方式来处理,原因主要有三:一是从工作实际来看,当时新宪法刚施行,违宪问题“不很少”,全都由人大及其常委会监督处理,可能不堪重负;二是从政治伦理来看,我国国家机关之间是不尚冲突和争斗的,遇事注重通过沟通和协商来解决问题,这不同于西方国家机关之间的关系;三是从政治传统来看,我国缺乏法治传统,不适宜一下子采取过硬的办法处理违宪问题。〔〕这第三点讲的“不宜过硬”也属于以和为贵的文化范畴。

(二)“柔性”的备案审查与“和”文化

1999年立法法草案征求意见时,有地方在反馈的意见中提出,备案和撤销制度作用有限,过多行使撤销权,会损害地方人大常委会的威信。〔〕2013年,胡康生(曾任十一届全国人大常委会委员、全国人大法律委员会主任委员)在总结全国人大常委会监督工作成功经验之“把推动自行整改与依法纠正结合起来”时解释说:“这样做,既可以使全国人大常委会把握监督工作的主动权,又给予制定机关自行纠正的机会。”〔〕地方提出的“损害威信”,通俗地讲,就是“不给面子”。而“给予机会”,就是“给面子”。从文化视角来看,这是因为“面子是中国人的宝贝。”“没有面子,就无法‘面对’。”〔〕如此看来,我们就不难理解李鹏2002年8月26日在九届全国人大常委会第二十九次会议分组审议监督法草案时所讲的这番话:“全国人大有权撤销国务院的行政法规(条例、决定),但实际上撤销会造成很大的影响,人大也从来没有撤销过。因此事先协商很重要。”〔〕长期在全国人大常委会工作、曾任常委会法工委副主任的张春生也承认,在我们的体制之下,更希望内部消化问题,传统上叫和为贵,内部化解,不倾向搞对抗式纠正。〔〕刘国教授在分析我国宪法解释机制时也认为,受“和”文化的影响,全国人大常委会担心因宣布法规违宪而破坏与其他国家机关之间的和谐,不愿通过硬性和严格的程序规则去解释宪法,而是以具有协商程序的立法替代宪法解释。〔

甚至,在有的事件中,人大并不认为系争法规的违宪违法问题是矛盾的主要方面。例如,2003年6月4日,吴邦国(时任中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长)就“孙志刚事件”在转送温家宝(时任中共中央政治局常委、国务院总理)的材料上作出如下批语:“据初步分析,这有法规上的问题,但主要还是执行中的问题。建议国务院有关部门研究(人大法工委可派人参加),切实纠正现城市中收容遣送工作中的问题。以上意见请酌。”〔〕尽管当时法学界以“孙志刚事件”为教训,严厉指出《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》存在着与宪法关于人身自由不受侵犯的规定,以及与行政处罚法关于限制人身自由的行政处罚只能由法律设定、立法法关于限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律的规定相抵触的问题,但从吴邦国的上述批语可以看出,人大方面并不认为法规违宪违法是主要原因,主要原因“还是执行中的问题”,因此“建议”国务院研究、纠正。

正是在“和为贵”的文化传统之下,为了避免出现全国人大常委会对国务院、地方人大制定的法规作出违法甚至违宪的认定而予以撤销的局面,在立法监督中就要慎用、少用、最好不用撤销权这种强硬的否定性评价形式。达到这一目的的重要制度设计就是把被监督机关自行纠正作为监督机关行使撤销权的必经前置程序。如果制定机关自行修改或者废止了系争文件,则人大常委会就不能、也没有必要对系争文件的违宪违法的正式判断。2015年修改立法法时就增加了这样的规定:制定机关按照人大所提意见对法规进行修改或者废止的,审查终止。

另外,虽然立法法、监督法规定了中央国家机关和省级人大常委会可以向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查要求,但在十二届全国人大以来至2017年年底,全国人大常委会还没有收到过国家机关提出的审查要求。〔〕张春生介绍说,国家机关按法律程序提出审查要求的很少,但是内部开会座谈时提出的问题却不少。〔〕这也是国家机关之间“和为贵”的一个体现。〔

违宪违法的文件和行为得以纠正、宪法法律权威得以维护,是人大监督工作的目的,至于是由被监督机关自行纠正,还是由人大作出处理,则属于手段问题。人大与被监督机关进行充分沟通、协商,给足面子,以和为贵的制度及其实践,从积极的角度来看,不应将其视为一种妥协,也不应简单地从“政治力学”角度认为这是人大缺乏足够政治权威所致(党内法规的备案审查制度也是先请制定机关自行纠正,但这并不能说明中央办公厅法规工作机构的政治权威低于那些存在问题的党规制定机关〔〕),而可以认为是一种凝聚共识的机制。共识形成了,问题纠正了,那么,是谁来纠正的就不重要了。如果能够和谐地达到监督目的,又何必大动干戈呢?当然,这种和谐的“柔性”处理应当是快速的。

还需指出的是,特定的政治法律文化对于特定的政治法律系统起着支持和维护的作用。政治法律文化具有相对独立性和自身发展逻辑,也即,尽管政治法律文化最终是由社会物质活动条件决定的,但这并不是一种简单的被决定过程,而是与现实社会交互作用的复杂的过程。因此,推动一个社会的政治法律文化发展,不是简单地靠社会经济发展就能实现的,也不是靠推行某种所谓先进的政治法律理论就能达到的,而是在以经济发展状况为基础上的政治法律制度和政治、法律、伦理、哲学等各种社会理论在内的多种因素交互作用中发展的。〔〕这样看来,可以预见的是,在未来一个时期内,我国人大的支持型监督理念和模式总体上仍将延续(立法法第一百条近期不会修改),但在操作层面上,则会随着社会政治发展而不断加以调整。

四、支持型监督的宪制基础:党领导的人大制

根据历史唯物主义的基本观点,政治法律文化虽然对政治法律系统具有能动作用,但并不能说明政治法律生活的本质。能说明本质,并成为引导政治法律生活变化和发展力量的,应该是政治法律文化所反映的社会物质生活条件和社会关系。〔〕国家权力监督制约理念所反映的社会关系,是政治法律生活领域的关系,具体来说是宪法关系。中国人大注重在监督工作中注重给足“面子”,不仅是中国传统文化的影响结果,也是现实的政治与宪法体制的影响结果。人大监督涉及我国政治制度和国家体制,政治性很强。监督法第三条明确规定,各级人大常委会行使监督权应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导。可以说,支持型监督既是文化特征,也是体制特征;既是功能特征,又是结构特征。本文认为,人大实行支持型监督的宪制基础是中国共产党领导的人民代表大会制度,具体可从国家权力结构模式和党的领导这两个方面来分析。

(一)既相互制约又相互协调的国家权力结构模式

1986年6月,彭真在省级人大常委会负责人座谈会上的讲话指出:“党委、人大、政府,分工不同,职责不同,但不是权力之争,三个机关实际上干的是一件事情,概括起来,就是:在坚持四项基本原则的前提下,……建设高度文明、高度民主的社会主义国家。”〔〕1986年7月,王汉斌(时任全国人大常委会秘书长、法工委主任)主持起草的报告稿《关于加强人大工作的几个问题》指出:“我国的人民代表大会制度,既不同于资本主义国家议会的模式,也不同于苏联及其他一些社会主义国家议会的模式,人大常委会同政府不能唱对台戏,也不能只是走形式的‘橡皮图章’。我们的人大同政府的根本任务、根本目标是一致的,是互相配合、互相支持的。但是,也有不同的分工,不同的职责,不同的作用。”〔

此后几任委员长都继承了人大与其他国家机关的目标一致、协调运行、不同于“三权分立”体制下权力关系的观念。例如,万里说:“我们人大与政府不是对立的”。〔〕乔石说:“监督的目的是希望把工作搞好”。〔〕李鹏说:“人大对‘一府两院’的监督,同西方国家议会对政府的制约有本质的区别。”〔〕吴邦国说:“人大与国务院之间是有个监督关系,但讲来讲去,都是为共同目标在工作的,最后还要补国务院的台,还要支持国务院的工作。”〔〕张德江说:“正确处理监督与支持的关系,促进‘一府两院’依法行政、公正司法,形成加强和改进工作的合力。”〔〕需要指出的是,这些观点虽然是作为委员长身份发表的,但他们同时也是中共中央政治局常委(其中万里是政治局委员,不是常委),因而可以说也代表着党中央的意见。从2004年起,每年的全国人大常委会工作报告在工作总结的收尾部分都会讲到全国人大常委会一年来取得的成绩是与国务院、最高人民法院、最高人民检察院“密切配合”或曰“积极协同”“团结协作”分不开的。可见,无论是人大开展监督,还是其他国家机关接受监督,它们都在“一条船上”,“同唱一台戏”,“分工不分家”。

从比较法的视野来看,在严格的“分权制衡”制度环境下,各国家机关之间时常出现不协调、不一致的情况,很难做到“密切配合”“团结协作”,这种体制的优势是能够有效地防止出错,但也导致整体上国家效能不高。在现代社会,已不同于近代和现代早期对国家治理任务的低需求,面对纷繁复杂的治理需求,过分强调国家权力之间的相互牵制,而忽视国家的整体功能和协调性,则必然无法充分满足人民的需求。曾提出历史将终结于美国版自由民主制度模式的福山近年来开始强调国家构建(state building)、国家能力(state capacity)、有效国家(effective state),其2014年出版的《政治秩序与政治衰朽》一书指出,美国的分权制衡体制使得政府难有大的作为,这种“否决政治”(Vetocracy)严重损害了美国政治的效能,引发政治总体衰朽的趋势。〔

当代中国的公权力结构不是西方的制衡模式,而是分工、制约基础上的协调模式。中共十七大报告和十八大报告在部署权力制约机制时均提出“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。根据习近平关于人大制度的权威论述,“国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”是坚持和完善人民代表大会制度的内涵之一。“坚持和完善民主集中制的制度和原则,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”〔〕中国之所以在讲分工、制约的同时加上“相互协调”,是为了避免片面强调制约而导致相互掣肘、朝令夕改的弊端。中国特色社会主义制度的权力制约,不同于消极意义上的控制,而是积极意义上的制约,是有协调的制约,这种权力结构模式不仅要防止和避免做坏事,也要让权力尽可能多做好事、高效做事、坚持不懈地做事。制约、协调都是手段,目的在于“保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责,保证国家机关统一有效组织各项事业”〔〕,也就是既要保证国家机关依照法定权限和程序用权履职,又要保证国家机关高效运转、充分尽责。有学者就提出我国应建立“工作型”的合宪性审查制度,即立足于人民代表大会制度,将合宪性审查界定为程序性工作机制而非政治制衡性设计。〔

那么,决策权、执行权、监督权如何能够在相互制约的基础上实现相互协调呢?这就靠中国共产党的领导。

(二)党总揽全局、协调各方的领导核心作用

1990年7月,万里在视察青岛期间曾谈到:“人大发挥作用,必须得到党委的支持,这是最基本的一条。我到人大后,每次开会前党组都向党中央写个报告,涉及国务院的事都同总理商量,这样我们就畅行无阻了。”〔〕李鹏在担任委员长期间多次讲到人大与其他国家机关为了共同目标“同唱一台戏”。〔〕这台“戏”的“导演”就是中国共产党。侯猛教授在谈到“中国特色的合宪性审查”时,就以当年孙志刚事件为例,分析认为这一事件的解决方案是中央政治局协调全国人大常委会和国务院的结果。〔

当代中国的国家权力机关(立法机关)、行政机关、监察机关、司法机关虽然职责分工不同,但都在中国共产党的领导下协调开展工作,共同为实现建设社会主义现代化强国的目标而奋斗。协调各个国家政权机关、协调各种国家权力的最高政治力量是中国共产党。《中国共产党章程》总纲规定:“党必须按照总揽全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用。”党总揽全局、协调各方的领导核心作用,被定位为中国社会主义政治制度优越性的一个突出特点。〔

党总揽全局,是指党要把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推进改革。党对国家和社会事务的领导主要是把握政治方向,决定重大事项,安排重要人事任免,抓好思想政治工作等,其中,所作的决策都具有宏观性、战略性、指导性的特点,而不是把大小事务统统包揽下来。就本文研究对象而言,人大监督工作的理念、基本原则,以及宪法法律监督和工作监督中的基本制度、重大事件,都属于全局性、方向性、长远性的事项,事先需经过党中央同意,或者直接以党中央名义发布政策文件。“全国人大及其常委会是在党中央领导下的重要政治机关。”〔〕中央政治局常委会多次召开会议研究人大立法、监督等工作中的重大问题和重要事项,作出决策部署,提出明确要求。〔〕例如,2000年3月全国人大常委会通过的《关于加强经济工作监督的决定》,系事先于1月经中共中央政治局讨论通过。2015中共全国人大常委会党组制定的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》,系事先于8月经中央全面深化改革领导小组会议审议通过,并由中共中央办公厅转发实施。2017年年底至2018年3月间,党中央直接出台了两个涉及全国人大常委会监督工作的文件:《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》《中共中央办公厅关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》,其中,后者提出,全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会就重大事项或特定问题组织调查,要向党中央或者本级党委请示报告。2018年常委会工作报告第一次向公众披露,在十二届全国人大任期中,常委会党组共向党中央请示报告202件次。〔

党协调各方,是指党要统筹协调好党与国家政权之间、各国家机关之间,以及党和国家机关与政协、人民团体等的关系,概言之就是协调好国家公权力、社会公权力各个方面的关系,解决好这些关系中带全局性、战略性的问题,使各方面都能各司其职,各尽其责,相互配合,形成合力。各个方面的关系是否协调得好,是检验各级党委领导核心作用发挥得怎样的一个重要标准。〔〕反过来说,各个国家机关都要在党领导下,紧紧围绕党和国家工作大局来开展工作。就人大监督工作而言,2006年、2007年、2013年的常委会工作报告都指出,各国家机关虽然职责分工不同,但目标是完全一致的,都是在党的领导下协调一致地开展工作。2016年常委会工作报告首次使用了“正确监督”的概念,2017年和2018年的常委会工作报告进一步解释了这个概念,按照这两个报告,正确监督的要点有:一是始终坚持党的领导;二是严格按照法定职权和程序,既敢于监督又善于监督;三是正确处理监督与支持的关系;四是形成加强和改进工作合力。

在此需要阐明的是,协调各方并不只是无产阶级政党的专利,它应该是所有现代政党的一个基本职能,因为政党就是为了有效运转国家政权而产生的。20世纪初,古德诺从政治与行政二分体制下政治如何保持对行政的恰当的控制权这一问题中,发现并论证了政党制度的必要性。古德诺以美国、法国、意大利为例,专门讨论了政体尤其是行政体制对政党地位的影响。他认为,如果行政系统没有实现相当程度的集权,而是最终处于有效的立法控制之下,那么就必然要靠政党来协调政治与行政的关系;即使行政系统实现了集权,存在一个相当强大的政党体制往往也是民治政府和高效行政的必要前提。〔〕封丽霞教授也认为,正是政党政治的运作和维系,才使得立法、行政、司法职能得以整合成为一个具有某种内在统一性,且相互之间有机联系的国家权力体系。〔〕当然,中国共产党与西方资本主义国家执政党所采取的具体的协调机制是不同的。

具有鲜明中国特色的党协调各方,其政治宪法学意义至少有:第一,最大限度凝聚国家与社会在价值问题以及重大政策问题上的共识。党在作出决策之前,要经过党内民主、政治协商乃至社会协商等程序。从资源掌控、组织权威和动员能力上看,党协调各方所具有的民主功能不亚于人大,这有利于凝聚共识,找到“最大公约数”。第二,最大限度形成治国理政的强大合力,集中力量干正事、办大事。党协调各方,从消极层面来讲,是要切实防止群龙无首、一盘散沙,党争纷沓、相互倾轧,民族隔阂、阶层冲突,相互掣肘、内耗严重的现象;从积极层面来讲,是要将各方面的思想和行动统一起来,形成一致性的整体力量,来推动社会进步。

五、支持型监督的反思与调适

全国人大常委会副秘书长信春鹰在2015年的一篇文章中认为:“备案审查纠错的主要手段是由常委会工作机构通过沟通协商,由制定机关自行纠正,这虽然是纠正违宪违法行为的方式之一,但也存在刚性不足、缺乏约束力的问题。”〔〕2017年12月,备案审查工作报告首次提请全国人大常委会会议审议,报告坦陈:“审查标准、程序和督促纠正机制等不够明确规范,有关制度刚性不足,约束力不强,有备必审、有错必纠需要进一步落实。”〔〕撤销权处于“休眠”状态,无外乎两种情况:一是制定机关自行纠正了,人大撤销权的行使条件归于消灭;二是制定机关怠于纠正、久拖不决甚至拒不纠正,人大出于各种因素的考虑而未行使撤销权。后一种情况可能还占多数,这就不符合“有错必纠”的备案审查原则,有损人大监督的权威和实效。

本文认为,支持型监督的理念具有传统文化上的深刻根源,更是政治体制的内在要求,具有非常丰富的内涵,其所涵括的配套制度是多方面、组合性的,但在实际操作中却存在结构性问题,呈现出一种“柔性有余、刚性不足”的形象,虽然在维护法制统一、保障公民权利等方面也发挥了重要作用,但已越来越不适应新时代全面依法治国的形势和要求,因而需要作出调适优化。

(一)准确理解“监督与支持”

要对支持型监督进行调适,就必须在观念上正确认识监督与支持的关系,弄清楚政治修辞与法律意义的区别。

首先,根据本文第二部分的分析,我国政治法律话语中的人大对其他国家机关的“支持”,其实有两种含义,一种是监督性的支持,另一种是权威性的支持,后者并不属于监督的范畴。在具体工作中,权威性的支持工作与监督工作之间可能存在张力。所以,“正确处理监督和支持的关系”的命题,严格来讲,应当是就人大的整体工作而非监督工作而言的,即这是在讨论人大的监督权与其他职权之间的关系问题,而不是在讨论监督权所具有的支持作用(“给面子”)与其他作用(“打脸”)之间的关系问题。当我们说“正确处理监督和支持的关系”时,言下之意是指人大行使监督权,有些时候甚至一般来说,并不是对其他国家机关的支持;而人大不能只做支持的工作,不做监督的工作。

其次,“监督也是支持”“在监督中体现支持”这类命题,它实际上讲的不是“支持”,而是督促。当然,也可以理解为一种支持,即人大的监督是一种督促型监督、支持型监督,而不是三权分立体制下的制约型监督甚至否决型监督,因而便有了本文所谓的“支持型监督”。必须明确的是,在这种监督与被监督的宪法法律关系之中,“支持”并不是其主要内容。人大对其他国家机关的监督,目的是为了督促它们改进工作,维护宪法法律权威,保证党和国家的决策部署得到贯彻落实。监督就是要发现问题,而对于所发现的问题,是要进行纠正而不是给予“支持”的。“支持”话语更多的是一种政治修辞,而不是对宪法法律关系的准确描述。不是说人大对其他国家机关没有支持的功能,但在人大的立法权、监督权、决定权、任免权这四大职权中,监督权的支持功能是最小的。

笔者注意到,在第十二届全国人大期间,无论是张德江委员长的讲话、文章,还是每年的常委会工作报告,有关“监督与支持”的话语呈减少趋势,“既敢于监督又善于监督”(2014年)、“正确监督”“有效监督”(2016—2018年)等话语开始出现。在2004年庆祝全国人大成立50周年大会上,胡锦涛的讲话中谈到了“支持和督促”,而到了2014年庆祝全国人大成立60周年大会上,习近平的讲话中专门论及“加强和改进监督工作”,但没有出现“监督与支持”或“支持和督促”之类的论述。2018年7月,栗战书委员长指出:“在我们的政治体制中,人大就是要对‘一府一委两院’起监督作用。这是国家制度设计上对人大的明确要求。”同时也讲到“寓支持于监督之中”。〔〕1999年讲的“在监督中体现支持”与2018年讲的“寓支持于监督之中”,虽然初看差不多,但味道已变——关注的重点从“支持”落到了“监督”上。这些或许表明了,人大的监督理念正在悄然调适,更多地强调监督,而不是支持。

(二)科学认识国家权力之间协调与监督的关系

前已述及,人大与其他国家机关分工不同、职责不同,但目标和任务是一致的,因而各国家机关在党的领导下分工合作、协调配合,以保证国家机器高效运转,更好地为人民服务。这是在中国特色社会主义制度下,国家政权机关之间关系的一条政治原则。这一原则已经通过宪法、法律规定的有关制度予以体现。以立法监督为例,立法法规定的制定机关自行纠正制度是贯彻这一政治原则的体现,同时,宪法、立法法规定的人大撤销权同样也是贯彻这一政治原则的体现。但是不是人大在立法监督中依法撤销违宪违法的法规,或者人大在工作监督中依法采取质询、特定问题调查等方式,甚至就有关问题作出决议,就有损高效运转了呢?显然不是。

本文认为,权力协调配合与权力监督制约不是同一个层面的问题。其中,监督制约是基础,没有监督制约,也就不需要讲协调了。协调是一种校正,是对彼此拆台、效率低下、背离政权人民性本质和服务性目标的那种异化了的监督制约进行校正。监督和制约本身当然不是目的,也不是为了反对而反对,为了挑刺而挑刺,但监督制约是一种更好地发现和纠正问题的必要的途径。正如1956年周恩来曾说的:“政府应该让人民代表批评自己的错误,承认应该承认的错误。……资本主义国家的制度我们不能学,那是剥削阶级专政的制度,但是,西方议会的某些形式和方法还是可以学的,这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说,就是允许唱‘对台戏’,当然这是社会主义的‘戏’。”〔〕全国人大常委会办公厅研究室主任宋锐早就撰文指出,如果在具体工作中过分强调目标一致、一团和气,违宪违法的法规都由制定机关自行纠正,而不需要人大发挥监督作用的话,宪法规定的备案审查机制就毫无意义了。〔

进而,在讨论党对国家机关进行协调的问题时,党无疑要发挥好总揽全局、协调各方的领导核心作用,但“总揽”应当是在保证国家机关权力独立前提下的总揽,“协调”应当是在维护国家权力监督制约基础上的协调。董茂云教授指出,党应当“支持和促进各国家机关在宪法和法律框架下的分工和配合,既要避免基于长期习惯而出现的权力不均衡,也要避免基于现实功利而出现的权力争夺或责任推诿”;“应当支持各国家机关之间通过相互沟通解决公权力争议,也要支持各国家机关通过宪法实施监督机制解决公权力争议。”〔〕中国共产党作为最高政治领导力量,实际上担负着“宪法守护者”的重大职责使命。因此,党要用好“宪治领导权”,总揽维护宪法法律权威尊严、确保宪法法律有效实施这个全局,协调人大与其他国家机关,支持和保证全国人大常委会依照立法法、监督法等规定全面运用监督方式,以不断提高立法监督“有错必纠”的执行力和约束力,不断增强工作监督的针对性和实效性,这也是坚持党的领导的题中之意。例如,党中央在《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》中明确:“全国人大常委会视情况需要可以综合运用专题询问、质询和特定问题调查等方式,必要时可依法作出决议。国务院应当在决议规定期限内,将执行决议情况向全国人大常委会报告。”

(三)“和为贵”的有限性与监督的刚性化

从文化的角度来看,我们需要认识到传统“和”文化的局限性。一方面,《论语》在讲“礼之用,和为贵……小大由之”之后,紧接着还讲了“小大由之,有所不行。知和而和,不以礼节之,亦不可行也。”也就是说,虽然要以和为贵,但如果不论大事小事都追求和谐,就有行不通的时候了。一味地为了和谐而和谐,而不以礼(制度)来节制和谐,也是不可行的。另一方面,正如孙隆基所指出的,“和为贵”的这种放弃“对抗”的态度,却往往造成“自我”的弱化。因为自我权利(力)观念的模糊,使坚强的“自我”疆界无法建立起来。〔

关键在于,“和为贵”在国家生活、社会生活与私人生活中的适用程度应当是不同的。尤其是在国家生活中,宪法法律权威应当是第一位的,国家机关之间的“和睦相处”是第二位的,国家机关及其领导成员的“面子”应当服从于维护宪法法律尊严这个最大的“面子”。国家机关之间讲究沟通、不尚冲突,这固然是不错的,但在维护宪法法律权威这样的大是大非问题面前,“和谐”只能是手段而不能是目标,可以是“常态”但不能成“固态”。周旺生教授早就指出,有效性原则是立法监督的一项基本原则,而有效性依赖于监督的强制性,要对违宪违法或丧失合理性的立法予以“强制性否定”。〔〕肖扬曾说:“对一次违宪行为及时追究的重大意义要胜过1000次对宪法条文的宣讲价值”。〔〕栗战书委员长要求:“人大监督如果不严格、没有力度,那就是缺位和失职。要切实担负起法定监督职责,坚决纠正人大监督工作中的‘粗、宽、松、软’等情况,敢于动真碰硬,……要真正形成监督的压力,让压力转化为有关方面改进工作的动力。”〔

有学者认为,我国的备案审査制度是以“沟通”和“协商”为主的共识型纠错模式,通过沟通、协调而形成共识虽不是启动撤销程序的必要条件,但却是充分条件。这种制度尽管存在着一些问题,但符合当前国情。〔〕但是,且不论全国人大常委会与有关法规的制定机关达成共识如何与全国人大常委会的宪定监督机关地位相协调的问题,这种达成共识至少也存在着一个时间上的及时性问题。就立法监督而言,长期以来存在的制定机关怠于自行纠正、久拖不决的状况很可能是制定机关对上位法权威不够畏惧的一个重要因素,这致使备案审查制度的“一般预防”功能无法充分发挥,支持型监督的初衷也被扭曲。在新时代,全国人大常委会或其审查机构应当旗帜鲜明地维护宪法法律权威和法制统一,理直气壮地纠正违宪违法问题,否则“有错必纠”的方针就会落空。2015年3月,立法法修正,在维持审查机关先让制定机关自行纠正这一基本制度的基础上,加大了对制定机关不作自行纠正时处理力度,即规定:制定机关不予修改的,审查、研究机构应当(原规定为“可以”)向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请(此处原规定为“决定是否提请”)常委会会议审议决定。因此,虽然柔性纠正(制定机关自行纠正)具有法律依据,但它仅仅是刚性纠正(撤销)的前置环节,如果柔性纠正的手段不能很好实现有错必纠的话,那么,刚性的撤销手段就必须及时跟进。

除了撤销法规尚处于“休眠”状态之外,质询、特定问题调查、撤职等监督法规定的人大监督方式也极少启用。但“完善人大监督工作机制,首先是要用好用足监督法规定的监督形式”。〔〕“本来,仅仅目标具有价值,手段无所谓价值,将手段加以价值评判实际上是将目标的价值性分解到了手段上”。〔〕如果不能很好地实现目标,则需要对手段进行考量。总之,人大监督朝着刚性方向发展是大势所趋,人大行使监督权不仅要“长出牙齿”,而且这口“牙齿”还要越来越硬。新时代的政治法律文化养成需要正反两方面的法治实践来积累,人大监督方式方法的柔与刚、软与硬都是必要的。

(四)通过若干具体制度推动刚性监督

首先,需要进一步细化督促纠正的程序性规则。因为只有明确了人大对制定机关的督促程序,才能使启动撤销权具有刚性约束。据报道,2018年2月8日,全国人大常委会首次向有关地方人大常委会发出纠正违法文件的“督办函”,分别督促有关地方修改审计条例、计生条例,废止地方著名商标条例。法工委主任梁鹰在接受记者采访时表示:“如果在督办函限期内还不纠正的,后面还有实地督查、约谈,或者由全国人大常委会动用撤销权,对违法文件进行撤销。”报道未披露督办函给出的限期具体是多长。〔〕那么,第一,这个“督办函”应于何时发出?立法法第一百条规定,制定机关在收到书面审查意见之后,应于2个月内提出是否修改的依据并作反馈。是否参照党政机关的督办工作制度,督办函应于作出书面审查意见的同时或稍后即发出?(如是,则督办的首次期限就是立法法规定的2个月,一般按60日计算。)第二,这2个月到期后,制定机关未作反馈的,是否就可以视为制定机关认为不必修改,则审查机构不必再行沟通协商,而应提出撤销议案、建议,或者再次督办?如果再次督办,应确定多长时间的办理期限?第三,制定机关虽然按期反馈了意见,但并不认可审查机构的意见,对此,是不是可以再设置1个月或者2个月的沟通协商(某种意义上也是督办)期限,到期之后,制定机关仍认为不必修改的,则审查机构应提出撤销议案、建议?类似这些问题,建议全国人大常委会在制定“备案审查工作规定”时予以考虑。〔

其次,探索对个别或者部分条款进行撤销。难以轻易行使撤销权可能还有一个原因是,存在违宪或违法问题的一般只是法规中的个别条款或者部分条款,而非整部法规。如果撤销该法规,将导致在一定时期内出现“无法规可依”的问题。并且,因个别或部分条款而撤销整部法规,制定机关又得重新立法,哪怕是将原法规中合宪合法的内容一字不改照搬过来,也是一种立法资源的耗费。因此,人大对于撤销权的行使就显得特别慎重。对此问题,可以采取仅对法规中的个别或部分条款作出撤销决定的方式。这样做,既可以解决上述问题,又彰显了立法监督的权威,而且也是符合宪法法律的做法。因为宪法、立法法虽然规定的是撤销“法规”,但对“法规”可以作出限缩解释,即不是指整部法规,而是指法规中的同宪法、法律相抵触的那些条款。

其三,加强监督信息公开。监督法第七条明确规定了监督公开的原则。2015年修改立法法时在第五条增加规定“立法公开”;同时还新增规定,法规审查机构可以将审查、研究情况向社会公开(第一百零一条)。就立法监督而言,建议全国人大常委会进一步加大备案审查信息公开力度。〔〕包括但不限于:第一,审查规则公开。2014年《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》、2016年《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》等规范性文件,都应考虑向社会公开,以便公众更好地参与和监督。第二,审查结果公开。凡属违宪的法规及其处理情况,应一律向社会公开;对于违法的法规,可以根据社会关注度、违法性程度、数量等情况,先选择部分典型案例进行公开,逐步过渡到全部公开;对于争议较大,但经审查认为不构成违宪违法的,应当公开说明理由,以更好地回应社会关切。第三,审查中的重要情况公开。例如,制定机关拖延推诿的,视情况予以曝光。又如,审查过程中开展专家咨询、听证会等情况,一般都应公开。强化监督公开,有利于形成警示和威慑,有利于增强监督实效,有利于赢得民心。

注释:
本文系作者主持国家社会科学基金一般项目《党中央文件的释宪效用与释宪领导权法治化研究》的阶段性成果之一。初稿曾获中国法学会宪法学研究会2018年年会优秀论文、蔡定剑宪法学教育基金2018年优秀论文二等奖。感谢王锴、于文豪、夏引业、邢斌文对本文初稿提出的意见和建议,当然,文责自负。
〕  沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第1期,第124、129页。
〕  参见陈瑞华:《论法学研究方法》,法律出版社2017年,第139-143页。
〕  马岭:《我国规范性法律文件的备案审查制度》,载《财经法学》2016年第3期,第39页。
〕  参见邹平学:《宪法和法律委员会的目标定位与机制创新》,载《中国法律评论》2018年第4期,第45页;封丽霞:《制度与能力:备案审查制度的困境与出路》,载《政治与法律》2018年第12期,第105页。
〕 张春生主编:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2000年,第261页。
〕  参见全国人大常委会法工委副主任许安标2017年3月9日在十二届全国人大五次会议期间“民法总则草案与人大立法工作”记者会上的介绍。新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/2017lh/2017-03/09/c_129505417.htm,2018年6月12日访问。
〕  有必要顺便指出的是,由于立法法的示范性,先由制定机关自行纠正也是地方人大常委会规范性文件备案审查制度的一条原则。甚至,地方政府规章对行政机关系统内部的备案审查的规定,也都设计了在撤销之前,先由审查机构建议(或“责令”)制定机关自行纠正这一前置程序。例如《湖南省规范性文件管理办法》第二十五条、《辽宁省规章规范性文件备案办法》 第十三条、《江苏省规范性文件制定和备案规定》第二十九条。而国务院2001年通过的《法规规章备案条例》规定的处理方式是:“由国务院法制机构建议制定机关自行纠正;或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定,并通知制定机关。”
〕  陈斯喜:《我国立法控制机制的现状与完善》,载李步云主编《立法法研究》,湖南人民出版社1998年,第265页。该文最后一部分建议,完善主动纠正与上级机关改变或撤销相结合的立法监督机制(第270页)。
〕  参见胡康生:《全国人大常委会的监督工作》(2013年4月22日十二届全国人大常委会组成人员第一次履职学习专题讲座第四讲),中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798344.htm,2019年4月25日访问;乔晓阳:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(2008年4月25日十一届全国人大常委会专题讲座第三讲),中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2008-05/30/content_1466386.htm,2019年4月25日访问。
〕  参见《宪法学》编写组:《宪法学》,高等教育出版社2011年,第316页。
〕  陈丕显:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1986年4月2日在第六届全国人民代表大会第四次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1986年第4期。转引自中国人大网,http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001781.htm,2019年4月25日访问。
〕  彭冲:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1989年第2期。转引自中国人大网,http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/27/content_2273.htm,2019年4月25日访问。
〕  姜春云:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1999年3月9日在第九届全国人民代表大会第二次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1999年第2期,第171页。
〕  张德江:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期,第242页。
〕  吴邦国:《吴邦国论人大工作》(下),人民出版社2017年,第676页。
〕  前注〔12〕,彭冲文。
〕  李鹏:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第2期,第143页。
〕  吴邦国:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2006年3月9日在第十届全国人民代表大会第四次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第4期,第272页。
〕  李鹏:《立法与监督:李鹏人大日记》(下),新华出版社2006年,第538页。
〕  韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿),中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm,2018年8月16日访问。
〕  前注〔19〕,李鹏书,第35页。
〕  前注〔9〕,乔晓阳文。
〕  彭冲:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1992年3月27日在第七届全国人民代表大会第五次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1992年第3期。转引自中国人大网,http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/14/content_2711.htm,2019年4月25日访问。
〕  参见前注〔15〕,吴邦国书,第451页。
〕  张德江:《在十二届全国人大常委会第二十二次会议上的讲话》(2016年9月3日),载《中国人大》2016年第17期,第7页。
〕  林来梵:《合宪性审查的宪法政策论思考》,载《法律科学》2018年第2期,第39页。
〕  王沪宁:《比较政治分析》,上海人民出版社1987年,第156,161页。
〕  参见包刚升:《政治学通识》,北京大学出版社2015年,第279-280页。
〕  [美]罗伯特·A.达尔、布鲁斯·斯泰恩布里克纳:《现代政治分析》(第六版),吴勇译,中国人民大学出版社2012年,第121页。
〕  王沪宁:《转变中的中国政治文化结构》,载《复旦学报(社会科学版)》1988年第3期,第55页。
〕  参见王沪宁主编:《政治的逻辑——马克思主义政治学原理》,上海人民出版社2004年,第359-360页。
〕  张岱年、方克立主编:《中国文化概论》,北京师范大学出版社1994年,第389,394页。
〕  梁漱溟:《东西文化及其哲学》,商务印书馆1999年,第157页。
〕  张岱年:《爱国主义与民族精神》,载《张岱年全集》第七卷,河北人民出版社1998年,第555页。
〕  2014年2月24日,习近平在十八届中共中央政治局第十三次集体学习时指出:“深入挖掘和阐发中华优秀传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的时代价值,使中华优秀传统文化成为涵养社会主义核心价值观的重要源泉。”——《人民日报》2014年2月26日第1版。
〕  张立文:《和合:中华心 民族魂》,载《光明日报》2014年7月29日第16版。
〕  张晋藩:《论中华法制文明的几个问题》,载《师道师说:张晋藩卷》,东方出版社2014年,第167页。
〕  张晋藩:《综论独树一帜的中华法文化》,载《师道师说:张晋藩卷》,东方出版社2014年,第182页。
〕  彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年,第174-175页。
〕  前注〔39〕,彭真书,第268页。
〕  参见刘松山:《彭真与宪法监督》,载《华东政法大学学报》2011年第5期。
〕  参见前注〔5〕,张春生主编书,第334页。
〕  前注〔9〕,胡康生文。
〕  易中天:《闲话中国人》,上海文艺出版社2017年,第78,84页。
〕  前注〔19〕,李鹏书,第560页。
〕  张春生、秦前红、张翔:《推进合宪性审查 加强宪法实施监督》,载《中国法律评论》2018年第4期,第7页。但张春生个人主张:“一旦有违宪违法的,第一要反馈,第二要公开,该撤销要撤销。”(第8页)
〕  刘国:《释宪机制的影响因子及其中国构造》,载《中国法学》2016年第1期,第300页。
〕  前注〔15〕,吴邦国书,第72页。
〕  参见前注〔1〕,沈春耀文,第126页。
〕  参见前注〔46〕,张春生等文,第9页。
〕  当然,有关国家机关不提出法规审查要求还有一个原因是某些主体本身就是法规的制定主体(例如行政法规是国务院制定的),它们可以自己纠正,没有必要主动请全国人大常委会来对自己给出纠正意见。但这个原因的重要程度要排在“和为贵”之后,因为也没有出现某国家机关对其他机关制定的法规、司法解释提出审查要求。林彦教授就认为:“对其他系统国家机关所制定的法规提出审查请求也在一定程度上违反了慎用监督权的政治禁忌。”——林彦:《法规审查制度运行的双重悖论》,载《中外法学》2018年第4期,第944页。
〕  《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第十条:“审查中发现党内法规和规范性文件存在第七条所列问题的,中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正,制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况,逾期不作出处理的,中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议,报请中央决定。”第二条:“本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。”
〕  参见前注〔31〕,王沪宁主编书,第367页。
〕  参见前注〔31〕,第344页。
〕  前注〔39〕,彭真书,第328页。
〕  王汉斌:《社会主义民主法制文集》(上),中国民主法制出版社2011年,第186页。
〕  全国人大常委会办公厅万里论著编辑组编:《万里论人民民主与法制建设》,中国民主法制出版社1996年,第113页。(提到这一观点的,还见第104页。)
〕  乔石:《乔石谈民主与法制》(下),人民出版社、中国长安出版社2012年,第362-363页。
〕  前注〔19〕,李鹏书,第538页。李鹏担任第九届全国人大常委会委员长期间,在不同场合多次讲到这个观点,参见前注〔19〕,李鹏书,第35,531,538,560,564,852-853,854,859页。
〕  参见前注〔15〕,吴邦国书,第187-188页。吴邦国担任第十、十一届全国人大常委会委员长期间,在不同场合多次讲到这个观点。参见前注〔15〕,吴邦国书,第15,206-207,222,282,292,320,340,421,433,675页。
〕  张德江:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2017年3月8日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2017年第2期,第313页。
〕  参见包刚升:《“福山的菜单”与政治现代化的逻辑——评〈政治秩序与政治衰朽〉》,载《开放时代》2015年第3期,第220页。
〕  参见习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》(2014年9月5日),载《人民日报》2014年9月6日第2版。
〕  习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》(2012年12月4日),载《人民日报》2012年12月5日第1版。
〕  参见李少文:《合宪性审查的法理基础、制度模式与中国路径》,载《比较法研究》2018年第2期,第78-91页。
〕  参见前注〔57〕,万里书,第133页。
〕  参见前注〔19〕,李鹏书,第531、560、852、859页;以及李鹏所作的1999、2000、2003年全国人大常委会工作报告。
〕  参见贺朝、袁伊劲等:《十九大中“法治”表述有何新变化?听侯猛老师怎么说》,“法意读书”微信公众号,https://mp.weixin.qq.com/s/7hvuKhCoCAA_lXZeg9rzBQ,2018年6月12日访问。
〕  中共中央文献研究室编:《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》,中央文献出版社2017年,第31页。
〕  前注〔14〕,张德江文,第241页。
〕  张德江:《在十二届全国人大常委会第三十次会议上的讲话》(2017年11月4日),载《中国人大》2017年第21期,第8页。
〕  前注〔14〕,张德江文,第239页。
〕  参见本书编写组(王沪宁等):《党的十六届四中全会〈决定〉学习辅导百问》,党建读物出版社、学习出版社2004年,第149页。
〕  参见[美]弗兰克·古德诺:《政治与行政——政府之研究》,丰俊功译,北京大学出版社2012年,第107-109页。
〕  封丽霞:《政党、国家与法治——改革开放30年中国法治发展透视》,人民出版社2008年,第2页。
〕  信春鹰:《加强备案审查制度和能力建设 完善宪法法律监督机制》,中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/llyjh/2016-06/06/content_1991128.htm,2019年4月25日访问。
〕  前注〔1〕,沈春耀文,第129页。
〕  栗战书:《在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话》(2018年7月10日),载《中国人大》2018年第14期,第5页。
〕  《周恩来选集》下卷,人民出版社1984年,第208页。
〕  宋锐:《关于全国人大常委会法规备案审查工作的几个问题》,载《中国人大》2004年第3期,第33页。
〕  董茂云:《党对国家机关的领导要顺应依法执政的要求》,载《政治与法律》2015年第3期,第64页。
〕  [美]孙隆基:《中国文化的深层结构》,中信出版社2015年,第138页。
〕  参见周旺生主编:《立法学》(第二版),法律出版社2000年,第434页。
〕  肖扬:《依宪治国是破解中国难题的有效法宝》,载《法制日报》2014年12月4日第1版。
〕  前注〔78〕,栗战书文,第5页。
〕 参见李松锋:《沟通”与“协商”是符合国情的备案审查方式》,载《法学》2019年第3期,第27页。
〕  前注〔78〕,栗战书文,第6页。
〕  柯华庆:《实效主义》,上海三联书店2013年,第4页。
〕  程姝雯、王秀中(记者):《全国人大常委会首次对违法文件发出纠正“督办函” 合宪性审查已箭在弦上》,载《南方都市报》2018年3月1日第AA06版。
〕 据报道,全国人大常委会有关方面正在研究起草“备案审查工作规定”。参见朱宁宁(记者):《聚焦规范性文件备案审查关键问题》,载《法制日报》2018年10月16日第10版。
〕  十二届全国人大期间,备案审查信息公开工作呈现出从数据到案例的加快推进态势。一是通过常委会工作报告来公布法规审查的数据已成常态,并且公布数据渐趋细化。二是公布典型例。三是法规备案审查室负责人多次接受不同媒体采访,介绍备案审查工作情况,以及将要开展的工作思路和举措。
作者简介:蒋清华,法学博士,中南大学法学院讲师、硕士生导师。
文章来源:《中国法律评论》2019年第4期,发表时略有改动,引证时请以发表版为准。
发布时间:2019/11/26
 
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