从《公务员法》看《法官法》修改——以法官管理制度为主线
作者:侯猛  
    摘要:  公务员法与法官法是一般法和特别法的关系,因此,修改后的《法官法》未来在施行过程中,需要与同样刚修改通过的《公务员法》进行对照和衔接。这主要包括:法官管理的基本事项要与公务员管理的基本事项大致对应;法官职务序列管理要与公务员的职务职级序列管理大致对应;法官等级不是法官职务,属于公务员法中所规定的衔级,但评定仍要与职务职级相对应。
    关键词:  公务员法;法官管理;职务;职级;法官等级

2019年4月23日,十三届全国人大常委会第十次会议修订通过了《法官法》,自2019年10月1日起施行。而此前2018年12月底《法官法》(修订草案二次审议稿)在提交十三届全国人大常委会第七次会议审议时,这次会议还修改通过了《公务员法》,自2019年6月1日起施行。

公务员法与法官法的关系密切,《公务员法》的修改施行,也会直接影响到《法官法》的修改施行。因此,有必要从公务员法的角度来检视修改后的《法官法》。特别是在法官管理方面,要审慎思考与公务员管理相关规定进行对接的问题。

一、公务员法与法官法的关系

法官至少具有公务员和法官两重属性。依照《公务员法》第三条规定“公务员的义务、权利和管理,适用本法。法律对……监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”这表明,公务员法和法官法是一般法和特别法的关系。所谓一般法与特别法的关系,是指法官管理一般适用公务员法,但法官法有特别规定的,适用特别规定。因此,公务员的相关法律法规,在法官管理中更具有基础性的作用。

就这一轮修法的先后顺序而言,实际上是法官法的修改研究工作在前,公务员法的修改研究工作在后。法官法的修改研究工作是在2015年8月。最高人民法院为此专门成立了法官法修改研究小组。修改稿广泛征求了中央组织部、中央编办、公安部、司法部、财政部等部门和研究机构等各方面的意见和建议,与中央政法委、全国人大内司委、全国人大常委会法工委、最高人民检察院、国务院法制办等单位多次沟通协商。2017年5月19日、6月15日和9月11日,最高人民法院党组分别召开会议,认真讨论了法官法修订草案。2017年12月22日,《法官法》(修订草案一次审议稿)提交十二届全国人大常委会第一次会议审议。最高人民法院院长周强作法官法修订草案的说明。2018年12月24日,《法官法》(修订草案二次审议稿)提交十三届全国人大常委会第七次会议审议。

而公务员法的修改研究工作是在2017年6月。经报党中央批准,中央组织部、人力资源社会保障部、原国家公务员局正式启动公务员修改工作。2018年9月11日,中央组织部部务会议审议了修订草案(送审稿)。9月29日,中央党的建设工作领导小组审议了修订草案(送审稿),并报经习近平总书记审阅同意。根据党中央有关工作要求,全国人大常委会法制工作委员会将中央组织部送来的修订草案(送审稿)等文件转化为委员长会议提请常委会审议的议案代拟稿、修稿草案及说明。10月15日,委员长会议决定提请常委会第六次会议审议。2018年12月29日,十三届全国人大常委会第七次会议修改通过《公务员法》。

这次《公务员法》的修改变动较大,《法官法》也有个别条款作了重大调整。例如,修改后的《法官法》与之前《法官法》修订草案二次审议稿相比,第一条的表述变化较大。这也是与《公务员法》大致保持一致。《法官法》第一条规定“为了全面推进高素质法官队伍建设,加强对法官的管理和监督,维护法官合法权益,保障人民法院依法独立行使审判权,保障法官依法履行职责,保障司法公正,根据宪法,制定本法。”而修订草案二次审议稿的规定是“为了推进法官正规化、专业化、职业化建设,加强对法官的管理,保障人民法院依法独立行使审判权,保障法官依法履行职责,保障司法公正,维护法官合法权益,根据宪法,制定本法。”而《公务员法》第一条规定“为了规范公务员的管理,保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,促进公务员正确履职尽责,建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍,根据宪法,制定本法。”

两相比较,修改后的《法官法》主要是删去了“推进法官正规化、专业、职业化建设”的表述,改为“全面推进高素质法官队伍建设”。这一表述中的“高素质”、“队伍”用语是与《公务员法》的表述是一致的。此外,修改后的《法官法》还增加了加强对法官的监督的表述,出现“监督”用语,这在修改草案二次审议稿中是没有的,而与《公务员法》中加强对公务员的监督的表述是一致的。

大致来说,两部法律的修改基本上是同时进行的,但修改起草部门、修改审批程序是不同的。而且,这次《公务员法》的修改变动较大,《法官法》虽然对照进行了一定的修改,但有些条文的施行在实践中还需要按照《公务员法》进行具体政策执行上的调整和对接。比如说,公务员分类改革晚于司法人员分类改革。2014年开始试点并逐渐推广的司法人员分类改革,就需要按照公务员分类改革的要求和公务员法的规定做出适应性调整。

二、从“公务员的管理”看“法官的管理”

如果对照《公务员法》的篇章结构,修改后的《法官法》第五章标题称为“法官的管理”可能还不够准确。因为在公务员法中,“公务员的管理”一词主要出现在第一章总则中。例如,第一条“为了规范公务员的管理,保障公务员的合法权益……根据宪法,制定本法。”第三条“公务员的义务、权利和管理,适用本法。”第五条“公务员的管理,坚持公开、平等、竞争、择优的原则,依照法定的权限、条件、标准和程序进行。”第六条“公务员的管理,坚持监督约束与激励保障并重的原则。”

由此来看,公务员管理所涵盖的事项十分广泛,从公务员录用开始,一直到公务员退休。《公务员法》中有关公务员管理的章主要包括:录用(第四章)、考核(第五章),职务、职级任免(第六章),职务、职级升降(第七章)、奖励(第八章)、监督与惩戒(第九章)、培训(第十章)、交流与回避(第十一章),工资、福利与保险(第十二章),辞职与辞退(第十三章)、退休(第十四章)等。

虽然1995年《法官法》的制定早于2006年《公务员法》,但篇章结构却与《公务员法》大体一致。即有关法官管理的各章,主要包括任免(第五章)、任职回避(第六章)、法官的等级(第七章)、考核(第八章)、培训(第九章)、奖励(第十章)、惩戒(第十一章)、工资福利保险(第十二章)、辞职辞退(第十三章)、退休(第十四章)。

但修改后的《法官法》对1995年《法官法》各章进行了合并调整,十七章压缩为八章。主要包括法官的职责、义务和权利(第二章)、法官的条件和遴选(第三章)、法官的任免(第四章)、法官的管理(第五章)、法官的考核、奖励和惩戒(第六章)、法官的职业保障(第七章)。第五章“法官的管理”的内容,仅包括法官员额、法官等级、培训、辞职辞退,以及法官离任等内容。如果对比1995年《法官法》,就会发现这些内容的原初规定,依次来自于1995年《法官法》的第十七章附则第五十条(关于法官员额的条款)、第七章“法官的等级”、第九章“培训”、第十三章“辞职辞退”、第六章任职回避第十七条。

由此可能带来的疑问是,第五章名为“法官的管理”是否合适?不论是依照《公务员法》的规定,还是1995年《法官法》的规定,法官管理所涵盖的事项十分广泛。修改后的《法官法》第一章总则第一条规定“为了全面推进高素质法官队伍建设,加强对法官的管理……根据宪法,制定本法”。 此处的“法官的管理”就是广义上的。但第五章“法官的管理”又放在第三章“法官的遴选”、第四章“法官的任免”之后,第六章“法官的考核、奖励和惩戒”之前。虽然具体内容与各章并无重复和冲突,但从语义上来说,第五章的标题“法官的管理”与其他各章是包含关系而不是并列关系。这样的话,就会引起歧义。

如果进一步分析第五章“法官的管理”的具体条款,就会发现有些条款放在第五章似乎也不是特别合适。1995年《法官法》的各章先后顺序的安排逻辑,大体是按照法官职业发展的历程做出规定。即是先规定法官的条件,再依次规定任免、任职回避、法官等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告。例如,不可能将辞职辞退规定在先,奖励惩戒规定在后。因为这不符合逻辑顺序和经验常识。如果这一理由能够成立,那么,修改后的《法官法》将1995年的《法官法》第十三章“辞职辞退”的相关条款,前移到考核、奖励、惩戒条款之前,似乎就不是十分妥当。

三、从公务员分类管理看司法人员分类管理

修改后的《法官法》第五章“法官的管理”中的第一条,即全文第二十五条是关于法官员额制的规定。该条规定“法官实行员额制管理。法官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民法院审级等因素确定,在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理,优先考虑基层人民法院和案件数量多的人民法院办案需要。”(第一款)“法官员额出现空缺的,应当按照程序及时补充。”(第二款)“最高人民法院法官员额由最高人民法院商有关部门确定。”(第三款)

这一条所规定的事项具有基础性作用,但是否一定要放在这一章中还有讨论的空间。主要原因如下:

法官员额不是对法官进行个人管理的事项,而是对法官进行总量管理的事项。1995年《法官法》大部分的章和条款规定的是法官个人的职业发展。即一个人怎样才能成为法官,成为法官后,享有哪些权利,遵守哪些义务,不得从事哪些行为,如何才能晋升等级,怎样获得能力提升,享有哪些职业保障。而关于法官员额的规定,涉及的是对法官工作、法官职业的总体管理,规定的是国家对法官总体规划的要求。因此,与法官法的主体章节的规定有根本上的区别。

正因如此,1995年《法官法》在2001年修改时,将法官员额的条款是规定在第十七章附则中。第五十条规定:“最高人民法院根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”但法官在编制内的员额比例一直也没有确定。直到最近一轮司法改革中,按照中央要求,将法官员额比例控制在中央政法专项编制的39%以内。以法官员额制为核心的司法人员分类管理,成为一项重大基础性改革。从这个意义上来看,在第五章“法官的管理”中规定法官员额制,降低了其在法官法制度体系中的关键性地位。

如果再比较《公务员法》,其第八条规定“国家对公务员实行分类管理,提高效能和科学化水平。”这一条公务员分类管理的规定是放在第一章总则中的,就是要凸显表明公务员分类管理是一项基础性制度。同样的,法官员额制是司法人员分类管理制度的核心,或许规定在《法官法》的总则中更合适。

与公务员分类管理相比,司法人员分类管理特别是法官员额制管理是减量和分流改革,难度更大。在改革之前,全国法院大约有21万名法官。这里所讲的21万法官是指审判员和助理审判员。而在法官员额制改革第一轮全部完成后,全国法院大约只有12万名法官。这里的12万法官是指进入员额的审判员,排除了未进员额的审判员和助理审判员。这就是说,以后在公开场合,只有进入员额的审判员才能称为法官。而在经历了过渡期以后,将来的法官就是指员额法官、员额审判员。

这项改革的设想是,将大量在综合部门从事管理以及审判辅助工作中具有审判员或助理审判员职务的人员,转为审判辅助人员和司法行政人员。而之所以出现这种情况,是过去法院的内部政策造成的。例如,1999年4月16日,全国人大常委会法制工作委员会曾针对地方人大有关法官法、检察官法的询问给予了答复。海南省人大常委会监督室问:“最近,我省‘两院’报来提请任命为审判员和检察员的人员中,有部分是非业务部门的骨干,有办公室、研究室、人事处、培训中心等部门的领导干部。‘两院’认为,目前全国正在进行法院、检察院等级评定工作,没有审判、检察职务的人员不能评定法官、检察官等级。这些同志被安排在非业务部门工作是因为工作需要,如果由于限制不能任命审判职务,会影响其待遇的落实,挫伤他们的积极性。为此,请示:法院、检察院非业务部门的干部可否任命为审判员和检察员?”全国人大常委会法工委的答复是:根据《法官法》第二条、第十三条第三项规定,担任审判员等法官职务的,应当是依法行使国家审判权的人员;在法院、检察院工作,但不行使国家审判权的人员不应任命为审判员。但这一答复因为种种原因并没有贯彻,最终使得法官队伍日益庞大且效率低下。

这一次改革就是希望能够增加一线办案法官的数量,通过组建审判团队,提高案件裁判效率。在过渡时期,对于未入额的法官(审判员、助理审判员)来说,仍然具有公务员编制和法官资格。大体有四种渠道进行安置分流:一是转任为法官助理,继续在审判业务部门协助员额法官办案;二是转任司法行政人员,到综合部门工作;三是年纪较大的法官从事案件评查、诉前调解等;四是交流到其他党政部门。未入额的法官在下次员额空缺遴选法官时,如果符合入额条件,还可以参加遴选入额,所有未入额法官原来享有的法官资格以及津补贴保持不变。

就实际效果来看,进入员额虽然收入有较大提高,但工作要求也更高,特别是在案多人少的情况下,法官的压力就更大。符合条件的年富力强的法官会要求进员额,但对于符合条件、工作经验丰富,但不愿承担更多工作要求的法官来说,就会要求转入第二、第三甚至第四渠道。进入第四种渠道其实是法官流出了法院。因为法官调入其他党政部门,工作负担相对更小,晋升空间相对更大。

问题比较突出的是第一种渠道,即转任法官助理的未入额法官。这些法官往往是较为年轻,主要在一线办案,承担更多工作任务的审判员和助理审判员。以最高人民法院为例,第一批367名入额法官的平均年龄是47岁,平均法律工作经历22年。换句话说,47岁以下的法官,现在只能转成法官助理。而且,他们转任以后,虽然仍承担原有大部分案件的审理工作,但身份变了,不能以自己的名义办案和出庭。他们自然也不能享受法官员额制的工资待遇。因此,就整体来看,这部分法官是缺乏有效的激励机制的。

大致来说,与公务员分类管理改革相比,司法人员分类管理改革的难度更大。改革不仅仅是分类管理,而是要做好转化和对接工作。即一方面要协调未入额法官和入额法官的关系。例如,建立健全员额进出机制,让未入额的审判员和助理审判员尽快进入员额。另一方面要建立健全初任法官选拔制度、法官助理成为初任法官的养成机制。修改后的《法官法》第十七条规定了“初任法官一般到基层法院任职。”而在实践中,上海法院的做法也是将通过遴选的法官助理,一律安排到基层法院任初任法官。北京市也建立起全市法官统一调配和动态管理机制。不过,这在地理面积较小、交通便利的直辖市比较有可能。但对于面积较大、交通不便的省份,推行这一制度的难度会比较大。而且,过去到基层法院任职往往是进行干部提拔,而现在当初任法官就得去基层法院任职,制度激励差别较大。因此,为了让法官法的初任法官选拔规定发挥更好效果,可能还需要在公务员管理和法官管理方面设计更细致的制度配套措施。

四、公务员的职务、职级与法官等级

修改后的《法官法》第五章“法官的管理”中的第二条,即全文第二十六条是关于法官职务和法官等级的规定。如果对照《公务员法》,就会发现(公务员)职务、(公务员)职位和法官等级是不同事项,需要细致区分。

该条第一款是关于法官单独职务序列管理的规定,即“法官实行单独职务序列管理。”这一款可以分成两部分来理解:

一是法官实行的是单独管理。依照《公务员法》第十六条规定“国家实行公务员职位分类制度。……根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。”法官是特殊职位,因此需要单独管理。同时,不仅法官实行单独管理,法官助理和书记员这些职位,也需要单独管理。这主要是法官组建审判团队的需要。多年前,各地法院就开始引入法官助理制度,法官助理、书记员职务序列改革试点已经展开,聘用制书记员管理制度改革也在进行之中。例如,北京市房山区人民法院,针对未入额青年法官和法官助理规划成长路径,设置初级、中级、高级法官助理岗位,制定《法官助理进阶培养方案》,建立从高级法官助理中遴选入额法官的机制。

二是法官实行的是职务序列管理。但依照修改后的《公务员》第十七条规定“国家实行公务员职务与职级并行制度,根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。”这一条是将原来《公务员法》中“领导职务”、“非领导职务”的设置调整为“领导职务”、“职级”。或许是由于两法修改时间接近,《法官法》(修订草案二次审议稿)未能及时进行调整衔接。当然,也可能是考虑到尽可能体现法官职业化和管理扁平化的特点,不做有“领导职务”字样的表述。但在操作层面,更为准确的表述其实是:法官实行领导职务和职级序列管理。

修改后的《法官法》第二十六条第二款还规定了法官等级制度。即“法官等级分为十二级,依次为首席大法官、一级大法官、二级大法官、一级高级法官、二级高级法官、三级高级法官、四级高级法官、一级法官、二级法官、三级法官、四级法官、五级法官。”法官等级与法官单独职务序列管理,虽然关系密切,但却是两个不同含义的制度,因此,如果分成两条规定更合适。

法官等级当然不是法官职务。修改后的《法官法》第二十八条规定“法官等级的确定,以法官德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限等为依据。”与1995年《法官法》第十九条相比,删去了评定法官等级依据“法官所任职务”的表述。而法官等级评定,过去长期是主要依据法官所任职务。法官等级也不是《公务员法》所规定的职级,而是《公务员法》第二十条所规定的衔级。即“国家根据人民警察、消防救援人员以及海关、驻外外交机构等公务员的工作特点,设置与其领导职务、职级相对应的衔级。”

这一轮司法改革中的“套改”,就是将法官等级与法官领导职务和职级序列相对应。2015年1月15日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》正式下发。《意见》提出,将对县以下机关公务员设置5个职级,由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。公务员晋升职级,主要依据任职年限和级别。公务员晋升职级后,享受相应职务层次非领导职务的工资待遇。按照这一《意见》,对于基层法院的法官来说,如果他没有担任法院副院长或院长的领导职务,仍有可能晋升到非领导职务的正科级、副处级和正处级职位。相应的,原来的法官等级与级别的对应关系是,基层法院的院长对应的是四级法官,而现在如果法官能够担任非领导职务的正处级职级,也可以对应授予四级法官。

此外,法官等级到底设多少个等级合适?这也是需要讨论的问题。二次审议稿法官等级仍分为十二级。这与1995年《法官法》的规定一致。但问题是,实行法官员额制管理以后,助理审判员职位不复存在。原来与助理审判员相对应的四级法官和五级法官,也已没有设立的必要。当然,如果考虑到过渡时仍有四级法官和五级法官,那么保留现有十二级也并无不可。而且,或许也可以为未来的改革留有余地。例如,设立候任法官或预备法官的职位,赋予相应法官等级。在最高人民法院早期的人民法院组织法修改建议稿中,曾建议在基层法院保留助理审判员类别,并建议更名为预备法官,可以承担一些简易案件的审理,今后只在基层法院设置,不占用法官员额。但最终未予采纳。设立候任法官职位,是不少国家和地区的普遍做法,发挥着特别作用。而现在将助理审判员转为法官助理,助理审判员不能再独立办理某些特定案件,人为增加法官审理案件的负担,反而出现了一些规避制度的做法。未来可行的做法是,在制度上,赋予可能成为初任法官的高级法官助理更多参与案件审理的工作,例如,不能署名但可以参与合议等权力。

总体而言,本文是围绕法官管理制度,从公务员法的角度来切入讨论《法官法》的修改。公务员法是一般法,对于法官法具有重要的参照作用。过去《法官法》的修改研究主要集中在法院系统,即使进入到人大修法程序,对照《公务员法》专门进行修改讨论的机会也并不多。而且,这次公务员法的修改内容较多,修改速度更快的多。这些因素即使在《法官法》修改完成后仍要对照思考,特别是在制定具体配套政策时,需要与公务员法的相关规定进行有机对接。


注释:
有关《公务员法》修改的讨论,参见应松年、郭胜习:《<公务员法>修改的重大意义和重要问题》,《行政管理改革》2018年第12期。
有关一般法与特别法的关系的讨论,参见汪全胜:《“特别法”与“一般法”之关系及适用问题探讨》,《法律科学》2006年第6期。
参见周强:《关于<中华人民共和国法官法(修订草案)>的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》。
参见沈春耀:《关于<中华人民共和国公务员法(修订草案)>的说明——2018年10月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。
经全国人大常委会授权,从2017年6月起在部分地区和部分在京中央机关开始试点公务员职务和职级并行制度。
当时制定过程中的基本情况,参见周道鸾:《法官法——现行法官制度的重大改革》,《中国法学》1996年第2期。
关于这一条的背景性讨论,参见周道鸾:《关于确立法官员额制度的思考》,《法律适用》2004年第8期。
有关法官员额制改革讨论,参见陈瑞华:《法官员额制改革的理论反思》,《法学家》2018年第3期。
实践中的效果和问题,参见赵书博、郑东梅、朱晓倩:《关于基层法院入额法官履职情况的初步研究——以B市Y区法院为样本》,《法律适用》2017年第9期。
《最高人民法院通报司法责任制等基础性改革情况 徐家新出席发布会并介绍有关情况》,《人民法院报》2017年7月4日,第1版。
参见:“山西省高级人民法院 健全员额退出机制 实现员额‘有进有出’”,载《人民法院司法改革案例选编:第一批至第三批》,人民出版社2018年版,第18-20页。
参见:“上海市高级人民法院 规范初任法官遴选 推进正规化专业化职业化建设”,载《人民法院司法改革案例选编:第一批至第三批》,人民出版社2018年版,第104-107页。
参见本书编写组编:《全国各高级人民法院工作报告汇编》,法律出版社2018年版,第5页。
早期法官助理改革的制度经验,参见佛法研:《法官助理与法官员额问题研究》,《人民司法》2002年第8期。
台湾地区法院书记官单独管理的经验值得参照。参见胡夏冰:《我国台湾地区法院书记官制度及其启示》,《法律适用》2017年第3期。
参见:“北京市房山区人民法院 依靠地方党委支持 推动司法人员分流安置”,载《人民法院司法改革案例选编:第一批至第三批》,人民出版社2018年版,第93-96页。
级别是区别于职务、职级、衔级的另一个概念。依照《公务员法》第二十一条规定“公务员的领导职务、职级应当对应相应的级别。公务员领导职务、职级与级别的对应关系,由国家规定。……公务员的级别根据所任领导职务、职级及其德才表现、工作实绩和资历确定。……”目前公务员的级别有27个,每一职务层次对应若干个级别,每一级别设若干个工资档次。
例如,德国设有法务官、日本设有候补推事。参见,最高人民法院政治部编:《域外法院组织和法官管理法律译编》,人民法院出版社2017年版,第462、708页。
作者简介:侯猛,法学博士,中国人民大学法学院教授。
文章来源:《法律适用》2019年第9期。
发布时间:2019/9/15
 
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