行政诉讼是纠纷解决机制
作者:刘莘  

《行政诉讼法》经由全国人大通过是在1989年清明节前。这样的背景下,有人认为行政诉讼法的制定和出台超前了……。行政诉讼法实施19年来,渐渐地,人们对其意义理解愈益深入,随着日复一日、年复一年的行政审判,140余万件行政案件得到受理和审结,人们已经可以用比较平常的心来看待“民告官”,不再有人说其“超前”,行政诉讼已经成为我们日常生活的一部分了。

一项新制度诞生,伴随着它的生长,必然是无数的议论如影随形。今天,行政诉讼法19岁了,纪念的文字铺天盖地,我们以行政法为职业的人,应当说点什么呢?阳光下没有新鲜的东西,任何话题都可能是老生常谈,只是有时候老生常谈在有许多议论基础上,可以算作小结吧。

一、行政诉讼的目的是保护相对人的合法权益

行政诉讼的目的似乎是个很“虚”的问题,但是它确实是个非常重要的问题,关系到行政诉讼理念的彰显和根本性认识,直接涉及对行政诉讼法的总体把握,有定位、导向的作用。《行政诉讼法》第1条关于行政诉讼法立法目的,一直被认为有三层并列的意思:一是为保证人民法院正确、及时审理行政案件;二是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益;三是维护和监督行政机关依法行使行政职权。其实三层含义并非并列关系,在实践中,若审判法院强调行政诉讼维护和监督行政机关依法行政的目的时,实际上也许在法律的天平上已经就向行政机关倾斜了,老百姓合法权益的保护可能被忽视或淡化了。可见,利益平衡、作出决定前的这个倾向性立足点是无法并列的,而这个“虚”的问题,在实际上并不“虚”。

这个问题经过多年争议,结论应当是比较清楚的了,行政诉讼作为一种司法程序,当然是一种纠纷解决机制。纠纷解决机制是解决纠纷的,虽然可能有客观诉讼的效果如督促行政机关依法行政,但是无论如何是一种矫正正义,是对被侵犯的合法权益采用法律的恢复性判决的方式来保护公民、法人合法权益的,这应当是首要目的。在客观上,其功效将督促行政机关依法行政;对法院而言,《行政诉讼法》是其受理和审理案件的程序法,其实也是功用而非目的。而保护公民的合法权益不仅是《行政诉讼法》的功用,而且是目的。这种认识对于思考行政诉讼的问题,至关重要。以下的若干思考也是以这种认识为出发点的小小思想漫步而已。

二、不是鼓励打官司,是鼓励人们利用法律途径平息纠纷、解决矛盾

怕当被告,怕打官司,怕被媒体曝光缠身在这种官司中,从行政诉讼制度初始到现在,一直存在。招惹官司自然是十分的麻烦,在官司中暴露行政机关自身工作中的问题,尤其是被媒体揪住这些问题不放更是令有关行政机关领导头痛。因而当我们说鼓励人民利用这种途径解决其对行政机关行为决定的不服时,每每引起某些行政机关工作人员或领导的不满,似乎法律人是唯恐天下不乱,是鼓励老百姓打官司,甚至会认为是鼓励老百姓闹事。为此,有的地方或部门利用各种手段和方法压制老百姓告政府或与政府打官司。其实这种想法或做法缺乏远见。

像我们这样的大国,近三千个县级以上地方政府,构成行政主体的行政机关、机构有几十万之多,每年平均7万多件一审行政案件,与其他诉讼案件相比,相对数量上并不是很多。但是行政诉讼制度的作用重大、意义深远。试想,作为行政管理相对人的老百姓不服政府及政府部门的决定,不管是铁路调价通知,还是治安处罚决定,都可以诉到法院,由法院审查行政机关的决定是否合法,就多了一条对行政机关监督的渠道。法院凭借行政诉讼这条制度渠道,就可以确认行政决定违法,也可以撤销违法的行政决定。这无疑让“民怨”有了出气孔,不至于积累爆发,和大禹治水,疏导重于堵截的道理是一样的。行政诉讼对构建和谐社会的意义不可低估。

事实上,行政案件的数量是逐年递增的,这也表明公民对行政诉讼有个认识过程、熟悉过程,越来越多的公民克服了传统“息讼”的观念,开始利用法律途径救济自己的权益。就此而论,我们并非鼓励人们去打官司,我们是鼓励人们利用合法途径解决问题。利用合法途径解决问题的人越多,社会积累矛盾就越少,社会就更和谐安定。试想,如果人们遇到对行政行为不满,不是通过法定途径宣泄,而是忍隐着不发作,敢怒不敢言,抱怨并不会自行消失,反而会积累加重发作为我们不愿意看到的乱象。利弊得失自明。

当然我们明白,由于我们这种用人体制,成为诉讼案件的当事人并被媒体曝光,可能导致上级领导或党委领导的指责,是明白行政诉讼意义后仍然怕打行政官司的更为深刻的缘由。那么在体制改变前,让各级政府领导、部门领导尤其是党的各级领导,明白行政诉讼稳定社会的功用,明白法定途径畅通了,阻断非法定途径的宣泄才有可能,也许才是办法。这种大道理,仅仅是从总体上说,我们党、我们的政府已经接受,还很不够,需要各级政府领导和各级党的领导们都有这种远见才行。

三、人民法院在法律范围内应当饱满受案,不宜卡、压案件

充分认识行政诉讼纠纷解决的功用和目的,人民法院应当在法律规定范围内尽可能多地受理和审理行政案件。从1990年的司法解释(“115条”)到2000年的司法解释(“98条”)来看,可以说正是曲折地反映了法院的这种认识变化。从案件类型来看,行政案件种类由传统的治安行政案件和土地行政案件居多,发展变化为城市建设类案件占首位,依次是自然资源管理和使用案件、公安行政案件、劳动和社会保障案件,其中劳动和社会保障案件上升的幅度最大。近年来,城乡居民维护其在自治组织中的自治权案件、人民群众为维护法治和公共利益提起的“公益”诉讼案件(例如乔占祥诉铁道部案)、教育行政案件(例如刘燕文诉北京大学案)、社会保障行政案件、信息公开行政案件等不断出现,显示了行政审判广泛地调节各类行政社会关系的强大功能。

从上述案件类型的发展来看,处罚、许可等传统行政案件在各个领域都有,法院在立案的时候一般不会卡壳。而许多非传统行政案件,带有社会法性质的案件的出现并增多,如社会保障的案件、自治权的案件,表明行政诉讼法对社会实践和需求有一定的适应性。有些案件显然是伴随着单行法扩大了行政诉讼受案范围而出现的,如信息公开案件。当然行政诉讼法一直是在阻力中发展的,过去的司法实践,在这方面也暴露出一些问题,如对一些非行政机关的公益组织被告资格的认定,像几次告足协、篮协的案件,表面上看,是争论被告资格,进一步看也是受理案件范围的问题。如果我们可以借鉴德国行政法院法那种规定方式:凡是宪法诉讼之外的公法争议均归属行政诉讼的话,公法争议较之“具体行政行为”或比具体行政行为更具扩张性的“行政行为”,显然会覆盖更多的公法案件。力求公法争议都有解决之道,是趋势,也是明智的制度选择。

四、行政诉讼原告资格的确认标准应当符合逐步由窄变宽的趋势

行政诉讼的原告资格将直接决定相对人能否进入行政诉讼程序以获得司法救济。行政诉讼的目的支配着行政诉讼制度的价值取向,并进而影响行政诉讼原告资格的确认。细察我国行政诉讼的现状,我国行政诉讼的目的过于侧重监督依法行政,行政诉讼的审查深度局限于行政行为的合法与否,具有原告资格限定于法律权利受到损害或者权利义务受到行政行为的实际影响。从总体上看,行政诉讼原告资格限制得比较严格,这源于偏重保护公共利益,忽视个人权益保护的意识。前面已经谈到,对行政诉讼的目的应当怀有这样的认识,即行政诉讼在救济老百姓权利的同时,客观上还在维护和促进行政机关依法行政。如果这样认识行政诉讼,在行政诉讼的某些具体环节上,包括行政诉讼的原告资格就不宜控制得过窄、卡得过死,事实上会产生类似公益诉讼的社会效果,这对社会和国家都是有益无害的。行政诉讼的受案范围也是制约原告资格的一个重要因素,受案范围的扩展在一定程度上将放宽原告资格的确认标准。

五、人民法院依职权调查、收集证据的规定需要进一步反思

我国审判制度改革的方向一度是弱化职权主义色彩,强调当事人主义,增强诉讼过程中的对抗性,确立人民法院作为中立的裁决者的地位。对人民法院在行政诉讼中调查、收集证据的职权,从确立人民法院作为诉讼中立的裁决者的立场出发,实践中是不断弱化了人民法院在这方面的职权,甚至有被完全虚置的趋向。但行政诉讼这几年的发展,又使人们对这一问题开始反思。如果行政诉讼以维护相对人的合法权益为目的,在我国目前老百姓法治意识薄弱、诉讼能力不高的情况下,单方面地弱化人民法院在行政诉讼中的调查、收集证据的权力是否合理呢?

考察欧陆主要国家及我国台湾地区行政诉讼法这方面的规定,人们发现,在涉及公共利益的案件中,法院仍然保留着广泛的调取和收集证据的权力。这些国家和地区行政诉讼的历史已经有几十年,甚至两百多年,社会法治水平相对较高,老百姓的诉讼能力相对较强,但是面对强势的政府部门,为了保护相对人的合法权益和公共利益,法律仍然赋予法院较为广泛的调查、收集证据的权力。反思我国行政诉讼证据规则的规定,我们可能在审判制度改革的方向上走得有些偏了。虽然当事人主义在一定程度上更符合诉讼的原则,更符合程序公正的要求,但对于我国某些特定的行政诉讼案件来说,单方面弱化人民法院调取、收集证据的职权是否更有利于实现现实的正义?从保护相对人合法权益的目的出发,行政诉讼中人民法院调查、收集证据的职权规定应当考虑两个因素。一是相对人与行政机关对抗能力的比较,一般来说,行政机关的举证能力要远远强于相对人,如果过分强调行政诉讼中当事人的对抗,人民法院教条地中立,无疑是不利于保护相对人的合法权益的。二是相对人与行政机关之间的争议是否涉及第三人或公共利益,人民法院在行政诉讼中并不是简单地解决纠纷,也负有保护第三人的合法权益和公共利益的职责,赋予人民法院在这种情况下一定的证据调查、收集的权力是与行政诉讼的目的相适应的。

六、我国的行政审判体制面临的问题最根本,改革难度最大

我国现行的行政审判体制面临全面性的危机,严重制约着行政诉讼的发展,主要问题表现在法院在行政审判中独立性不强,行政审判缺乏应有的权威性,行政诉讼案件的执行难。这一问题,从根本上看来,涉及司法的地方化、行政化,以及法官的官僚化等问题。审判体制性的障碍妨害了司法公正,行政诉讼保护相对人合法权益的目的难以实现。近些年,很多专家和学者呼吁行政审判体制的改革应当选择整体性的结构化改革路径,在我国建立独立的行政法院才是改革的根本出路。这种宏大的改革设想固然令人神往,但在我国现阶段,受制于传统和政治体制各种因素的限制,要实现这一方案似乎遥不可及。其实问题的关键不在于是否建立行政法院这种形式,而在于真正实现行政审判的独立性、权威性,其中,行政审判的独立性又是其权威性的基础。我们知道,审判独立包括外部独立和内部独立,前者是指法院作为整体对审判事务的自主决定权,后者是指作为个体的法官在审判过程中能够独立地行使审判权,只服从于事实和法律。实现审判独立,从外部上说,要理顺政府、人大以及党和法院的关系;从内部上说,要构建完善的法官职位、生活、晋升等一系列保障制度。

七、行政诉讼目的的实现还需从制度外围补强

是不是人们在观念上、意识上接受了行政诉讼,行政诉讼法在早期出现的普遍问题现在就不存在了?如告状难、受理难、审理难、执行难等,事实上至今依然未得到彻底解决。可见,思想意识的提高并不必然带来行政诉讼效益的提高,它只是一定程度上提供了解决问题的条件。制度的问题需要制度的不断完善,但是这里的制度完善并非仅指行政诉讼制度本身,还包括行政诉讼的外围环境,包括相关制度的配合。

第一,制度之外的“环境”问题。例如乱批条子,体制内的人可能都可以感受到,目前可能是领导批条满天飞最盛行的时期。什么领导都可以对司法、诉讼甚至具体案件的受理或审理批条,但这样的话,司法就根本不可能有权威;司法缺乏权威的状况每况愈下,行政诉讼制度效益也就会更差。实际上,越是在人们对司法公正普遍存有疑虑的情形下,社会共同体更应当维护司法的独立和权威。如果仅仅指望重压之下的法院能够秉公执法,而不去创造一种司法公正的条件和环境,恐怕永远都会事与愿违。

第二,就纠纷解决机制而言,虽说人民来信来访和行政诉讼都是纠纷解决机制,但是要构建合理的信访制度,才能从外围进一步促动人们利用更为程序化的司法途径。信访制度一方面也存在着“堵”和“卡”的现实问题,另一方面,就是一旦信访者“撞上”了,就可以不用通过任何程序,“一揽子”满足其合理甚至不合理的要求。如果压抑行政诉讼疏散化解社会矛盾的功能,人们就更容易走上信访之路。两者之间的平衡,既是成本效益的经济分析,也是一种政治智慧。

行政诉讼法在我国问世还不到20年,相对于发达国家的行政诉讼制度,还处于幼年时期,仍然显得稚嫩,人们对其认识也存在误区或反复,但是我国的行政诉讼充满着蓬勃的生机,具有广阔的发展前景。事实上,这些年行政诉讼取得的成就十分显著,行政诉讼对提升我国政府和公众的法治意识和水平有着突出作用,我们有理由相信和期待,行政诉讼在未来对于解决社会的纠纷和矛盾,构建和谐美好的社会,将展现其独具特色的魅力。

作者简介:刘莘(1956—2018),中国政法大学教授、博士研究生导师。
文章来源:《南京大学法律评论》2009年秋季卷(第32卷)。
发布时间:2018/12/26
 
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