《监察法》执法检查的实施机制
作者:段鸿斌  
    摘要:  《监察法》执法检查作为人大监督体系中的新的监督方式,其“法律巡视”作用还未得到全面显现。监察机关既是《监察法》执法检查的监督对象,同时又对本级人大的公职人员进行监察,需要合理解决监督交叉问题。《监察法》执法检查的内容包括三个层面,即从实然性效力、应然性效力与道德性效力检查《监察法》的全面实施;从改革目标任务落实、监察权法治化运行、监察机关工作机制完善等方面检查监察体制改革的推进落实;适用合法性标准、合理性标准与效率性标准监督监察机关及监察人员的依法履职。各级党委对本地区《监察法》执法检查负有政治领导、大局把握与督促本级监察机关整改落实监督意见的责任。执法检查发现的重大问题,上一级监察机关在其职责范围内研究处理《监察法》执法检查报告及其审议意见。
    关键词:  《监察法》 执法检查 监督权 监督协调机制

《监察法》第五十三条第二款规定:“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。”各级人大常委会组织开展《监察法》执法检查,是对本级监察委员会(以下称监察委)进行监督的一种法定形式,同时也是各级国家权力机关所面临的一个新的法律监督课题。监察权性质和监察工作特性决定了《监察法》执法检查的监督内容与监督程序,与其他法律的执法检查存在诸多不同。《监察法》执法检查从立法条款转变为各级国家权力机关的监督行为,尚需完善《监察法》执法检查具体实施机制,以确保执法检查发挥其监督实效。

一、《监察法》执法检查“法律巡视”作用之期待

2018年3月《监察法》施行至今,只有极个别地方人大常委会组织开展了《监察法》执法检查,全国人大常委会目前尚未进行《监察法》执法检查。总体来看,这一法律监督权力还未得到各级国家权力机关的普遍行使。全国人大监察和司法委员会在2018年开展了国家监察体制改革和《监察法》实施情况的专题调研,2019年继续开展监察体制改革和《监察法》实施情况调研。2全国人大监察和司法委员会相关负责人表示,全国人大常委会和监察司法委员会今后将“依法有序推进有关人大监督监察工作”。3山西省人大常委会于2018年3月组织了《监察法》执法检查,其他省级人大常委会至今还未通过执法检查监督本级监察委的工作。个别地方人大常委会先行尝试的《监察法》执法检查实践表明,执法检查的主要方式是听取监察委工作汇报并提出意见建议,执法检查的重点包括学习宣传《监察法》、监察队伍建设、监察机关内部监督制约等情况,执法检查报告内容及审议意见鲜有向社会公开。4最早作为国家监察体制改革试点的北京市、山西省、浙江省三地,深化监察体制改革和推进监察工作的经验比较成熟,但北京市人大常委会和浙江省人大常委会尚未组织开展《监察法》执法检查。5

《监察法》执法检查国家权力机关一项新的监督权力与监督方式,执法检查的对象、内容、程序等有其自身特点,依照《监察法》原则性授权组织开展执法检查,迫切需要细化和具有操作性的制度支撑,确保执法检查监督依法进行,切实发挥人大执法检查对监察权和监察机关的监督作用。

首先,执法检查在国家权力机关的监督权构成体系中,具有重要法律地位,能够发挥独特的监督实效。执法检查是国家权力机关将工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。通过执法检查,不仅监督法律的有效实施,同时监督“一府一委两院”的工作。自上世纪80年代开始,执法检查被个别地方人大常委会首先采用,全国人大常委会此后逐步确认了执法检查作为全国人大常委会一项监督权力,赋予其法律地位,每年度选择若干法律对其实施情况开展监督。62007年1月施行的《中华人民共和国各级人大常委会监督法》(以下简称《监督法》)规定了各级人大常委会组织开展执法检查的内容及其具体程序。

此后,执法检查7作为各级人大常委会的一项法律监督权力被普遍行使,其监督作用与监督实效不断得以强化。例如,十一届全国人大常委会组织了21次执法检查 ;十二届全国人大常委会把“加强执法检查摆在监督工作突出位置,自2015年以来每年执法检查项目增加到6个。”8截止2019年5月,十三届全国人大常委会已经对统计法等9部法律实施了执法检查。全国人大常委会委员长栗战书明确指出,人大执法检查就是“法律巡视”,是行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到有效实施的一把“利剑”。9这一权威提法,在我国以往的人大监督制度和人大监督工作中没有出现过,凸显出在新时期人大及其常委会权力监督体系中,执法检查所具有的监督地位和国家权力机关新的监督要求。《监察法》执法检查是监督《监察法》是否得到全面有效实施的具体“法律巡视”,应发挥其作为国家权力机关法律监督“利剑”的作用。

其次,组织开展《监察法》执法检查,能够激活和带动国家权力机关运用其他监督形式监督监察机关。依据《监察法》第53条规定,人大及其常委会对本级监察委的监督方式包括:听取和审议专项工作报告、组织执法检查、对监察工作中的有关问题提出询问或者质询。10在这4种监督形式中,执法检查具有以下显著特点:监督内容较为广泛,执法检查的议题和检查事项可以围绕《监察法》的各部分内容确定;监督机关是执法检查的组织主体,监督的能动性与主动性更加显著;开展监督的工作链条和时间跨度较长,有助于发现监察工作中存在的问题;执法检查发现的突出问题,可以确定为监察机关专项工作报告的议题而进行持续监督。在听取和审议执法检查报告时,人大代表和常委会组成人员可以就监察工作中的有关问题,向与会的监察机关相关负责人提出询问,常委会组成人员可以依照法定程序提出质询。可见,《监察法》执法检查可以同时将人大监督的法定监督形式予以综合运用,以强化监督的实效。

最后,全国人大常委会及时开展《监察法》执法检查所产生的监督示范效应,能够促使地方人大常委会更加积极地组织开展《监察法》执法检查。《监察法》的法律性质与立法目的与其他法律有本质不同,它是“反腐败国家立法,是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”。11制定《监察法》是总结新时代反腐败实践经验,为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的创制之举。各级人大常委会通过《监察法》执法检查对本级监察机关进行监督,同时,常委会机关公务员又是本级监察机关的监察对象,这种特殊的监督权力关系,在其他法律的执法检查中是不存在的。目前,《监察法》执法检查的监督程序尚未统一规定,全国人大常委会作为最高国家权力机关,开展《监察法》执法检查所选择的监督检查重点,所遵循的监督程序,所形成的工作机制,对地方各级人大常委会开展《监察法》执法检查具有重要的指导作用和借鉴意义。全国人大常委会《监察法》执法检查所产生的监督示范效应,有助于地方监察机关提高接受同级人大监督的意识。

一部法律被正式施行后,何时组织开展执法检查及其后的执法检查频次,各级人大常委会根据每年度执法检查工作计划确定。《监察法》没有明确规定执法检查的监督频次,《监督法》没有也不可能对此作出规定,但是并不意味着《监察法》执法检查的时间窗口可以延后——恰恰相反,各级人大常委会宜尽早安排对其实施情况开展执法检查。

二、《监察法》执法检查监督的内在逻辑

《监察法》执法检查的监督功能定位,是国家权力机关与监察机关在监督法律关系上的集中反映,既与执法检查的监督内容直接相关,又决定着执法检查的监督实效。对监察机关而言,《监察法》执法检查是其接受外部监督的一种具体方式;对国家权力机关而言,《监察法》执法检查属于法律监督和工作监督,既是一项监督权力,又是一项法定职责。它们都统一于宪法上“国家的一切权力属于人民”的根本性授权,是人民行使民主监督权利的新途径。

(一)监察机关行使监察权须依法接受国家权力机关监督

监察权是依据宪法授权,专门监督所有行使公权力的公职人员的一项国家权力设置,是深化国家监察体制改革,健全党和国家监督体系的重大制度创新。各级监察机关作为行使国家监察职能的专责机关,在依法行使监察权的同时,按照“打铁必须自身硬”的要求,接受本级党委的统一领导和监督,同时依法接受本级国家权力机关监督、民主监督、社会监督、舆论监督,以及监察机关内部专门设立的监督机构的监督。习近平总书记指出,“纪检监察机关不是天然的保险箱,监察权是把双刃剑,也要关进制度的笼子,自觉接受党和人民监督,行使权力必须十分谨慎,严格依纪依法。”12国家监察委员会主任强调,各级监察机关“不是超级权力机构”。13《监察法》规定监察机关应当接受本级人民代表大会及其常委会的监督,属于国家权力机关的有权监督和法律监督,“是对监察机关的监督机制中最主要、最核心的环节。”14监察机关通过《监察法》执法检查接受本级人大监督,确保监察权的正确有效行使。

(二)执法检查监督实效的保障需避免监察监督过度介入

《监察法》执法检查的监督内容主要是《监察法》的实施情况,监督对象主要是本级监察机关而非“一府两院”,一般不涉及企业、事业单位和其他组织。15《监察法》执法监察作为国家权力机关一种新的法律监督和工作监督形式,需要处理好以下3个问题:

第一,常委会委员在执法检查中行使监督权,同时他们属于监察对象,需要合理、妥善地处理好这一交叉监督关系。作为《监察法》执法检查组成人员的常委会委员,开展执法检查属于履行职务行为;常委会会议上审议执法检查报告,委员们发表审议意见,向监察机关有关负责人询问,或者联名提出质询案,均是以个人名义行使监督权。与此同时,绝大多数常委会委员因具有公务员身份而作为监察对象,本机监察机关对他们的依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督,并对它们的职务违法和职务犯罪行为开展调查和处置。如何消减相互交叉监督的掣肘,减轻监督机关的工作顾虑和委员个人的思想顾虑,需要合理的制度设计。对此,有学者认为,监察机关对本级人大常委会的公务员的监察应当十分审慎,“监察机关不得介入权力机关职权的‘核心领域’”16监察机关“监察的是公职人员行使公权力的职务行为,该公职人员所属的单位不是监察委员会的监察对象。”17笔者认为,《监察法》执法检查中,常委会委员代表本级国家权力机关依法行使对本级监察机关的监督权,属于依法履职行为,监察机关不宜对其进行监督。监察机关对常委会委员执法检查的监督意见如果持有异议,应进行报告和工作沟通,而不能对委员的履职行为进行监督监察。

第二,人大代表参加《监察法》执法检查的监督难点。18各级人大常委会可以邀请本级人大代表参加执法检查。人大代表参加本级国家权力机关的执法检查,已经成为代表闭会期间活动的一项重要载体。人大代表参加《监察法》执法检查监督监察机关,他们是否作为监察对象,在一定程度上对执法检查的监督实效产生一定影响。《监察法》没有明确规定人大代表是否属于监察对象。对此,学术界有两种不同观点。一种观点认为,人大代表不应纳入监察对象,对人大代表的违纪违法行为可通过建立人大内部纪律惩戒机构予以追究。19对普通人大代表的监督属于人大及其常委会的职权。20另一种观点认为,监察委员会能够监察人大代表,监察委员会在监察人大代表时存在监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度。21人大代表符合监察对象的实质条件,监察人大代表时存在一定的职权限度。22 只有人大代表利用代表身份作出法律禁止的行为时,人大代表才成为监察对象。23笔者认为,人大代表不作为监察对象,更有利于其履行代表职务。人大代表受邀参加《监察法》执法检查,对监察工作和监察机关提出建议、批评和意见,属于参加行使国家权力的具体履职行为,行使代表监督权,本质上代表人民的意志和利益。并且,《代表法》等法律已经明确规定了对人大代表违法犯罪行为的处理,如果人大代表作为监察对象,可能会抑制其参加执法检查监督的积极性与能动性。

第三,不应当将本级人大常委会贯彻执行《监察法》情况作为执法检查监督的一项内容。监察委员会向本级人大常委会机关派驻或者派出监察机构和监察专员,派驻或者派出的监察机构、监察专员有权对人大常委会机关的公务员进行监督、调查和处置。监察机关对他们的监察情况,不应纳入执法检查的范围。常委会委员在执法检查中对常委会及个人遵守和执行《监察法》的情况所发表的意见,属于自我监督,不应作为执法检查报告的组成部分,对此,可以通过常委会的工作报告向本级人民代表大会报告。

上述分析表明,执法检查组成员中的人大常委会委员和相关工作人员作为监察对象,监督主体与被监督主体存在相互交叉监督掣肘,可能出现执法检查人员存在思想顾虑,不敢严格监督或者不想监督。笔者认为,执法检查组开展《监察法》执法检查,代表本级国家权力机关行使对监察机关的监督权,须根据法定职责、限于法定范围、按照法定程序要求监督职责,否则就难以保证执法检查的监督实效,甚至涉嫌失职渎职。“如果执法检查浮于表面,监督工作蜻蜓点水,现实中存在的大量违法现象和突出问题发现不了,那么,就说明人大及其常委会没有履行好自己的职责,作为执法检查的主体,也应承担相应的责任。”24

(三)执法检查的根本目的在于保障人民有效监督一切国家权力

《监察法》执法检查的直接目的是保障《监察法》得到全面实施,促进监察机关依法正确高效行使监察权,从而有效预防和惩治腐败。根本目的则是,代表人民对国家权力进行监督。党的十九大报告提出,“要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。”25宪法第二条明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“这是我国国家制度的核心内容和根本准则。”“人民民主专政的国家性质决定,在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。“ 26国家监察机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。全国人大常委会和地方各级人大常委监督本级监察委员会的工作。国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会负责,地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关及上一级监察委员会负责。27国家权力机关代表人民对《监察法》的执行和遵守情况,通过法定形式进行监督,“拓宽了人民监督权力的途径,提高了社会主义民主政治化、规范化、法治化水平。”28人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求是,任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。《监察法》执法检查作为国家权力机关代表人民监督权力的一项具体手段,其内在逻辑在于,“国家一切权力属于人民,行使国家权力的机关受人民监督”这一根本的权力监督理论与宪法规范要求。

三、《监察法》执法检查内容的体系化构造

《监察法》授权各级人大常委会对其实施情况开展执法检查,需以《监察法》是否被有效实施为核心,以是否推进落实深化监察体制改革为主线,以监察机关及其监察人员是否正确行使监察权为重点,构建一个完整的执法检查监督体系。

(一)监督《监察法》的有效实施

1.检查《监察法》的实然性效力

实效性是法律存在的首要目标,法律的权威和生命需要实际产生的效果来保障。“如果包含在法律规则部分中的‘应然’内容仍停留在纸上,而并不对人的行为产生影响,那么法律只是一种神话,而非现实。” 29“法律实质上并不仅仅是欲然和应然,而且还是民众生活中的一种实际有效的力量。”30《监察法》是反腐败专门国家立法,对于实然性效力有十分强烈的追求。执法检查的首要任务是监督其是否得到全面实施。

《监察法》实然性效力检查的重点是,《监察法》立法规范是否得到严格执行,立法原则是否得到普遍遵循,立法旨意是否得到全面体现。具体检查指标包括:本地区职务违法和职务犯罪的发生率和下降率,监察对象全覆盖的实现率,监察派驻机构实际到位情况,对监察对象的日常监督及其实效,主动投案和自首情况,反腐败国际追逃追赃和防逃工作情况等。全国各地推进深化监察体制改革进程不一致,《监察法》在各级监察机关的实施效果不尽相同。人大常委会执法检查组需要深入调查了解本地区监察工作实际推进情况,既要客观评价《监察法》实施取得的成效和经验,全面了解监察工作存在的困难,又要注重发现问题和不足。“执法检查不是搞综合考核考评,不是评先进,不对地方、部门或某项工作作全面评价。执法检查就是要发现问题,不能走过场,不能搞评功摆好那一套。”31《监察法》执法检查只有坚持问题导向,真正发现问题,发现真问题,提出的监督意见才有针对性、权威性。《监察法》实然性效力是《监察法》实施的具体结果,已经存在于现实社会环境之中,通过执法检查对这一事实进行客观评价,促使《监察法》的法律效力得到全面发挥。

2.检查《监察法》的应然性效力

《监察法》的应然性效力是指其作为“法”本身的全部价值与意义。《监察法》应然性效力作为立法者不断追求的理想图景,要求《监察法》得到全面实施,监察立法目标得到全部实现。通过组织开展执法检查,能够提高《监察法》应然性效力:一方面,《监察法》是国家监察和反腐败的基础性法律,需要紧密结合实施情况,收集修改、补充和解释的合理化建议。执法检查如发现《监察法》存在立法缺陷和不足,可以向国家立法机关提出修改建议,推动《监察法》不断发展完善。另一方面,通过《监察法》执法检查,可以提出新的监察立法建议。国家监察立法是一项系统性工程,离不开大量的立法调研。各级人大常委会通过执法检查收集新的监察立法建议,能够有效利用立法资源,提高监察立法质量。比如,全国人大常委会可以在《监察法》执法检查中,收集正在推进的《政务处分法》等监察立法建议。执法检查对《监察法》的应然性效力作出评价,既能够推动已经实施的监察法律的修改,又能够推动提高新的监察立法质量,实现法律监督与促进立法完善相统一。

3.检查《监察法》的道德性效力

《监察法》是反腐败专门立法,强制性、制裁性是其突出特点,同时,将道德、文化和伦理教育作为预防和反腐败的法律手段,用以强化监察对象主动依法行使权力、接受监督教育的思想意识与行动自觉。《监察法》的道德性效力突出体现在关于国家监察工作方针的立法规范中。比如,“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理”、“惩戒和教育相结合,宽严相济”、“加强法治教育和道德教育,弘扬中华文化优秀传统文化”、“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”等条款规定。《监察法》道德性效力等另一个来源于公众对预防和惩治腐败的认同、支持与积极参与,以及由此形成的广泛社会共识。“如果法律规范是处于法律确信而被人们自愿遵守,那么它就具有道德效力。”32国家反腐败工作成效给予公众的获得感、幸福感和安全感越多,他们对《监察法》实施效果的评价就越高。反之亦然。

执法检查可以从内部与外部两个视角评价《监察法》的道德性效力。内部性评价主要收集了解监察对象自觉遵守和执行《监察法》的情况,包括是否主动接受廉政教育,是否主动接受监察机关监督,是否开展自我监督,是否主动执行监察建议,监察对象是否坚守理想信念和道德操守等。外部性评价主要是收集了解监察对象之外的企业、社会组织和公众对本地区《监察法》实施情况和反腐败工作的总体意见。《监察法》道德性效力内容广泛,参与评价的主体多元,执法检查组需要深入开展调查研究,广泛听取各方面意见建议后作出整体性评价。

(二)监督国家监察体制改革的推进落实

深化国家监察体制改革是一项长期而艰巨的任务。监察委员会“入宪”、《监察法》的制定及其相关法律的修订标志监察体制改革的第一阶段任务基本完成。33持续深化监察体制改革要求全面贯彻实施《监察法》,《监察法》得到全面实施也必然为深化监察体制改革创造有利条件,提供法治保障。《监察法》执法检查的一项重要任务是,监督推进落实监察体制改革情况。

首先,检查本级监察机关完成改革目标任务情况。监督中央重大决策的落实情况始终是人大执法检查的一项重要工作。十一届全国人大常委会在2009年工作报告中明确提出,“要把推动中央重大决策部署贯彻落实作为人大监督工作的重中之重。”34十二届全国人大常委会将“坚持党的领导,推动中央重大决策部署落实”作为人大开展执法检查须遵循的4项原则的第1项原则。35十三届全国人大把“推动党中央决策部署贯彻落实”作为人大监督的首要目的。36《监察法》执法检查应当首先监督检查本级监察机关是否高质量完成中央和上级监察机关制定的改革目标任务。监察机关组建改革已经全部到位,各级监察机关需坚持目标导向和问题导向,在实现反腐败标本兼治和健全国家监督目标体系上推进改革。监察体制改革试点地区的监察机关还应充分发挥先行先试的“探路者”作用,创造更多可复制可推广的经验。

其次,检查推进监察体制改革的法治化与监察工作体制机制运转情况。重点检查完善统一决策、一体运行的执法工作机制,建立健全监察工作流程,开展内部权力运行的监督制约情况,落实纪法贯通、法法衔接工作举措等情况,并对监察监察机关的制度规范、内控机制建设和工作机制创新提出意见建议。

最后,检查深化监察体制改革的协同推进机制。对监察工作的资源力量整合、措施手段运用、跨地区跨部门协调、其他机关对监察机关行使职权的支持配合,以及监察机关的履职条件保障等工作协同情况提出意见建议。深化监察体制改革客观上存在“破与立”、“改当下”与“立长远”的矛盾,执法检查过程中,对本级监察机关落实改革任务作出客观精准的评价,对于符合改革原则目标、有效预防和惩治腐败的创新性举措给予支持。

(三)监督监察机关和监察人员的依法履职

监察机关是《监察法》的专门实施机关,监察人员是行使监察权的法定主体。监察机关与监察人员的履职行为产生特定法律后果,直接影响《监察法》的实施效果。只有首先实现对监察机关与监察人员的有效监督,才能有效监察公职人员,保护公民权利。《监察法》执法检查可以适用合法性标准、合理性标准和效率性标准检查监察机关和监察人员的履职情况。

1.合法性标准

合法性检查标准主要对监察机关和监察人员依法履职和正确行使监察权情况作出具体评价。监察机关及其监察人员是行使国家监察权、预防和惩治腐败的专门主体,严格依照法定职责、法定程序行使权力是第一要求。《监察法》规定的“国家监察工作严格遵照宪法和法律”、“监察人员必须模范遵守宪法和法律”表明,监察人员遵守国家法律的强制性义务比司法人员要更为严苛。37执法检查首先要监督检查监察机关及其人员遵守和执行《监察法》的情况,检查的具体事项包括:是否依照《监察法》和有关法律的规定履行监督、调查、处置职责,是否存在怠于履行职责情况;是否严格遵照监察权限和监察程序,依法行权;是否与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约;是否自觉接受国家权力机关的监督和其他形式的监督;是否保障当事人的合法权益;监察人员违法行权是否依法得到处理等。合法性评价标准的直接依据是《监察法》的具体条款和其他制度规范。由于国家监察立法尚处于完善阶段,《监察法》执法检查的合法性检查标准的内涵有待随监察法专门立法的出台进一步细化。

2.合理性标准

合理性检查标准主要是评价监察机关在行使监察权的过程中,是否根据《监察法》立法目的和立法规范的原则性授权,以及实际监察工作需要,科学公正、积极高效地行使了监察权,检查的具体事项包括:行使监察权是否遵循了慎之又慎,自我约束严之又严的总体要求;在立法尚未规定的制度空白地带,作出的自由裁量是否合理;在对监察对象的严管与厚爱、激励与约束、惩戒与防范等方面是否做到两者兼顾;是否探索创新了深化改革、健全法治、有效制约和监督权力的工作举措;对公职人员是否开展了有效的廉政教育、法治教育、道德教育和中华优秀传统文化教育;是否切实提高监察人员的能力素质和职业伦理等。在监察体制改革持续深化和国家监察立法尚不完善的现实条件下,监察工作中必然存在依法行权与合理裁量、改革创新与规范守成的矛盾,因此适用合理性检查标准需要综合考虑多种因素。

3.效率性标准

追求效率是严厉惩治腐败的必然要求,党的十八大以来反腐败的显著成效来自于反腐败的持续高压态势。《监察法》将构建“集中统一、权威高效”的国家监察体制确定为立法目标之一。监察权的高效运行能够有效强化反腐败威慑力,有助于构建“不敢腐”“不想腐”的长效机制。适用效率性标准检查监察权运行与监察机关工作效率的具体事项有:是否通过执行《监察法》把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制进行固化;监察权的行使是否实现对公权力和公职人员的全覆盖及其有效性;是否整合现有国家反腐败工作力量,集中反腐败资源;在规范行使权力的前提下是否有效减少办案时限,提高办案质量;是否节省查办案件的人力物力财力等公共资源等。值得注意的是,追求效率是监察权的内在属性,但不可片面追求效率而忽视依法严格规范行权。各级监察机关要“严格按照规定权限、规则、程序开展工作。”38对《监察法》实施的效率性检查必须统一于合法性检查,不宜单独对监察机关的工作效率作出评价。

四、《监察法》执法检查监督的保障与协同机制

(一)本级党委:对《监察法》执法检查的政治领导与支持

国家权力机关依法组织开展《监察法》执法检查,对本级监察机关和监察人员进行监督,执法检查权的具体行使与监督实效的保障,需要本级党委的政治领导与工作支持。
首先,党委领导和支持本级人大组织开展执法检查,是贯彻党对人大工作领导原则的具体要求,必须始终坚持。各级人大常委会党组对重大问题向本级党委请示报告,定期向本级党委报告工作,党委对人大依法履职给与支持,已经有了制度化规定。39党委对本级人大常委会组织开展《监察法》执法检查进行政治领导和工作支持,是执行《监察法》关于“坚持党对国家监察工作的领导”立法规范的具体行动。个别地方人大常委会在执法检查监督实践中,贯彻执行了党委对本级人大工作的政治领导原则。例如,山西省人大常委会组织开展《监察法》执法检查中,省委主要负责人亲自部署、亲自把关、亲自审定,从政治和全局的角度保证了强有力的组织领导。40

其次,党的纪律检查与国家监察的高度统一性决定了《监察法》执法检查需要本级党委给予工作支持。党的纪律检查与国家监察工作在组织形式、职能定位、决策程序等方面深度交叉。纪委监委合署办公,一套人马,两个牌子,体现的是党内监督和国家监察“一体两面”,具有高度的内在一致性和互补性。各级党委履行反腐败领导责任和主体责任,对《监察法》在本地区的实施产生直接影响。党委定期听取本级监察委的工作汇报,党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐败形势,听取重大案件情况汇报;监察机关作出立案审查调查决定、给予政务处分等重要事项须向本级党委请示汇报。《监察法》执法检查中发现的问题,容易并存于纪委与监察机关,难以彻底分开;常委会审议执法检查报告提出的意见建议,对本级党委领导纪检监察工作具有促进和帮助作用。

最后,党委对《监察法》执法检查的领导和支持,重点在于把握政治方向与督促监督意见的整改落实。《监察法》执法检查属于国家权力机关对本级监察机关的法律监督和工作监督,在监督出发点和监督目的上,与党委对本级监察机关的监督高度一致,都是为了促进《监察法》的全面实施,促进监察机关工作。但是,《监察法》执法检查不同于党委监督和党内监督,而具有人大监督的鲜明特性。《监察法》执法检查内容、范围与监督程序均来自法律授权,须严格依照法律规定进行监督;执法检查的过程由执法检查组实地检查、常委会听取和审议执法检查报告、监督意见的落实整改及反馈、执法检查后的跟踪检查等环节构成;执法检查不干涉监察机关具体工作,不对监察个案发表意见;执法检查信息需要依法向社会公开。因此,党委需要从政治上和监督实效保障方面支持本级人大常委会依法开展《监察法》执法检查,执法检查的组织实施由常委会及其执法检查组依法负责。各级党委应高度重视《监察法》执法检查发现的主要问题,督促本级监察机关整改落实执法检查报告与常委会的审议意见建议,对整改落实不力的及时予以纠正。监察机关将整改落实情况向本级人大常委会作反馈报告前,应向本级党委报告。

(二)上一级监察委:在职责范围内研究处理执法检查报告及其审议意见

地方人大常委会组织开展《监察法》执法检查需要协调处理的另一个监督关系是,上一级监察机关在职责范围内处理执法检查监督的重大问题。地方各级监察委对本级人大及其常委会和上一级监察委负责,并接受其监督。同时,上级监察委领导下级监察委的工作。“地方各级监察机关对上一级监察机关负责,与上下级纪委之间的领导和被领导关系是相匹配的”41地方监察委与下一级监察委是监督与被监督、领导与被领导的法律关系。《监察法》共有11个条文对此进行了明确规定。监察机关的上下级领导关系既体现在安排部署工作等宏观指导层面,又体现在案件管辖、履职监督和人员任免提名等具体工作中。42上级监委除了可以督促下级监委严格依法办事、公正履职外,更重要的是当下级监委在履职过程中遇到各种障碍和阻力时,能及时提供支持和帮助,有效减少或排除干扰,保障反腐败工作的顺利开展。43

因此,地方监察机关是否全面执行《监察法》与上一级监察机关的正确领导和有效监督密切相关。对于执法检查发现的重大问题和审议执法检查报告的意见建议,地方监察机关应当向上一级监察机关报告,上一级监察机关督促下一级监察机关整改落实;监督意见在上一级监察机关管理职责范围之内的,上一级监察机关应当接受并予以整改落实。

五、结论

《监察法》执法检查是国家权力机关依法行使的一项新的法律监督和工作监督权。监察权性质和监察工作特性决定了《监察法》执法检查的监督目的、监督内容与监督程序具有鲜明特征。各级人大常委会在“寓支持于监督”的监督原则指向下,及时组织开展《监察法》执法检查,监督《监察法》的全面实施,监督监察机关依法严格行权,推动国家监察体制改革的持续深化。《监察法》执法检查探索积累的经验,有助于各级国家权力机关通过其他法定监督形式监督本级监察机关。在新的起点上推进国家反腐败工作的法治化、规范化,既需要持续深化监察体制改革和进一步完善国家监察立法,更有赖于通过《监察法》执法检查监督,确保国家反腐败立法得到正确执行和严格遵守。

注释:
1本文系2013年度司法部国家法治与法学理论项目“我国经济政策的宪法规制研究”(项目批准号:13SFB2010)的阶段性成果,发表于《四川师范大学学报》2019年第6期。作者简介:段鸿斌,四川大学法学院宪法与行政法学博士研究生,成都经开建发贸易有限公司董事长。
2参见《2018年全国人大监察和司法工作座谈会综述》,载《海南人大》2019年第1期。
3 全国人大常委会2018年对监察体制改革和监察法实施情况进行了调研,2019年计划对监察法实施的新情况、新问题开展专题调研(参见全国人大监察和司法委员会副主任委员徐显明在十三届全国人大二次会议上答记者问,载2019年3月11日《人民日报》)。专题调研是人大监督的法定监督方式,但与《监察法》执法检查相比,其监督要求较低,监督强度较弱。
4山西省人大常委会在其官网公布了《监察法》执法检查报告及审议意见,但这是极个别向社会全文公布的例子,其他已经组织开展《监察法》执法检查的地方人大常委会,信息公开的方式为新闻通稿。
5 2019年《北京市人大常委会工作报告》指出,2018年以市人大常委会主任专题会议的形式听取市监察委工作情况,2019年没有明确安排对市监察委的监督。2019年《浙江省人大常委会工作报告》指出,2018年省人大常委会制定《听取和审议省监察委员会专项工作报告试行办法》,听取省监察委关于贯彻落实监察法情况的专项报告,2019年计划听取和审议省监察委专项工作报告。
6有学者认为,全国人大教科文卫委员会等专委会于1986年开始对文物保护法、药品管理法等法律的实施情况进行调查,应视为全国人大常委会进行执法检查的制度雏形。参见林彦:《从自我创设,到政治惯例,到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》,载《清华法学》2009年第3期。
  7吴邦国:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》(2013年),载《全国人大常委会公报》2013年第2期。
  8张德江:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》(2018年),载《全国人大常委会公报》2013年第2期。
  9栗战书:《以法律的武器治理污染 用法治的力量保卫蓝天— 在大气污染防治法执法检查组第一次全体会议上的讲话》,载《中国人大》2018年第10期。
  10有学者认为,听取监察机关工作报告是人大监督最直接最有效的方式之一,参见张云霄:《国家监察体制改革法治化进程初探》,载《法学杂志》2018年第5期。
  11李建国:《关于〈中华人民共和国监察法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2018年第2期。
  12习近平:《在新的起点上深化国家监察体制改革》,载《求是》2019年第2期。
  13杨晓渡:《纪委和监察委合署后并非超级权力机关》,载2018年3月6日《人民日报》。
  14张杰:《<监察法>适用中的重要问题》,载《法学》2018年第6期。
15《监察法》执法检查会对本级检察机关、审判机关,以及政府执法部门执行该法律的相关工作进行监督,但主要监督对象是本级监察机关。执法检查中发现其他机关执行《监察法》存在的问题,也应在执法检查报告中一并提出。
  16秦前红:《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》,载《探索》2017年第6期。
17《监察委监察的是“人”而不是“机关”》,载《中国纪检监察报》2017年11月13日。
  18由国家工作人员兼任的人大代表,行使公权力,具有公职身份,享受公职待遇,应该作为监察对象;普通公民担任人大代表,行使代表权利,非公职身份,不享有公职待遇。
  19秦前红:参见《国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象》,载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2018年第6期。
  20胡锦光:参见《论监察委员会“全覆盖”的限度》,载《中州学刊》2017年第9期。
  21郭文涛:《监察委员会监察人大代表的理论与论证》,载《西南政法大学学报》2018年第4期。
  22李孟锐:《论作为监察对象的人大代表》,载《黑龙江政法管理干部学院学报》2019年第2期。
  23谭宗泽:《论国家监察对象的识别标准》,载《政治与法律》2019年第2期。
  24栗战书:《以法律的武器治理污染 用法治的力量保卫蓝天— 在大气污染防治法执法检查组第一次全体会议上的讲话》,载《中国人大》2018年第10期。
  25习近平:《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,载《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》,第54页,人民出版社2017年版。
  26彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,载《彭真文选》,第442页,人民出版社1991年版。
  27宪法文本中关于国家权力机关监督本级监察委员会的条款包括:监察委员会对本级人民代表大会负责,受人民代表大会监督;人大常委会监督本级监察委员会的工作;国家监察委员会对全国人大及其常委会负责,地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。值得注意的是,宪法没有对地方各级监察委员会是否对本级人大常委会“负责”作出规定,但这并不妨碍地方人大常委会对本级监察委员会进行法律监督、工作监督和有关人员的职务任免。宪法也没有规定地方各级人民法院、地方各级人民检察院对本级人大常委会负责,但后者仍依法开展各种形式的监督。
  28李建国:《关于〈中华人民共和国监察法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2018年第2期。
  29[美]E.博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第255页。
  30[德]拉德布鲁赫:《法学导论》,米健译,商务印书馆2013年版,第14页。
  31栗战书:《以法律的武器治理污染 用法治的力量保卫蓝天——在大气污、染防治法执法检查组第一次全体会议上的讲话》,载《中国人大》2018年第10期。
  32[德]魏德士:《法理学》,丁晓春、吴越译,法律出版社2013年版,第149页。
  33参见刘艳红:《<监察法>与其他规范衔接的基本问题研究》,载《法学论坛》2019年第1期。
  34吴邦国:《全国人大常委会工作报告》(2009年),载《全国人大常委会公报》2009年第2期。
  35张德江:《在全国人大常委会食品安全执法检查组第一次全体会议上的讲话》,载《中国人大杂志》2016年第8期。
  36栗战书:《在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话》,载《全国人大常委会公报》2018年第5号。
37《法官法》第十条规定“法官应当严格遵守宪法和法律”,《检察官法》第十条规定“检察官应当严格遵守宪法和法律”,它们与《监察法》规定监察人员“必须模范遵守宪法和法律”相比,后者对义务主体的强制性更高,义务履行能力的要求更为严格。监察权是专门监督权力的权力,监察人员必须对宪法法律报有极高的忠诚与审慎态度。
  38赵乐际:《在中国共产党第十九届中纪委第三次全体会议上的工作报告》,载《人民日报》2019年2月21日。
39《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定:“全国人大常委会党组要定期向中央报告工作”,“研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告”,省级人大常委会党组“重大事项和重要情况及时向同级党委请示报告 ”。
  40参见《山西省人大常委会执法检查组关于检查<中华人民共和国监察法>实施情况的报告》,载《山西省人大常委会公报》2018年第4期。
  41中央纪委、国家监委法规室:《中华人民共和国监察法释义》,第83页,中国方正出版社2018年版。
  42十八届三中全会《决定》提出,“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”《纪律检查机关监督执纪工作规则》第9条明确规定,“地方各级纪检监察机关对作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等重要事项,应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告,形成明确意见后再正式行文请示。遇有重要事项应当及时报告。”下级监委主任、副主任提名考察以上一级纪委监委会同组织部门为主。上级监察委领导下级监察委领导内容与范围,参见《<中华人民共和国监察法>案例解读》,第89页,中国方正出版社2018年版。
  43覃春娥:《如何把握好监察机关上下级领导关系》,载《中国纪检监察杂志》2018年第10期。
作者简介:四川大学法学院宪法与行政法学博士研究生。
文章来源:《四川师范大学学报》2019年第6期
发布时间:2019/11/18
 
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