英国最高法院判决:首相强制议会休会违法|王志译
 

判决书

(根据米勒申请)(上诉人)诉首相(被告)

切里等人(被告)诉苏格兰检察长(上诉人)(苏格兰)

2019924

黑尔夫人(院长)和里德勋爵(副院长)作出法院判决:

1. 必须强调的是,这些上诉中的问题不是联合王国何时以及以何种条件离开欧盟。问题是首相在2019827日或28日向女王陛下提出的关于议会应从99日至12日休会至1014日的建议是否合法。它出现在以前从未出现过并且不太可能再次出现的环境中。这是“一次性的”。但是我们的法律习惯于迎接这些挑战,并为我们提供了法律工具,使我们能够理性找到解决办法。

什么是休会prorogation?

2. 议会会议通常分为几个会期,通常持续一年左右,但有时会少一些,有时会像本届会议一样长得多。议会休会结束本届会期。下一次会期通常在很短时间后,以女王演讲开始。议会休会期间,两院都不能开会、辩论和通过立法。两院都不能辩论政府政策。两院议员也不得向部长们提出书面或口头问题。他们不得在委员会开会取证。总的来说,尚未完成所有阶段的法案都将丢失,必须在下一次会期从头开始。在某些情况下,个别法案可能会“结转”到下一次会期,并从中断的地方继续。政府仍然在位,可以行使权力制定授权立法并使其生效。它还可以行使法律允许的所有其他权力。它不能促成议会法的通过,也不能获得议会对进一步开支的批准。

3. 议会没有决定什么时候应该休会。这是国王根据枢密院建议行使的特权。实际上,正如《下议院图书馆简报文件》(第8589号,2019611日)所指出的,“一个多世纪以来,这一过程在联合王国一直是一种形式:当时的政府建议王室休会,这一请求得到默许”。理论上,君主可以亲自出席议会并宣布休会,但最后一位这样做的君主是1854年的维多利亚女王。根据目前做法,在实际休会前几天,议会通过命令发布公告,具体规定议会休会天数和休会结束日期。大法官准备一个加盖公章的委员会,据此指示专员们。在被选定为休会的那一天,专员们进入上议院;下议院被召集;任命该委员会的君主命令如下:议会正式休会。

4. 休会必须与解散议会区分开来。议会的解散结束了本届议会。下议院议员不再是国会议员。然后举行大选来选举新的下议院。政府仍在执政,但在此期间它能做些什么受到传统的限制。如今,解散通常会有一段短暂的休会期。

5. 解散过去也是国王特权,但现在受《2011年定期议会法》管辖。它规定每五年举行一次大选,提前选举只在两种情况下举行:要么下议院以至少三分之二席位(包括空缺席位)的多数票提前举行选举;或者下议院投票认为它对英国政府不信任,没有人能够在14天内组成下议院信任的政府。议会在投票日前25天解散,否则不能解散。该法明确规定,它不影响女王陛下的议会休会权力(第61)条)。

6. 休会Prorogation也必须与议院休会House adjourning或会议休会going into recess区分开来。这不由国王根据首相建议决定,而由每一议院通过一项这方面的动议决定。这些议院可能在不同时间会议休会。在下议院,该动议由首相提出。在上议院,它由议长推动。会议休会期间,议院不开会,但议会事务可以照常进行。委员会可以开会,议会可以提出书面问题,这些问题必须得到回答。

休会的准备阶段

7. 众所周知,2016623日举行了全民公投(根据《2015年欧盟全民公投法》)。大多数投票者决定脱离欧盟。从技术上说,结果不具有法律约束力。但政府已承诺尊重这一结果,此后,这一结果被视为具有政治和民主约束力。历届政府和议会都在此基础上采取行动。公投结束后,戴维·卡梅伦先生立即辞去首相职务。特里萨·梅夫人被选为保守党领袖,接替了他的位置。

8. 脱离欧盟的机制载于《欧盟条约》第50条。这规定任何成员国都可以“根据其宪法要求”决定退出欧盟。该成员国将其意图通知欧洲理事会。欧盟随后必须与该成员国谈判并缔结一项协议,“考虑其与欧盟未来关系的框架,制定退出安排”。当退出协议生效时,欧盟的条约将不再适用于该国,否则,在通知后两年不再适用,除非欧洲理事会与成员国达成一致,决定延长这一期限。

9. 2016102日,梅女士宣布她打算在20173月底之前根据第50条发出通知。吉娜·米勒夫人和其他人质疑她在没有议会法授权的情况下这样做的权力。这一挑战成功了:R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5; [2018] AC 61。议会通过了《2017年欧盟(退出通知)法》,该法于2017316日获得御准,并授权首相发出通知。梅女士于2017329日发出。

10. 那届议会于201753日解散,并于201768日举行大选。结果梅夫人在下议院不再占多数,但由于与北爱尔兰民主统一党达成了“信任和供应”协议,她得以组建政府。与欧洲理事会就退出协议进行谈判。

11. 与此同时,议会着手采取一些必要立法步骤,为联合王国脱离欧盟准备法律。《2018年欧盟(退出)法》于2018626日生效。简言之,它将“退出日”定义为2019329日,但这可以通过法定文书(第20节)予以延长。从那一天起,它废除了《1972年欧共体法》,该法规定我们加入后来的欧盟,但它保留了作为联合王国法律的大部分现有欧盟法律,并规定了由授权立法作出的例外和修改。至关重要的是,第13条要求议会批准政府达成的任何退出协议。总之,它规定只有在以下情况下才能批准退出协议:(a)王国部长向议会提交一份声明,表明已经达成政治协议,一份谈判达成的退出协议副本和一份未来关系框架副本;(b)下议院批准退出协议和未来框架;(c)上议院实际上已经注意到这两份文件;以及(d)通过一项议会法,其中载有执行退出协议的规定。

12. 20181125日缔结了一项退出协议,规定了“平稳有序退出欧盟”的条件,以及一项政治宣言,规定将于2020年底谈判的未来关系框架。然而,该协议在2019115日(以432票对202票)、2019312日(以391票对242票)和2019329日(以344票对286票)三次被下议院否决。

13. 2019320日,首相要求欧洲理事会延长通知期。直到2019412日才获得批准。然而,201948日,《2019年欧盟(退出)法》获得通过。它要求王室部长在当天或次日提出动议,要求下议院同意首相寻求延期至某一特定日期,如果动议获得通过,要求首相寻求延期。根据该法,首相寻求延期,并于2019410日获准延期至20191031日。第二天制定了改变"退出日"的条例(2018年欧盟(退出)法》(退出日)(第2号修正案)《2019年规制》(SI 2019/859)。因此,根据《欧盟条约》第50条和《2018年欧盟(退出)法》,目前的立场是,无论是否有退出协议,联合王国将于20191031日退出欧盟(但这现在受《2019年欧盟(退出))法(第2号)》管辖:见下文第22段)。

14. 梅夫人于201967日辞去保守党领袖职务,并于724日辞去首相职务,此前保守党选择鲍里斯·约翰逊先生为其领袖。约翰逊先生多次明确表示,他认为,只有当欧洲理事会认为联合王国在没有任何退出协议的情况下确实有离开的风险时,才会同意修改退出协议。他任命迈克尔·戈夫先生为内阁办公室部长,为“无协议”退出做准备。然而,同样明显的是,如果没有达成协议,下议院大多数人不会支持退出。

本次休会

15. 2019828日,(枢密院)院长兼下议院领袖雅各布·里斯-莫格先生、上议院领袖鲍威斯·帕克的埃文斯男爵夫人和首席党鞭马克·斯宾塞先生出席了女王在巴尔莫勒尔城堡举行的枢密院会议。议会发布了一项命令,"议会休会日期不得早于201999日星期一,不得晚于2019912日星期四,至20191014日星期一",而且大法官"确实安排了一个委员会,并以通常方式发布,以便相应休会"。我们知道,女王陛下批准休会是根据首相的建议行事的。当他给她那个建议时,我们不知道他们之间发生了什么谈话。我们不知道集会的枢密院顾问在会议之前或之后进行了什么对话。我们不知道女王被告知了什么,也不能对此得出任何结论。

16. 我们确实知道导致这一建议的三份文件内容,这些文件附在财政部律师兼政府法律部部长乔纳森·琼斯的证词之后。他的证据是,他的部门已经向包括首相办公室在内的所有相关部门表明,要求彻底搜查并提供与米勒夫人说法有关的所有信息。

17. 第一份文件是2019815日首相办公室立法事务主任尼基·达科斯塔给首相的备忘录,并抄送给其他七人,包括内阁秘书马克·塞威尔爵士和特别顾问多米尼克·卡明斯。备忘录中提出的要点是:

这是有记录以来最长的一次会期。正因为如此,他们处于上届政府立法计划的最后阶段。下院和上院的事务主管们正在要求新法案,以确保议会能有收益地利用时间。但如果提出新条例草案,会期将须再延续46个月,否则条例草案将在会期结束时落幕。

选择何时结束会议(即休会)是在“清洗”(完成接近御准的法案)与“不浪费时间在新会期上用于新措施”之间的平衡。很少有适合“清洗”的法案,因此这表明本届会期将于9月结束。建议要求休会在99日至12日期间开始。

1014日开始的一周内,以女王演讲开始新会期是可以实现的,但是任何更早的时间都“压力极大”。

在政治上,议会在欧盟理事会会议(定于1017日至18日举行)之前和之后举行会议至关重要。如果女王演讲在1014日,通常为期六天的辩论将在1021日和22日的关键投票中达到高潮。议会将有机会在欧盟理事会之前辩论政府对英国退出欧盟的总体方针,然后在理事会的结果公布后就此进行表决。

必须认识到,“休会,就其本身而言,并独立于女王演讲,被描绘成一种潜在工具,以防止国会议员在1031日英国脱离欧盟之前进行干预”。提议日期旨在确保议会在休会前举行三周会议,并且除了通常为会议休会留出时间之外,最多损失七天时间,从而提供保证。

休会通常不到十天,尽管时间可以更长。目前提议意味着议会休会长达34个工作日,但鉴于会议休会,损失的开会天数将远远少于此。

首相在建议上勾了Yes”,建议他的议会私人秘书在99日星期一至912日星期四期间要求休会,并在1014日星期一要求女王发表演讲。

18. 第二份文件是首相对816日备忘录的手写评论:“(1)整个九月的会期是一个冗长的介绍[语词被编辑过]t[原文如此],向公众表明议员们正在赚取他们的面包皮。(2) 所以我看不出这一提议有什么特别令人震惊的地方。(3) 尼基没有[原文如此],会议季已经过去,因此实际上损失的开会时间很少。"

19. 第三份文件是尼基·达科斯塔的另一份备忘录,日期为823日,再次提交给首相,并抄送给五个人,包括马克·塞威尔爵士和多米尼克·卡明斯。其中列出了拟议安排,包括首相与女王陛下于827日星期二下午6时进行正式建议休会的电话会谈、第二天的枢密院会议、随后内阁电话会议以及之后新闻公告。内阁会议发言草稿和给议员的信件草稿(经首席党鞭批准)附后。

20. 我们还有828日星期三上午1005分在听取建议后通过电话会议召开的内阁会议记录。首相解释说,重要的是让他们“跟上”已经作出的决定。同样重要的,“要强调的是,为女王讲话而让议会休会的决定不是出于英国退出欧盟方面的考虑:它是为了推行一项激动人心和充满活力的立法方案,以推进政府议程”。他还解释说,该时间表与《2019年北爱尔兰(行政组建等)法》规定的法定责任并不冲突(碰巧的是,该法第3节规定的议会会议时间表要求议会在99日举行会议,根据解释,不得晚于1014日)。他承认,新时间表将影响通过北爱尔兰预算法案的现有会期,并“可能危及在不达成协议的情况下通过与决策权有关的必要立法能力”。在内阁会议讨论中,提出的观点之一是,“任何信息都应该强调女王演讲的计划并不是为了减少议会审查或减少议会表达其对英国退出欧盟观点的机会……任何关于政府将此作为挫败议会策略的说法都应予驳斥。”最后,首相说,“没有提前举行大选的计划。这对英国人民来说不合适:他们近年来面临了太多选举事件”。

21. 同一天,首相致函所有议员,向他们介绍政府在议会事务的最新计划,强调他打算“提出一个新的大胆和雄心勃勃的国内立法议程,以便在脱欧后振兴我国”。

22. 93日,议会结束夏季会议休会返回。下议院通过了一项议案,要求议员们控制议事规则——换句话说,他们自己决定要做什么事务。94日,《2019年欧盟(退出)(第2号)法》在下议院通过了所有阶段。96日,上议院中止了其通常规则,以便该法案得以通过。它于99日星期一获得御准。该法意义在于要求首相于1019日以该法预定形式致函欧洲理事会,请求延长三个月,除非届时议会已批准退出协议或批准无协议离开。

这些诉讼

23. 与此同时,2019730日,在4月的学术著作中提出的建议以及一些后座议员的建议(政府成员并未否认)的推动下,议会可能休会,以避免在即将退出之日进行进一步辩论,一个由75名下议院和上议院议员组成的跨党派团体与一名王室法律顾问在苏格兰最高法院发起请愿,声称这种休会是非法的,并寻求就此做出声明和禁止。对此,有人断言,请愿是假设的和不成熟的,英国政府没有任何合理的甚至假设的担忧,打算建议女王让威斯敏斯特议会休会,意图在退出日之前拒绝议会对退出欧盟的任何进一步考虑。这种拒绝在823日和27日的修订答复中再次出现。827日,对请愿书进行修订,声称让议会休会的活动,意图剥夺对退出进行“充分考虑”的时间,是非法的。92日,对答复进行修订,拒绝对此有任何合理担心。

24. 830日,苏格兰最高民事法院独任法官多尔蒂勋爵拒绝了临时禁令申请,以防止现在离假设的禁令相去甚远,并将93日定为实质听证会的日期:[2019] CSOH 6894日,他拒绝了请愿,理由是该问题不可由法院审理:[2019] CSOH 70。苏格兰最高民事法院内庭(卡洛威院长勋爵、布罗迪勋爵和德拉蒙德·扬勋爵)在该周晚些时候听取了上诉,于911日做出裁决,并总结了他们的理由,他们的全部判决于913日星期五发表:[2019] CSIH 49。他们允许上诉,认为向女王陛下提出建议可由法院审理,其动机是妨碍议会对行政部门进行审查的不当目的,上诉及其后的休会是非法的,因此无效。他们允许向本院上诉。

25. 与此同时,禁令一宣布,吉娜·米勒夫人就向英格兰和威尔士高等法院提起诉讼,请求宣布首相给女王陛下的建议是非法的。95日,分区法院审理了这些诉讼(英格兰和威尔士首席大法官马尔东的伯内特勋爵、案卷主事官泰伦斯·以太顿爵士和王座法院院长维多利亚·夏普爵士),他们的判决于911日作出:[2019] EWHC 2381 (QB)。他们驳回了这一主张,理由是该问题不可由法院审理。他们颁发了一份“蛙跳”证书,这样案件就可以直接提交给本院。

26. 本院于917日至19日在切里案和米勒案中审理了上诉。除了主要当事方的书面和口头陈述外,我们还收到苏格兰政府辩护律师的书面和口头陈述;威尔士政府威尔士总法律顾问;雷蒙德·麦考德先生,他在北爱尔兰提起诉讼,提出了与英国退出欧盟有关的各种问题,但由于苏格兰和英格兰的挑战已经相当迫切,他未被允许继续质疑休会的合法性;约翰·梅杰爵士,一位有第一手休会经验的前首相。我们还收到了影子司法部长查克拉巴蒂男爵夫人为女王陛下反对派和公法项目提交的书面材料。我们感谢每一方提交呈件和案件中所有其他文件的速度。鉴于这一问题在宪法上的重要性,以及英格兰、威尔士和苏格兰法院之间的分歧,我们召集了由11名大法官组成的小组,这是允许最多在职大法官参加的小组。

27. 这两个案件都提出了同样的四个问题,尽管这四个问题之间有些重叠:

1)首相向女王提出建议的合法性问题是否可由法院审理?(2)如果可以,用什么标准来判断其合法性?(3)按照这一标准,它合法吗?(4)如果不合法,法院应给予什么救济?

首相给女王建议合法性问题是否可以在法院审理?

28. 米勒诉讼程序中首相的律师和切里诉讼程序中代表联合王国政府的总检察长认为,法院应拒绝考虑这些上诉所涉及的挑战,理由是这些上诉没有提出法院可以适当裁决的任何法律问题:也就是说,提出的问题不可由法院审理。他们辩称,首相对女王陛下的建议不可由法院审查,而只对议会负责。他们的结论是,法院不应进入政治舞台,而应尊重权力分立。

29. 正如我们已经解释过的,这一论点在切里诉讼中被内庭驳回,但在米勒诉讼中被分区法院接受。分区法院认为,首相关于议会应在选定的时间和期限内休会的决定,以及他就此向女王陛下提出的建议,本质上是政治性的,没有法律标准来判断其合法性。

30. 在审议可诉性问题之前,我们应该首先阐明四点。首先,命令议会休会的权力是一种特权:也就是说,这是一种得到普通法承认并由国王行使的权力,在这种情况下,是由君主本人依据现代宪法惯例根据建议行使的权力。在这些上诉中,并没有暗示女王陛下除了宪法会议的义务之外,不要接受这一建议。在这种情况下,我们对此没有意见。然而,这种情况确实赋予首相宪法责任,作为唯一有权这样做的人,他必须考虑到所有相关利益,包括议会利益。

31. 第二,尽管法院不能决定政治问题,但法律争端涉及政治家的行为,或由政治争端引起的事实,从来都不是法院拒绝审议的充分理由。正如分区法院在其判决第47段中指出的,行政部门做出的几乎所有重要决定都带有政治色彩。然而,几个世纪以来,法院一直对行政部门的决定行使监督管辖权。从这个意义上来说,我们法律史上的许多宪法案例(如果不是大多数的话)都与政治有关。

32. 两个例子足以说明这一点。17世纪是斯图亚特国王与议会关系动荡的时期,最终导致内战。这一政治争议并没有阻止法院在公告系列案(161112 Co Rep 74中认定,利用王室特权改变本国法the law of the land的企图是非法的。法院在第76页得出结论说,“国王没有特权,而本国法允许他拥有”,这表明特权的限度由法律规定,并由法院决定。18世纪后期是我国政治史上又一动荡时期,当时政府非常关注煽动性出版物。这并没有阻止法院在“恩提克诉卡林顿案”(176519 State Tr 1029; 2 Wils KB 275中认为,没有议会法或普通法授予的权力,国务大臣不能下令搜查私人财产。

33. 第三,首相对议会的责任本身并不能证明法院没有合法角色的结论是合理的。这有两个原因。第一,休会效力是在议会休会期间阻止部长对议会负责。事实上,如果议会立即休会,在新一届议会开始之前,首相不可能被议会追究责任,届时政府要求议会休会的目的可能已经实现。在这种情况下,议会最多能做的就是在马逃跑后关上马厩的门。第二个原因是,无论部长对议会负有政治责任,法院都有责任实施法律。部长在政治上对议会负责并不意味着他因此免于对法院承担法律责任。正如贝里克郡劳埃德勋爵在消防队联盟案(R v Secretary of State for the Home Department, Ex p Fire Brigades Union [1995] 2 AC 513, 572-573)中所说:

“任何法院都不会贬低或质疑部长对议会的责任。但是正如威廉·韦德爵士在韦德和福赛《行政法》第7版(1994)第34页中指出的,部长责任不能代替司法审查。在R v Inland Revenue Comrs, Ex p National Federation of Self-Employed and Small Businesses Ltd [1982] AC 617, 644案中迪普洛克勋爵说:

我认为,要说对中央政府官员或部门的行为进行司法审查是不必要的,因为他们对议会履行职能的方式负责,这还不够。就效率和政策而言,他们对议会负责,议会是唯一的法官;他们要向法院负责他们所做事情的合法性,法院是唯一的法官。"

34. 第四,如果提交法院的问题是可由法院审理的,裁定它就不会违反权力分立。正如我们刚才指出的,法院将根据我国宪法履行其适当职能。事实上,通过确保政府不非法使用休会权力,从而阻止议会履行其适当职能,法院将实现权力分立。

35. 在提出这些介绍性观点之后,我们转而讨论这些上诉提出的问题是否可由法院审理。如何回答这个问题?在特权的情况下,有必要区分两个不同问题。首先是特权是否存在,如果存在,其程度如何。第二个问题是,如果特权存在,并且已经在其限度内行使,行使这一权力是否可以在其他一些基础上受到法律质疑。这些问题中的第一个无疑属于法院管辖范围,并且如这些诉讼的所有当事方所接受的,可由法院审理。如果需要权力,可以在上议院对公务员工会理事会案(Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1985] AC 374)的裁决中找到。另一方面,第二个问题可能会引起可诉性问题。那么问题就不在于该权力是否存在,或者据称行使该权力是否超出其法律限制,而在于根据一个或多个公认的司法审查理由,其在法律限制范围内的行使是否在法院具有挑战性。在公务员工会理事会案中,上议院得出结论认为,这个问题的答案将取决于正在行使特定特权的性质和主题事项。在这方面,罗斯基勒勋爵在第418页提到解散议会是他认为行使不可由法院审理的若干权力之一。

36. 在本案中,首相律师依据的正是这一意见,因为在2011年《定期议会法》颁布之前,根据特权解散议会是可能的,他们提交的意见类似于休会。他们认为,无论如何,休会是罗斯基勒勋爵所描述的“被排除类别”的另一个例子,并提到后来的当局将“高度政策”问题视为构成另一个这样的类别(R v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, Ex p Everett [1989] QB 811, 820)。法院听取了关于这一法律领域的细致和详尽意见,并已提交给许多当局。然而,重要的是要理解,只有当这些诉讼程序中的问题被恰当定性为关于在合法范围内行使特权的合法性,而不是关于权力的合法范围及其是否被超越的问题时,才会出现这一论点。正如我们已经解释过的,无论是由于主题事项还是其他原因,在法律是否承认特权存在或其法律限制方面,都不会出现可裁判性问题。根据定义,这些都是法律问题。在权力分立的情况下,由法院来决定。

37. 因此,在就可诉性得出结论之前,法院必须确定本案是否要求它确定与禁止议会权力相关的法律限制在哪里,首相的建议是否超越了这一限制,或者本案是否涉及在法律限制范围内具体行使权力的合法性。这个问题与确定判断首相建议合法性的标准密切相关。我们下一步来处理这个问题。

评判建议的合法性用什么标准?

38. 原则上,即使在实践中并非总是如此,确定法定权力的限度也相对简单,因为该权力是由法规文本界定的。由于特权不由任何文件构成,因此确定其限度就不那么简单了。然而,每一种特权都有其限度,法院的职能是在必要时决定它们位于何处。由于这项权力得到普通法承认,而且必须符合普通法的原则,这些原则可能会说明其界限在哪里。特别是,与议会运作有关的特权界限很可能会被我国宪法基本原则所阐明,甚至确定。

39. 虽然联合王国没有一份题为“宪法”的单一文件,但它拥有宪法,这部宪法是在我国历史上由普通法、法规、公约和惯例建立的。由于尚未编纂,它已经务实地发展,并保持足够灵活性,能够进一步发展。然而,它包括许多法律原则,这些原则可由法院以与其他法律原则相同的方式强制执行。在实施这些措施时,法院有责任维护我国宪法的价值观和原则,并使其有效。它们特别有责任确定赋予政府各部门权力的法律界限,并决定任何权力行使是否超越了这些界限。法院不能仅仅因为提出的问题在语气或背景上是政治性的,就推卸这一责任。

40. 宪法的法律原则不限于法定规则,而是包括普通法发展的宪法原则。我们已经举了两个这种原则的例子,即本国法不能改变,除非通过或根据议会法,政府不能在没有合法授权的情况下搜查私人房舍。还可以举出更多例子。这些原则不仅限于保护个人权利,还包括关于公共机构行为及其之间关系的原则。例如,它们包括司法必须公开进行的原则(Scott v Scott [1913] AC 417),以及行政、议会和法院三权分立的原则(消防队联盟案,第567-568页)。宪法原则在适用于政府权力行使时,不仅适用于法规赋予的权力,也适用于特权。例如,它们包括这样一项原则,即行政部门不能行使特权,以至于在不支付赔偿的情况下剥夺人民的财产(Burmah Oil Co Ltd v Lord Advocate [1965] AC 75)。

41. 我国宪法的两项基本原则与本案相关。第一是议会主权原则:国王在议会颁布的法律是我们法律体系中的最高法律形式,包括政府在内的每个人都必须遵守。然而,法院赋予议会主权的效力并不仅限于承认王国政府在议会颁布的立法是我们的最高法律形式。自17世纪以来,在一系列案件中,法院一再保护议会主权不受使用特权对其构成的威胁,这样做表明特权受到议会主权原则的限制。仅举几个例子,在公告系列案中,法院直接保护议会主权,认为特权不能用来改变本国法。三个世纪后,在Attorney General v De Keysers Royal Hotel Ltd [1920] AC 5081920)案中,法院阻止当时的政府通过间接手段寻求绕过议会,利用特权绕过法规。最近,在消防队联盟案中,法院再次阻止政府通过诉诸特权使法规无效,并且没有因为政府未能使法规生效而改变立场。正如布朗-威尔金森勋爵在该案第552页所指出的,“这个国家的宪法历史就是王室特权服从作为主权机构的民主选举立法机构的压倒一切权力的历史”。

42. 然而,如果行政部门能够通过使用特权,阻止议会随心所欲行使其立法权,议会主权作为我国宪法基本原则将受到损害。然而,如果对议会休会权力没有法律限制,这将是一种立场(但有一些例外情况,根据法规,议会可以在休会时开会)。因此,无限制的休会权不符合议会主权的法律原则。

43. 我们认为,正如首相律师所说,法院不应考虑极端假设的例子,这是对这些问题的答复。法院必须解决首相律师的论点,即在任何情况下,法院都无权审查议会应当休会的决定(或部长为此提出的建议)。在讨论这一论点时,考虑其含义是完全恰当和必要的。说议会休会的时间长短有实际限制也没有任何答案,因为政府最终需要筹集资金来资助公共服务,为此需要议会授权,还需要每年立法来维持常备军。这些实际限制很难让人放心。

44. 因此,作为议会主权的伴随物,休会权力不能是无限制的。关于议会会议的法定要求确实不时颁布,例如《1362年法规》(《爱德华三世法典》第36编第10节)、1640年和1664年的三年期法、《1688年权利法案》、《1689年苏格兰权利请求》、《1694年议会会议法》,以及最近的《2019年北爱尔兰(行政组建等)法》第3节。它们的存在证实了对休会权力进行法律限制的必要性,但它们没有解决目前上诉所涉及的情况。

45. 另一方面,议会不会永远在会期中,尽管事实上只要休会,议会就不能颁布法律,但休会无疑是合法的。在现代实践中,议会通常休会很短时间。毫无疑问,这种休会与议会主权不相匹配:它对议会行使立法权的能力影响相对较小,没有争议。那么,如何界定休会权力的限度,以使其符合议会主权原则?

46. 同样问题出现在第二项宪法原则上,即议会问责制,卡恩斯勋爵在对第一个米勒案件的判决中将其描述为对我国宪法的重要性不亚于议会主权(R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5; [2018] AC 61, 249段)。正如康希尔的宾汉姆勋爵在鲍勃诉曼宁案[2006] UKPC 2213段所说,“首相和内阁集体对议会负责的政府行为是威斯敏斯特民主的核心”。部长们通过以下机制向议会负责:回答议会问题和出席议会委员会的职责,以及议会对部长们制定的授权立法审查。通过这些手段,行政部门的政策受到选民代表的审议,行政部门必须报告、解释和捍卫其行为,公民受到保护,免遭行政权力的恣意行使。

47. 在我国宪法和行政法的整个发展过程中,议会问责制原则一再被援引,作为司法克制的理由,作为宪法权力分立的一部分(例如,参见R v Secretary of State for the Environment, Ex p Nottinghamshire County Council [1986] AC 240, 250),并作为不可裁判的解释(Mohammed (Serdar) v Ministry of Defence [2017] UKSC 1; [2017] AC 649,第57段)。这也是第44段提到的一些法规的生动原则,从它们提到的纠正冤情可以看出。正如我们已经提到的,法院也承认其作为一项宪法基本原则的重要性。

48. 如果议会按照惯例暂时休会,这一原则不会受到威胁,正如我们已经解释的,议会无论如何都不会举行永久会议。但是议会休会时间越长,负责任政府被不负责任政府取代的风险就越大:这是民主模式的对立面。因此,出现了与议会主权有关的同样问题:对休会权力的法律限制是什么,使其与议会履行其宪法职能的能力相一致?

49. 在回答这一问题时,考虑法院如何处理行使法规赋予的权力,而不是根据特权产生的权力,可能影响宪法原则运作的情况,会有所帮助。他们所采取的方法集中在行使权力对有关宪法原则运作的影响上。除非法规条款表明相反意图,否则法院对合法行使权力设定了限制,认为该措施妨碍或阻挠相关原则实施的程度必须有合理理由。例如,在R (UNISON) v Lord Chancellor [2017] UKSC 51; [2017] 3 WLR 40980-82段和第88-89段中可以看到这种做法;其中讨论了以前的权限。特权当然不同于法定权力:因为它不是来自法规,它的限制不能来自法规解释过程。然而,特权只有在普通法承认的范围内才有效:正如在公告系列案中所说,“国王没有特权,只有本国法允许他拥有特权”。因此,特权受到法规和普通法的限制,在目前情况下,包括可能与之冲突的宪法原则。

50. 因此,就本案而言,对休会权力的相关限制可以这样表述:如果议会休会(或建议君主让议会休会)的决定会在没有合理理由情况下妨碍或阻止议会作为立法机构和负责监督行政部门的机构履行其宪法职能的能力,则该决定将是非法的。在这种情况下,如果影响严重到足以证明这种例外做法是正当的,法院将进行干预。

51. 这个标准可在实践中适用。休会在多大程度上阻碍或妨碍了议会履行其立法职能和监督行政部门的能力,这是一个事实问题,不会比法院例行裁决的许多其他事实问题带来更大困难。法院随后必须决定首相建议议会休会的解释是否是具有这些效力的休会合理理由。首相希望结束议会会期,开始另一会期,这本身通常就足以证明现代实践中正常的短暂休会是合理的。只有在不寻常情况下,才有必要进一步说明理由。即使在这种情况下,在考虑所提出的理由时,法院也必须铭记,是否建议君主让议会休会的决定属于首相的责任范围,在某些情况下,这可能涉及一系列考虑,包括政治判断问题。因此,法院必须考虑可能提出的任何理由,对首相的责任和经验保持敏感,并保持相应程度的谨慎。然而,法院有责任确定首相是否仍在权力的法律范围内。如果没有,最后一个问题将是后果是否足够严重,需要法院干预。

关于可诉性的结论

52. 回到首相给女王的建议是否合法问题的可裁判性,我们坚决认为这是可裁判的。正如我们已经解释的,法院可以就特权范围作出裁决,这是众所周知的,并为首相律师所接受。这就是我们所描述的法院在本案中将采用的法律标准。该标准不涉及在其合法范围内行使特权的方式。相反,这是一个确定权力限度的标准,标志着特权与议会主权和负责任政府的宪法原则运作之间的界限。应用该标准可以解决的问题,顾名思义,是一个涉及休会权力范围的问题,因此是可由法院审理的。

挑战的替代理由

53. 米勒夫人和切里女士除了根据首相要求的休会效力质疑首相的建议外,还根据首相要求休会的动机寻求质疑。正如我们已经解释过的,首相已经表明了他的观点,即在他与欧盟的谈判中,除非提出可接受的条件,否则联合王国有可能在无协议情况下退出,这是有利的。由于议会中大多数人反对在无协议情况下退出,议会极有可能立法阻止这种结果。据称,在这种情况下,他在这一关头寻求如此长时间休会的目的是在谈判完成之前,尽可能阻止议会行使其立法职能。

54. 这一质疑理由提出了一些与可诉性有关的不同问题,这些问题是基于休会对议会立法和审查政府行为能力的影响。但是,考虑到所要求的休会影响并适用我们已经制定的标准,首先决定首相的建议是否合法是适当的。只有在这种情况下,才需要考虑质疑的替代理由的可诉性。

这个建议合法吗?

55. 让我们提醒自己我们宪法的基础。我们生活在代议制民主中。下议院的存在是因为人民选举其成员。政府不是由人民直接选举产生的(不同于其他一些民主国家的地位)。政府存在是因为它得到下议院信任。除此之外,它没有民主合法性。这意味着它要为自己的行为向下议院——实际上也是向上议院——负责,永远记住治理的实际任务是行政部门,而不是议会或法院。因此,第一个问题是,首相的行为是否会影响或阻止议会在追究政府责任方面的宪法作用。

56. 答案是肯定的。这不是女王演讲前的正常休会。从夏季会议休会结束到1031日退出日的八周中,有五周议会无法履行其宪法职责。议会可能已经决定在那段时间内会议休会,但鉴于联合王国所处的特殊情况,其成员可能认为议会在卸任前一天对政府活动的审查更为重要,并拒绝这样做,或者至少他们可能因此缩短正常的会议季休会。即使他们同意在通常三周内休会,他们仍然能够履行让政府承担责任的职能。休会意味着他们不能那样做。

57. 在某些情况下,负责任的政府过程中的这种中断可能无关紧要。但正如已经解释过的,这里的情况非常特殊。联合王国宪法将于20191031日发生根本变革。这是否是一件好事不由本院或任何其他法院来判断。人民已经决定。但是,议会,特别是作为民主选举人民代表的下议院,有权对如何实现这一变革发表意见,这是无可争议的。下议院已经通过其反对未经同意就离开的动议和《2019年欧盟(退出)法(第2号)》表明,它不支持首相在目前对其政府来说至关重要的问题,特别重要的是他要准备好面对下议院。

58. 下一个问题是,是否有合理理由采取对我国民主基础产生如此极端影响的行为。当然,政府在作出这种性质的决定时,必须有很大的自由。我们不关心首相做那件事的动机。我们担心他做这件事是否有理由。从前面引用的文件中可以明显看出,没有给出关闭议会五周的理由。一切都集中在女王新演讲的必要性以及在1014日开始的一周而不是前一周举行演讲的原因上。但是为什么需要延期五周呢?

59. 约翰·梅杰爵士无可争议的证据很清楚。女王演讲的工作因计划安排的规模而异。但是一般时间是四至六天。各部门为他们希望在下一届会期通过的法案进行竞逐。政府事务主管通常在与首相讨论后开会选择要纳入的法案,内阁被要求批准这些决定。一旦内容清楚,起草演讲稿本身不会花太多时间。梅杰爵士的证据是,他从来不知道一届政府需要多达五周的时间来制定其立法议程。

60. 上文第17段概述的尼基·达科斯塔的备忘录也没有表明政府需要五周时间来制定其立法议程。备忘录对新会期和女王演讲有很多要说的,但没有说明为什么需要这么长时间来准备。这么快开始的唯一原因是“清洗”可以在几天内完成。但这完全是无视议会在休会前四周内可能想做的任何事情。该提案小心翼翼确保在1017日至18日欧洲理事会会议之前和之后都有一些议会时间。但这并不能解释为什么有必要缩短英国退出欧盟相关事务的时间。它没有讨论根据《2018年欧盟(退出)法》第13节批准任何新退出协议,以及颁布必要的主要立法和授权立法需要多少议会时间。它没有讨论休会对特别程序的影响,特别程序是审查必要的授权立法,以使联合王国法律为退出日做好准备,并在有或无退出协议的情况下实现有序退出,这是《2018年欧盟(退出)法》规定的。下议院和上议院的审查委员会在这方面发挥着至关重要的作用。还与苏格兰议会和威尔士议会进行磋商。或许最能说明问题的是,备忘录没有涉及会议休会与休会的竞争优势。它错误地给人二者大同小异的印象。首相的反应是将9月的会议描述为“冗长”。没有任何迹象表明,首相在向女王陛下提供建议时,不仅仅是寻求促进其自身政策的政府领导人;正如我们在上文第30段中解释的,他还负有宪法责任。

61. 根据摆在我们面前的证据,我们不可能得出结论,有任何理由——更不用说充分理由——建议女王陛下让议会休会五周,从99日或12日至1014日。在没有进一步证据的情况下,我们无法推测这种原因可能是什么。因此,这一决定是非法的。

救济

62. 米勒夫人要求我们宣布,给女王陛下的建议是非法的,我们当然可以这样做。问题是我们是否应该做得更多,以便清楚表明这种认定的法律后果是什么。下议院确实更进一步,宣布不仅建议是非法的,而且“任何随之而来的休会都是非法的,因此无效”。最重要的问题是:议会是休会还是不休会?

63. 政府辩称,我们不能回答这个问题,也不能宣布休会无效,因为这样做将违反《1688年权利法案》第9条、英格兰和威尔士议会法或议会在其“专属认知”范围内的更广泛特权。据说,休会本身是“议会的一项诉讼”,任何法院都不能对其提出质疑。由此推论,导致它的枢密院令也不能。

64. 9条:“议会中的言论自由、辩论自由或诉讼自由不应在议会之外的任何法院或场所遭到弹劾或质询。”

苏格兰议会法《1689年权利请求》中的同等条款如下:“为了纠正所有偏见,为了加强和维护法律,议会应该经常被召集和允许开会,保证议员的言论和辩论自由。”

65. 首先要指出的是,这些都是议会法。解释议会法是法院的主要职责之一。本院解释第9条的最近一个例子是R v Chaytor [2010] UKSC 52; [2011] 1 AC 684。该案涉及对几名议员的起诉,指控他们虚报开支。他们予以否认,理由是这些请求是“议会诉讼”,不应该在议会以外的任何法院“弹劾或质询”。由九名法官组成的扩大小组一致认为,议员的费用报销不是“议会诉讼”,也不属于议会的专属权限。沃斯马特勒佛的菲利普斯勋爵和厄尔斯伯里的罗杰勋爵的判决中有非常充分的权威讨论,这里不必重复。

66. 该案明确规定:(1)应由法院而不是议会来决定议会特权的范围,无论是根据《权利法案》第9条还是“议会专属认知”范围内事项;(2)第9条所针对的主要问题是"议会和议会委员会的言论和辩论自由。这是议会的核心或基本事务之所在”(第47段)。在考虑议院和委员会以外的行为是否也包括在内时,有必要考虑它们与这些行为的联系性质,以及剥夺行为特权是否可能对议会的核心或基本事务产生不利影响;(3)“专属认知不仅仅指议会,而是指每一个议院在不受对方或议会以外干涉的情况下管理自己事务的专属权利”(第63段);它由议会本身而不是个人成员享有,可以被放弃;以前专属认知领域已经取得了广泛进展。

67. 厄斯金·梅《议会惯例》(2019年第25版,第13.12段)具有类似效力:

“作为议会的一个技术性术语,至少早在17世纪,诉讼的主要含义就由议院以集体身份采取一些正式行为,通常是一项决定。虽然涉及议院行为和决定的事务显然是诉讼性的,但辩论是这一进程的内在组成部分,这一点已被纳入第9条表述中。个人成员通常通过发言参加诉讼,但也可以通过各种公认的正式行为形式,如投票、发出动议通知或提交委员会的请愿书或报告,大多数此类行为都是发言的节省时间替代方式。”

68. 休会本身在上议院发生,在两院议员面前进行。但不能理智地将其描述为“议会中的诉讼”。这不是议会两院的决定。恰恰相反:这是从外部强加给他们的东西。这不是议员可以发言或投票的事情。专员不是以上议院议员的身份行事,而是以执行女王命令的王室专员身份行事。他们没有言论自由。这不是议会的核心或基本事务。恰恰相反:它结束了议会的核心或基本事务。

69. 因此,第9条或任何更广泛的议会特权都不排除本院考虑休会本身的有效性。解决这个问题的逻辑方法是从一开始就提出建议。因此,那个建议是非法的。首相无权给予它。这意味着它是无效的:如果需要权力,参见R (UNISON) v Lord Chancellor [2017] UKSC 51,第119段。它导致基于非法建议的枢密院令,同样也是非法、归零和无效的,应该予以废除。这导致了实际休会,就好像专员们带着一张白纸走进议会。这也是非法、归零和无效的。

70. 因此,议会没有休会,本院应就此发表声明。首相律师告诉我们,他将“采取一切必要步骤,遵守法院任何声明的条款”,我们期待他这样做。然而,在我们看来,由于议会没有休会,下一步该由议会决定。没有必要根据《1797年议会会议法》召回议会。议会也不曾投票决定议院休会或会议休会。除非有一些我们不知道的相反的议会规则,否则下议院议长和上议院议长可以立即采取措施,使各自议院能够尽快开会决定前进道路。当然,这将是议会的一项诉讼,不能在本院或任何其他法院受到质疑。

71. 因此,检察长在切里案中的上诉被驳回,米勒夫人的上诉被允许。在该两案中,都应做出相同声明和命令。

文章来源:转载自“法学学术前沿”微信公众号
发布时间:2019/9/26
 
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