论我国宪法中环境权的表达及其实施
作者:彭峰  
    摘要:  环境权概念的兴起始于十九世纪中期的西方国家,二十世纪八十年代传入我国,在2018年我国《宪法》修改过程中,环境权是否入宪问题再次引起各方关注,学界观点不一。从全球范围看,西方国家宪法中的环境权可以表现为人的权利或自然的权利,作为人的权利的环境权可以表现为自由权、政治参与权、社会权、社会连带权等,我国《宪法》对这四种类型的环境权均进行了保障。宪法如果单独确认一项作为个人权利的环境权,环境权在与其他权利的竞争中不具有优势,反而不利于环境保护。对环境权入宪的争论应转向对我国《宪法》中环境权保障性规定的实施问题的探讨,关注环境立法质量和实施效果。
    关键词:  环境权;宪法;人权;自然的权利

环境权的概念兴起于十九世纪中期北美大陆盛行的保育运动。当时的这一运动是以人类为中心的,在环境权与发展权关系上,人们认为环境权需让位于发展权,强调的是自然资源的有效利用和人类发展,所有滥用自然资源的行为均可通过正确的、有效率的行政管理体系加以制止,由此协调生产因素并获得最大的效率。这一时期的环境权是生产取向的,以管理者为核心。二十世纪六十年代开始的环境保护运动取代了保育运动,这一运动以公民社会为基础,其背景是战后美国经济的发展造就了史无前例的富庶,大量州际公路修建完成,拓展了人们的视野,休闲活动范围扩大,但同时,公害事件在全球范围内频频发生,人们深感到环境资源的可贵。在这一时代背景下,环境权取得了非常明确的地位,甚至进入美国政府体制中,成为一种政府必须保护的天赋人权。这一阶段更全面地肯定了公民环境主张和价值,甚至有凌驾于发展权的趋势。二十世纪七十年代,环境伦理成为环境权的重要内涵,伦理的范围被扩展至动植物,对环保主义者而言,环境伦理比人际伦理更为重要。环境权概念在二十世纪八十年代传入我国学术界。此后几十年,我国对环境权讨论热烈,观点纷呈。从各国立宪实践看,迄今为止,即便是已有众多国家规定了宪法环境权,但绝大多数发达国家并没有在宪法中规定这类权利。那些已经规定了宪法环境权的国家,并没有在环境保护和人权保障方面积极地、富有成效地作出实施,反而是一些在环境保护和人权保障领域成效卓著的国家却从原则上反对将这种环境权利宪法化。这意味着,环境权入宪与否并不能等同于高水平的环境保护和人权保障能力。在2018年我国《宪法》修改以后,环境权是否入宪的问题再次引起各方关注,学界观点不一。为此,需要反思和梳理的是,环境权的实际内容在我国是否已经入宪了,或者是否一定要以宪法列举的模式来规定环境权,我国《宪法》现有的保护方式是否已经提供了足够的宪法依据对其进行保护,现有模式与列举基本权利的模式相比,是否后者更有利于环境保护这一公共目标的实现。

一、我国环境权入宪的代表性观点

自环境权概念引入我国以来,我国环境法学者多年来积极倡导“环境权”入宪,特别是在2018年我国《宪法》修改过程中,以吕忠梅、吴卫星为代表的学者对此进行了积极的呼吁。如吕忠梅主张,将环境权作为基本权利在宪法中加以规定,是环境保护入宪的一种重要方式,它是公民享有的在清洁、健康的环境中生活的权利。她认为,环境权是继自由权、生存权之后的“第三代人权”,性质上区别于生存权、健康权,其属于一种积极权利,“只有将‘环境权’作为一项独立的基本权利纳入人权体系并在宪法中加以规定,才能为人在良好环境中生存提供最完整和最充分的权利保障,为国家承担环境保护责任、公民享有环境权利并得到法律保护提供‘基石’或合法性依据”。她还认为,实现重新认识人与自然的关系,确立人在自然界中的道德和法律责任的目标,并非只有赋予自然主体地位一种途径,也可以在可持续发展的理念下,承认自然具有一定的主体性,肯定自然在环境法律关系形成中的价值,又不破坏“法律是人的行为准则”的基本属性,将自然作为特殊客体加以保护,以通过“人对自然的权利”( human right to nature)实现“自然的权利”(right of nature)。

吴卫星认为,环境权入宪在我国生态文明建设中具有重要的功能,其入宪的方式包括两种。一种是宪法解释路径。我国宪法虽然没有确立环境权条款,但是,如果采取非原旨主义的宪法解释方法,可从“环境政策”条款(我国《宪法》9条和第26条)推导出公民环境权。另一种是修宪路径。通过修改宪法确认公民环境权是一种更好的路径选择,可以将环境权条款纳入我国《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”。其条文可设计为:“中华人民共和国公民有在清洁、健康、生态平衡的环境中生活的权利,有依法及时获取环境信息、参与环境决策以及通过诉讼保护环境的权利。国家有义务通过适当的立法和其他措施保护和改善环境,防治污染和其他公害。”他认为,该条事实上分为两款,第一款前半句直接规定了公民的权利,即公民环境权,该款后半句表达的是知情权、参与权和诉诸司法权,以便藉由这些程序性权利来进一步保障环境权,而用“清洁、健康、生态平衡”加以修饰,则同时兼顾了人类的利益和环境本身的利益,是人类中心主义和生态中心主义的调和。

从以上一些积极推动环境权入宪的环境法学者的观点看,可以形成共识的是,环境权在我国是一项人的权利,即完全排除了自然可以作为法律主体的可能,最多只是将自然作为特殊客体加以保护。更趋一致的是,他们认为环境权必须在我国宪法中的基本权利部分进行条款化,而宪法中的相关国家政策条款、程序性条款、基本权利中的财产权以及通过解释得出的生存权等,并不能推导出宪法承认了环境权。他们认为只有在基本权利中明确列举出环境权,才意味着这一权利入宪了。他们一方面试图推动创造一种内容独立的环境权,另一方面却不能指出这种环境权的主体到底是谁,作为权利主体的“人”是个人还是公民、公众(不特定多数人),抑或是民族、由自然人组成人的组织(或集体、单位)或人类整体?与此同时,他们倾向于认为这种环境权是一种社会权,归属于积极权利范畴。然而,上述观点存在矛盾冲突。一方面,有些社会权本身体现为一种客观法秩序,通过国家政策条款可以作出功能替代;另一方面,如果他们希望得到的是一种主观权利性质的环境权,那么它的内容和属性一定是复合性的,其至少在一定意义上可以表现为消极权利,比如既有的与环境利益相关的自由权或政治权利,而他们又认为这些权利并不是其所主张的环境权。

由此可见,对作为“舶来品”的环境权概念,其不仅在东西方语境中的涵义并不一致,而且在我国其也未形成理论上的共识,相关的理论对我国实定法中的相关规范没有全面地梳理和考察。因此,对于环境权是否应当入宪,需要厘清以下几个前提性、基础性问题:我们正在争取写入宪法中的环境权的内涵是什么,该权利主体为何;其权利属性为何;我国现行宪法已有的国家政策条款、基本权利条款和程序性条款,是否足以保障环境权利(群)的实现。

二、西方语境下的宪法环境权及其表现形式

讨论环境权入宪的基础是要明确什么是宪法环境权。如前所述,在我国,“环境权”本身就是一个不确定性概念,Joshua C. Gellers在《宪法环境权利的全球兴起》一书中指出,在过去的四十年间,世界各国在其各自的宪法中都采用了“与环境保护和治理有关的人权”这一表述,这些法律条款被统称为“宪法环境权利”(constitutional environmental rights)。Sanja Bogojevi与Rosemary Rayfuse则概述了三种常用于描述和促进环境权利的框架:自然权利、环境人权、环境参与权利。他们认为,虽然这些框架是流动的,可能也意味着它们相互之间有重叠,但它们各自引起了不同的讨论,对环境权利的性质、内容和含义提供了不同的结论。显然,西方话语体系下的“环境权利”指的是一系列与环境相关的权利(群),而不是内容单一的“环境权”。此外,以生态中心主义与人类中心主义为区分标准,在各国宪法和法律中,环境权利可以分为作为“自然的权利”的环境权,以及作为“人的权利”的环境权。

作为“自然的权利”的环境权利观建立在生态中心主义基础上,认为环境或自然自身能够拥有自己的合法权利。这一权利形态的逻辑假设是认为正如法律保护的对象已扩展到如少数民族、妇女和公司的权利和利益一样,它也应扩展到自然界。2008年,厄瓜多尔成为第一个在国家宪法中明确承认不可剥夺的自然的权利的国家,其宪法71条明确:“充分尊重自然存在的权利、充分尊重自然的生命周期、结构、功能和进化过程的维持和再生的权利。”之后,一些国家也纷纷效仿,在法律中规定了自然的权利,如玻利维亚《地球母亲权利法》和新西兰《尤瑞瓦拉国家公园法》。

玻利维亚《地球母亲权利法》第2条规定了地球母亲的权利:“地球母亲及其组成的所有生灵具有以下固有权利:(a)生命权和存在权;(b)受尊重的权利;(c)恢复其生物能力并继续其不受人为干扰的重要循环和过程的权利;(d)作为独特、自我调节和相互关联的存在保持其身份和完整性的权利;(e)获得生命之源的水的权利;(f)享有洁净空气的权利;(g)整体健康权;(h)免于污染、污染物、有毒或放射性废物侵害的权利;(i)不得以威胁其完整性或重要和健康功能的方式修改或破坏其遗传结构的权利;(j)因人类活动造成的侵犯本宣言所承认的权利的充分和迅速恢复的权利;(2)任何生灵都有权为了地球母亲的和谐运行而在其上占有一定空间、对其扮演自身角色的权利;(3)任何生灵皆有权享受福祉、并免于人类的酷刑或残忍对待地生活的权利。”新西兰《尤瑞瓦拉国家公园法》第三部分宣称,尤瑞瓦拉国家公园为一个法律实体,拥有作为法律实体的权利、权力、义务和责任,其权利、权力、职责由它的董事会以其名义执行。

在司法领域,2017年,印度北阿坎德邦的高等法院授予某些河流和冰川与人类相同的合法权利。法院承认恒河和亚穆纳河为法人,因为它们具有“神圣和受人尊敬”的地位,法院指定州政府为它们的监护人;此后,北阿坎德邦邦政府向印度最高法院提起上诉,称“他们作为河流守护者的责任并不明确,因为这些河流远远超出了北阿坎德邦的边界”。经审理后,印度最高法院撤销该高等法院判决,作出否定恒河、亚穆纳河“有生命实体,拥有法人地位”的决定。该国最高法院表示,将两河视为生命实体在法律上不成立。这两条河源自雅母诺特里(Yamunotri)和根戈德里两条冰川,它们都是印度教中的圣河,恒河也被称为MAA(母亲),不过恒河目前是地球上污染最严重的河流之一,先前高等法院裁决的目的,就是为了提供法律依据,让工业废水不能倒入“生命体”中。然而,邦政府在上诉状中称:“为了保护社会信仰,河流不能被宣告为法人。”2019年7月,孟加拉国最高法院的一项具有里程碑意义的判决,承认所有河流与人类同等法律地位,它的河流被视为生命体,这一判决旨在保护世界上最大的三角洲免受污染、非法疏浚和人类入侵的进一步破坏,河流保护委员会(National River Conservation Commission)被指定为孟加拉国河流的合法监护人。然而,尽管有这些国家的实例,这种以生态主义为中心确认自然的权利的方法仍然具有高度争议和有限的应用。如这种赋予自然以权利的法律遭到了工人、农民和流经社区的抵制,他们认为赋予大自然人格侵犯了他们的权利和生计,此外,判决执行的困难也是不可避免的。

以人类中心主义为基础的作为“人的权利”的环境权利规定得更为普遍。Joshua C. Gellers对世界各国宪法中的“宪法环境权”进行了梳理,认为其通常以下面三种表现形式出现。

第一种类型是程序性环境权利(Procedural environmental rights),具体指“促进形成环境治理基石的透明度,参与和问责制”的法律权利,这类权利内容包括结社自由、获取信息、公众参与决策以及在环境问题上诉诸司法。程序性环境权利可以作为实现与环境相关的目标的手段,也可以通过促进话语和民主来达到目的。例如,阿尔巴尼亚宪法规定保障公民“有权了解环境状况及其保护”。

第二种类型是实体性环境权利(Substantive environmental rights),它是指在环境问题激发人权问题时可能适用的国际人权法范畴内的权利。可能与环境问题相关的实体性权利包括“生命权,健康权,适足生活水准权和隐私权”。如欧盟的法律没有明确宣示或承认环境权,欧洲人权法院主要通过对法律明示规定的生命权、健康权、财产权、私人生活权等的保护实现对环境权的保护。

第三种类型是社会连带性权利(solidarity rights),它建立了与之相关的特定权利与国家可以自行确保的其他形式的权利不同的语境,要求全球共同参与执法。社会连带性权利被认为需要广泛的行动者、社区和普遍合作来“(实现)一个宜居的世界”。1976年,《葡萄牙宪法》规定了作为这种社会连带权的环境权。该法第66条规定:“一、任何人均有权利享有一个适合人类、健康及生态平衡之生活环境,并有义务维护之。二、国家有责任透过本身机构以及透过呼吁与支持民间倡议,以便:(a)预防与控制污染与污染之后果以及侵蚀之危害;(b)整治及促进领土之整治,目的系为活动地点之正确性、社会与经济发展之平衡及生物风貌之平衡;(c)建立及开发保护区、自然公园及休憩公园,划分及保护风景与地点,以确保大自然受保护,并保存有历史或艺术意义之文化价值;(d)促进合理利用自然资源,保障其再生能力及生态稳定性。”这种社会连带权利也包括发展权和和平权,通常被认为是国际人权谱系中的“第三代权利”。从二十世纪七十年代开始,一些西方学者利用联合国的机构,特别是利用联合国教科文组织来推动“社会连带性权利”这一概念的使用,并且把连带关系作为一种“人权”来提出,认为现在正在出现由“连带关系权利”构成的“第三代人权”。其主要发起人是法国的卡雷尔·瓦萨克,他是前联合国教科文组织人权及和平处处长,早在1974年,他曾指出有“三类人权”,新的一类人权可以称为“连带关系权”,它们体现了某种共同生活的概念,它们只有由所有的社会伙伴——个人、国家、其他公私实体协同努力才能实现,这些权利是诸如健康的环境权、清洁的饮水权、新鲜空气权以及和平权。他认为,第三代人权“源于人们明显的兄弟情谊和他们之间必要的连带关系;此种权利会在一个有限的世界上把人们联合起来”。

在西方国家,环境权主张的出现,始于保育运动,后来发展到环境保护运动,到了二十世纪七十年代至八十年代出现了环境正义运动,其作为社会正义运动中的一种主张,于九十年代得到发展,它是美国现代环保思想与社会正义运动的融合。美国环保思想的演变经历了三个阶段和两次转变:第一个阶段到第二个阶段是从保育运动到现代环保运动的发展,以人们对自然的态度转变为标志;第二阶段到第三阶段则是从环境保护运动到环境正义运动的发展,以人们的关注点从人与自然的关系回归到人与人的关系为标志。环境保护运动与环境正义运动虽然具有不可割舍的联系,但也存在着本质的区别。从现代环境保护者看来,自然环境的多样性和各物种之间的联系是其固有特征,任何破坏此多样性的行为都是不道德的,并且物种之间的联系使得对自然环境的破坏会最终导致人类自身的毁灭,因此,这一运动的着眼点是人与自然之间的关系,这里的自然仍是远离人群的山川河流、树林荒野以及生活在其中的野生物种,因此现代环境保护主义运动的主体是以白人、男性、中产阶级为主。环境正义运动更多地关注人与人之间的关系,是将环境问题扩展至都市生活,其在环境问题中加入了社会公平的维度,这一运动的主体则是受到有毒废弃物影响最深重的少数族裔和低收入群体等受害者群体。激进的环保主义者主张的环境权是以生态中心主义为价值基础的,强调的是自然的权利,而环境正义运动所主张的环境权显然是以人的权利为基础的,这一转变缘自西方发展权的挑战,以及对作为早期环境保护运动理论基础的生态理论、反成长典范、“以人类以外的生命权”与环境伦理的批判,在美国法院,许多审理环境案件的法官肯定了环境权为人类的基本生存权利之一。

虽然各国对于宪法环境权条款的设计有所不同,但从总体看,存在的重大差异主要涵盖以下几个方面的内容。第一,在权利的内容构成方面,是形成健康的环境还是安全的环境。第二,环境权条款是在宪法中的基本权利部分,还是在序言部分作规定。第三,该权利是可以直接诉诸法院,还是通过立法进行具体化实施。第四,将环境权设计为什么类型权利,是程序性还是社会连带性权利。

Joshua C. Gellers认为,与程序性环境权利不同,社会连带性环境权利一般不甚清晰,其实现的途径也非常不明确,很少包含具体的实施性指示,因此,这种特征意味着颁布宪法环境权的机关所支出的财政和政治成本可能很低,至少在跨国倡议团体迫使国家遵守之前,这种成本最小化的方式使各国更有可能在宪法中采纳社会连带性环境权,而不是程序性环境权条款。相关统计显示,将环境权作为社会连带性权利而不是程序性权利的国家,比例远超过三分之一。

从保护目的来看,各国宪法环境权利条款主要存在两种类型的基本环境权利(群),即以保护个人权利为目的的环境权条款和以保护与环境问题相关的群体的权利为目的的环境权条款。

三、我国宪法对作为“人的权利”的环境权的保护

笔者认为,如果我国的“环境权”的内涵与西方国家一致,皆表现为权利(群),那么我国的实体性环境权、程序性环境权、作为社会权的环境权、作为社会连带权的环境权均已经入宪了,即都可以通过宪法解释出来。

首先,作为参与权的程序性“环境权利(群)”的保护在我国《宪法》中可以找到充分的依据。通说认为,我国《宪法》35条规定的公民言论、出版、集会、结社、游行、示威自由被视为政治自由。结社自由、获取信息、公众参与决策、在环境问题上诉诸司法的程序性救济等内容构成了作为参与权的“环境权利(群)”内容,它与我国《宪法》35条的联系最为紧密。该条款已经明确规定了结社自由,对于获取信息,虽然没有直接规定公民享有知情权,但依法理推断,知情权被认为是包含在表达自由(或言论自由)之中的一项权利,通过该条规定的表达自由得以涵括。我国《宪法》2条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”该条款是对我国公民参政权的概括性确认,在此基础上,我国《宪法》41条第1款对公民监督权进行了具体表述,即“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”该条第2款还规定:“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”显然,这些条款可以作为公众参与决策和针对环境问题诉诸司法的宪法依据。

其次,作为自由权的实体性“环境权利(群)”的保护,可以由我国《宪法》中“国家尊重和保障人权”这一条款来涵括。一般认为,至少存在一组作为基本权利的核心人权,将其入宪是任何现代宪法都毫无例外的,这组核心人权包括生命权,免受酷刑的自由,不受任意拘留和逮捕的自由,无罪推定的权利,隐私权,活动自由,财产权,思想、良心、宗教自由,表达自由,集会和结社自由,政治参与的权利,等等。人权既然是人之作为人应当享有的权利,它就不能只是一种道德意义上的权利,因此,在现实性上,人权主要表现为法律权利,从宪法角度看,就是宪法确认和保障的公民的基本权利。对于宪法未列举的权利,我国台湾地区学者认为可以经由宪法中的兜底性权利保障条款和“环境与生态保护”国策条款推导出“健康权”、“劳动权”、“环境权”等未列举权利,这样,宪法所保障之“环境权”已内涵生存权、财产权等列举权利,“健康权”与“劳动权”之保障同理,此类宪法规定因补充功能或媒介功能所推导出之权利与已列举权利之间产生竞合关系。我国宪法文本在“公民基本权利和义务”一章共列举了18项权利,包括自由权和社会权,我国《宪法》33条明文规定了“国家尊重和保障人权”的概括性义务。我国宪法虽然没有明确列举生命权、健康权、隐私权等,但是,这类与生俱来、先于国家存在、具有固有权层次的基本权利,不会因为宪法未将之列入基本权利清单,国家即不予保障。对于财产权的保护,我国《宪法》13条第1款规定“私有财产不受侵犯”,该条第2款规定国家保护“公民的私有财产权和继承权”,以及2004年我国《宪法修正案》用“财产权”取代了“所有权”,表明凡合法财产均受宪法保护,宪法上的财产权也可简单界定为具有经济利益的权利。我国还存在大量关于生命权、健康权、财产权、隐私权的民事及其他法律规范,我国对实体性环境权利可以通过对上述权利的法律保障进行间接保护。

再次,作为社会权的“环境权利”由我国《宪法》关于“自然资源保护”和“国家环境保护”的政策条款予以保障。社会权与自由权不仅存在互补性,也存在一定的矛盾性,它们的功能完全不同,社会权不是防御和制约权力的,而是要求国家提供积极作为,从而有可能为权力的扩张,侵犯和限制个人的财产等自由权带来便利的借口,如增加福利必然需要更多地增税。公民权利的形成源于政府对公民日常生活无正当理由干涉的一种限制,与此相对,社会权利则给政府强加了一种积极的职责,保证人民能够在与一种人类尊严的基本水平相符的条件下生活和工作,因此,两者的主要区别在于,一个是国家克制,另一个是国家参与。在有些西方国家,社会权利通常被认为不是法律保护的恰当对象,因为它们需要国家采取行动,也就是它们使国家承担积极行动的义务,这被认为将公民权利、政治权利与社会权利相区分开来;公民权利仅仅是消极权利,只限制国家的行动,因此,这解释了为什么社会权利不是由国家保障的基本权利。根据传统的解释,国家保护公民和政治权利所必须做的全部内容就是通过法律,对政府强加特定的限制;与此相对,国家保障社会权利就必须引入包含资源配置方案的条款。因此,消极权利的实际条款可以要求国家履行积极的义务,而这些也具有行政成本,社会权利则要求在那些不可避免的成本之外还存在实质性的成本,也隐含着如果法官就社会权利作出判决,实际上是在作超出宪法权限范围的预算决定。社会权规范主要有两种类型——规则和原则;规则意义上的社会权是具有确定效力的宪法权利,是能够主张的主观权利;原则意义上的社会权是只具有初步效力的宪法权利,它不能够被直接主张;与自由权规范主要体现为规则不同,规则只是社会权规范的一种例外形式,原则才是社会权规范的主要表现形式。我国学者郑贤君认为,宪法权利有广义、狭义之分:“广义的宪法权利就是基本权利,就是宪法文本中规定的权利;而狭义的宪法权利只是宪法基本权利文本中的那部分公民权与政治权利,其具体内容是人身、财产、宗教自由、言论自由。”

在我国《宪法》中,涉及作为社会权的“环境权”的条款可以分为国家目标条款和国家政策条款两类。2018年,第十三届全国人民代表大会第一次会议对现行宪法作出了第五次修改。《宪法修正案》第32条将宪法序言中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”;将《宪法》89条“国务院行使下列职权”中的“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”(《宪法修正案》第46条)。此外,我国《宪法》9条第2款“自然资源保护”和第26条“环境保护”即为国家环境政策条款。有学者认为,《宪法修正案》在序言部分和国务院职权部分就生态文明建设作出规定后,我国宪法上的环境法治相关规定发生重大变化,形成了新的“环境宪法”规范体系,其主要内容包括宪法序言第7自然段的部分根本任务,第一章总纲中第9条第2款、第10条第5款、第26条,第三章“国家机构”中第89条第6项。其中,关于“生态文明”的两项规定和《宪法修正案》第32条的规定属于“国家目标”条款,也就是规定国家在发展过程中应朝向什么目标、完成什么任务,是对国家生活具有基础性调整效果的规范;《宪法修正案》第46条是国家机构条款,主要是增加了国务院的宪法上的生态文明建设等涵盖环境保护的职权,也具备国家目标条款的性质,设定了一系列国家任务,这一国家目标的设定,主要指向的是在宪法上通过客观法规范对国家各类权力课予不同层次或方面的义务。

图施耐特将社会权规范分为三类:第一类是宣示性的、不具有司法强制性的社会权规范;第二类是具有“弱”效力的社会权规范;第三类是具有“强”效力的社会权规范。他认为没有法律拘束义务的社会权规范可能由两个方面的原因所确立:一是一部宪法可以直接列举宣示性的作为国家政策目标的社会权,但可以排除它们的司法强制效力,因为这些规范没有赋予当事人主观上的请求权,法院也不能将其作为审判案件的依据;二是法院也会使有些本来应当具有法律拘束力的条款失去法律拘束力。因此,由于这些社会权不具有司法强制性,传统上,英美国家权利理论不认为是权利条款,因为无救济即无权利。与自由权不同,对于以传统自由权为理念的宪法文本要解释出认可社会权的价值,只有两种途径:一是通过宪法修改,增加对社会价值内容的叙述;二是对现有的原则规范进行扩张解释,尽可能地“嵌入”社会权的价值。在我国,作为社会权的环境权就是通过本次修宪将生态价值“嵌入”宪法文本之中的。

再其次,作为社会连带性权利的环境权的保护通过“构建人类命运共同体”这一宪法上的基本国策条款得以保障。2018年,《宪法修正案》将“推动构建人类命运共同体”写入宪法序言第十自然段,“构建人类命运共同体”成为我国宪法上的一项基本国策,这一理念对人类社会的紧密联系性质和互赖关系进行了深刻的阐述,对集体权利、代际权利都进行了深入的思考,改变了宪法权利理论的“个体权利观”向“共同体权利观”进化。人类命运共同体理念以人类所面临问题的共同性为出发点,强调人类社会已经形成“一荣俱荣、一损俱损”的命运联结。习近平总书记指出:“到目前为止,地球是人类唯一赖以生存的家园,珍爱和呵护地球是人类的唯一选择……我们要为当代人着想,还要为子孙后代负责。”基于人类生存家园的唯一性,人类命运共同体入宪将权利主体的地域范围扩展至人类本身,把人类本身作为一个权利主体,并在时域范围上扩展至跨世代的人;在权利的实现方式上,共同体权利观不再简单地限于防御、给付、制度性保障等方式,而是向协商互信、积极预防和增大供给的方向发展。作为社会连带性的环境权强调的正是这种集体人权,人人以及国际间需要相互合作来共同保护环境的理念,这一性质的环境权的价值通过人类命运共同体入宪纳入了宪法所确立的多元价值中。

最后,作为个人权利的环境权存在内容和边界模糊的缺陷。环境权无疑是一个非常模糊的概念,即使可以确定个人拥有明确的环境权,也存在进一步细化的困难,因为权利的内容不甚清楚,并且具有不确定性。正如波义耳指出:“什么构成一个体面的环境是一种价值判断,合理的人会在这种价值判断上有所不同。”在某种程度上,环境权与宪法和类似文件中所规定的许多其他权利可能产生竞合,与其他一些具有明确边界的私法权利类型相比较,如财产权,显然一项作为个人权利的环境权的边界缺乏精确性,更重要的是,环境权在现阶段并不存在其他已定型化的权利不能保护的内容,更多是现有权利在环境领域的适用。由于对作为个人权利的环境权利的内涵、概念、核心意义到底是什么缺乏共识,如何实现这一权利也存在固有的模糊性,很多因素对环境质量的改变造成影响,很难确定环境质量恶化到哪种程度和边界已达到不可接受的水平,赋予一项作为个人权利的环境权,通常会增加更多层次的变量。此外,即使赋予个人环境权,它需要与其他基本权利进行竞争,在与其他实体性权利群和程序性权利群进行竞争的过程中,它不具有任何优势,往往会被作为次要因素考量。因此,环境问题的性质使得这种独立的个人环境权并不利于其以基于权利的方法,在参与权利竞争中确保避免持续的环境退化所需的优先权和尊重。

值得说明的是,如果我国的“环境权”是一项与西方的环境权内涵并不一致的权利,我国《宪法》也没有必要创设一种新的作为私权的环境权,即通过扩大权利清单的方式以确立这项权利。其一,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,至今为止的所有国际环境公约谈判中,我国一贯坚持发展中国家立场,发展权在长期来看仍是我国主张的最核心的权利,环境权在与发展权的竞争中不具有优势,我国现阶段只是在以发展权为中心的基础上,实现可持续发展与绿色转型。其二,在我国《宪法》中确立一项新的环境权,这种直接保护模式与现行的间接保护模式相比,并不利于环境保护效果的实现,在与基本自由权如生存权的竞争中,我国《环境保护法》中规定的保护优先原则,不可能是绝对的,只能是相对的,是各种利益平衡的结果。因此,是否有必要确立一项作为个人的独立的环境权,需考虑其与发展权的关系、与其他位阶更高的基本权利之间的竞争、权利实施的成本和实际效果等因素。

四、通过立法对宪法环境权的实施

环境权利的性质本身是复合性的、含糊的,如前所述,以人的权利为基础,各国宪法将其构造为程序性、实体性、社会连带性的环境权利(群),我国学者则主张社会权性质的环境权。不论进行怎样的宪制安排,作为自由权和政治权利的环境权利(群),我国《宪法》已经在主观权利层面予以了保障;作为社会权和社会连带性的环境权,我国宪法通过序言和国家政策条款,将其客观价值纳入其中,以客观法秩序进行保障。在我国,宪法的实施主要通过对其条款的专门的具体立法来实现,因此,我们对环境权入宪的争论可能更应向落实宪法环境权条款的环境立法及实施效果的关注作出转变。

首先,对于程序性“环境权利”(群)的实现,在相关立法领域,通过了一系列的法律法规对相关权利进行保障。在结社自由方面,2016年修订的《社会团体登记管理条例》1条开宗明义地规定:“为了保障公民的结社自由,维护社会团体的合法权益,加强对社会团体的登记管理,促进社会主义物质文明、精神文明建设,制定本条例。”该条例对社会团体成立和登记管理的程序进行了详细的规定。2017年1月,环境保护部和民政部共同发布的《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》指出:“为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,进一步促进环保社会组织健康有序发展,更好地发挥民间环保力量,广泛动员公众参与生态文明建设,推动绿色发展,根据中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》以及《慈善法》等法律法规,完善环保社会组织的管理制度,规范环保社会组织行为,加强业务指导和行业监管,注重部门协调配合,引导环保社会组织健康有序发展。”在环境知情权和参与权方面,我国早在2007年就通过了《政府信息公开条例》,并于2019年进行了修订,2014年修订的《环境保护法》也规定了公众参与制度,因此,我国有关程序性环境权利(群)的法律保障比较充分。我国生态环境部于2018年7月通过了《环境影响评价公众参与办法》,其1条就明确宣示:“为规范环境影响评价公众参与,保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权,依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规,制定本办法。”该办法是公众参与原则在环境影响评价制度中的具体落实,明确地承认了公众的环境保护知情权、参与权、表达权和监督权。

其次,对于实体性环境权利群的保护,在2014年我国《环境保护法》修订中,增加了保护优先原则。该法第5条规定:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这样,我国《环境保护法》可谓世界最严格的环境保护法之一。2014年我国《环境保护法》修订中,一项重大进步就是将“健康”要素纳入了该法,其1条规定了该法的立法目的:“为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。”其第39条规定:“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究,采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”为贯彻我国《环境保护法》《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”环境与健康工作规划》的有关精神和要求,保护环境和公众健康,原环境保护部于2017年6月印发了国家环境保护标准《人体健康水质基准制定技术指南》和《环境与健康现场调查技术规范横断面调查》,这标志着环境与健康标准正式纳入国家环境保护标准体系。这些规范意味着在我国实体性环境权更多地表现为健康环境权,它是与健康权相勾连的。我国《民法总则》9条也规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”这一条款标志着绿色原则被纳入了我国民法。在传统财产权保护方面,我国《侵权责任法》规定了环境侵权制度,在最新的民法典人格权编(征求意见稿)中也写入了生存权、健康权。可见,我国现有环境立法和民事立法规范中对环境权的保护,可以通过生存权、健康权、财产权等条款进行间接保护。

再次,对于作为社会权的环境权利的保护,为了贯彻落实国家基本国策条款,我国目前已经先后制定了《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》《循环经济促进法》《清洁生产法》《水土保持法》《防沙治沙法》《土地管理法》《水法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》《渔业法》《海洋环境保护法》等三十多部单行法律,总量已超过全国人大及其常委会立法总量的十分之一。从环境法规层面来看,国务院先后制定了《自然保护区条例》《野生动物保护条例》等环境保护行政法规130余部,并制定了国家环境标准近2000项。我国《环境保护法》4条重申了宪法基本国策条款:“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施,使经济社会发展与环境保护相协调。”笔者认为,生态文明入宪后,环境法律体系仍不完善,仍处于动态发展中,相对于污染防治类的单行立法,需要在生态保护、资源利用以及海洋、极地环境保护立法领域进一步加强。可喜的是,许多跨区域的环境保护立法项目,如《长江保护法》《生物安全法》《南极与环境保护法》等已经启动。

最后,对作为社会连带性环境权利保护的具体化,应在我国《环境保护法》中进一步完善合作原则。从广义上讲,这一原则是指包括政府、人民、产业界在内的所有的环境使用者,都负有保护环境的责任。更进一步而言,国家与所有社会的力量,在环境保护的领域之中,必须共同合作,环境保护就是公共任务,国家、社会及产业界不容许逃脱此任务及责任的承担,更何况国家任务就在于保障国民团体安全及福祉,所以国家有整合及达成合作原则的“独占义务”及责任。我国《环境保护法》6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护义务。”这一条款从一定意义上强调了一切单位、个人都具有环境保护的义务,承担共同的责任,但是在人类命运共同体理念下,环境立法中对政府、公民、产业界乃至国际社会共同合作进行全球环境治理的规范依据仍显不足,这是今后立法需要加强的重点领域。

注释:
参见苏永钦主编:《部门宪法》,元照出版有限公司2006年版(台北),第678~679页。
参见上注,苏永钦主编书,第679~682页。
参见凌相权:《公民应当享有环境权——关于环境、法律、公民权问题探讨》,《湖北环境保护》1981年第1期;蔡守秋:《环境权初探》,《中国社会科学》1982年第3期。
参见[英]蒂姆·海沃德:《宪法环境权》,周尚军、杨天江译,法律出版社2014年版,第3页。
参见吕忠梅:《环境权入宪的理路与设想》,《法学杂志》2018年第1期。
参见吴卫星:《环境权入宪的比较研究》,《法商研究》2017年第4期。
参见蔡守秋:《环境权实践和理论的新发展》,《学术月刊》2018年第11期。
Joshua C. Gellers,The Global Emergence of Constitutional Environmental rights, Now York, Routledge,2017, p.2.
Sanja Bogojevi& Rosemary Rayfuse,Environmental Rights in Europe and Beyond: Setting the Scene,in Sanja Bogojevi& Rosemary Rayfuse(eds), Environmental Rights in Europe and Beyond , UK , HART PUBLISHING,2018, p.5.
Sanja Bogojevi& Rosemary Rayfuse,Environmental Rights in Europe and Beyond: Setting the Scene,in Sanja Bogojevi& Rosemary Rayfuse(eds), Environmental Rights in Europe and Beyond , UK , HART PUBLISHING,2018, p.5.
参见《厄瓜多尔宪法》,https://m.book118.com/html/2018/1020/8057125117001127.shtm,2019年8月5日访问。
玻利维亚《地球母亲权利法》(Ley de Derechos de la Madre Tierra )于2010年通过,2012年修订为玻利维亚《世界地球母亲宣言》(Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de la Madre Tierra);新西兰《尤瑞瓦拉国家公园法》(Te Urewera Act)于2014年通过。
Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de la Madre Tierra《世界地球母亲宣言》,http://rio20.net/en/propuestas/universal-declaration-of-rights-of-mother-earth/,2019年8月10日访问。
Te Urewera Act 2014,http://www.legislation.govt.nz/act/public/2014/0051/latest/whole.html#DLM6183705,2019年8月10日访问。
《与人类平等?孟加拉国赋予河流权利有何深意?》,https://k.sina.com.cn/article_2316796262_8a17816600100k5k5.html,2019年8月10日访问。
Joshua C. Gellers,The Global Emergence of Constitutional Environmental rights, Now York, Routledge,2017, p.6.
Joshua C. Gellers,The Global Emergence of Constitutional Environmental rights, Now York, Routledge,2017, p.6.
Hassan,F.,Solidarity Rights :Progressive Evolution of International Human Rights Law? New York law School human rights Annuals, I,1983,p.54.
《葡萄牙宪法》,https://bo.io.gov.mo/bo/i/cn/crpcn/crpp1t3_cn.asp#a66,2019年8月11日访问。
参见李泽锐:《论连带关系概念的重新出现——一个值得注意的西方国际法学思想动向》,《法学研究》1985年第6期。
参见赵岚:《美国环境正义运动研究》,知识产权出版社2018年版,第32页。
参见上注,赵岚书,第2~3页。
参见前注,苏永钦主编书,第683~685页。
Joshua C. Gellers,The Global Emergence of Constitutional Environmental rights, Now York, Routledge,2017, p.15.
Joshua C. Gellers,The Global Emergence of Constitutional Environmental rights, Now York, Routledge,2017, p.68.
Boyd, D. R., The Environmental Rights Revolution: A global Study of Constitutions, Human Rights, and the Environement. Vancouver, BC:UBC Press.2012,https://www.ubcpress.ca/asset/9569/1/9780774821605.pdf ,2019年8月10日访问。
参见郑贤君:《基本权利原理》,法律出版社2010年版,第63页。
参见前注,蒂姆·海沃德书,第47页。
参见童之伟主编:《宪法学》,清华大学出版社2008年版,第117页。
参见李震山:《多元、宽容与人权保障——以宪法未列举权利之保障为中心》,元照出版公司2005年版(台北),第32~33页。
参见上注,李震山书,第99页。
参见谢鸿飞:《中国民法典的宪法功能——超越宪法施行法与民法帝国主义》,《国家检察官学院学报》2016年第6期。
参见夏正林:《从基本权利到宪法权利》,法律出版社2018年版,第122页。
参见前注,蒂姆·海沃德书,第59页。
参见前注,蒂姆·海沃德书,第59页。
参见前注,蒂姆·海沃德书,第60~61页。
参见前注,夏正林书,第137页。
参见郑贤君:《论宪法权利》,《厦门大学法律评论(第4辑)》,厦门大学出版社2002年版,第195页。
参见张翔:《环境宪法的新发展及其宪法阐释》,《法学家》2018年第3期。
参见前注,夏正林书,第147页。
参见前注,夏正林书,第150页。
参见祝捷:《人类命运共同体理念对宪法理论的创新和贡献》,《学习与实践》2019年第4期。
参见习近平:《论坚持推动构建人类命运共同体》,中央文献出版社2018年版,第289~293页。
参见习近平:《习近平谈治国理政(第二卷)》,外文出版社2018年版,第538页。
参见前注,祝捷文。
Colin T Reid: Pitfalls in Promoting Environmental Rights, in Sanja Bogojevi& Rosemary Rayfuse(eds), Environmental Rights in Europe and Beyond , UK , HART PUBLISHING,2018, p.39.
Colin T Reid: Pitfalls in Promoting Environmental Rights, in Sanja Bogojevi& Rosemary Rayfuse(eds), Environmental Rights in Europe and Beyond , UK , HART PUBLISHING,2018, p.27.
参见陈慈阳:《环境法总论》,元照出版有限公司2011年版(台北),第335页。
作者简介:彭峰,法学博士,上海社科院法学研究所研究员。
文章来源:《政治与法律》2019年第10期。
发布时间:2019/10/31
 
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