“国家机构组织法的修改与完善学术研讨会”会议综述
 

2018年12月8日,由中国人民大学法学院主办,中国人民大学宪治与行政法治研究中心承办,中国人民大学“宪法与人权宣传周”系列活动之一的“国家机构组织法的修改与完善学术研讨会”在中国人民大学法学院601报告厅举行。来自中国人民大学、清华大学、中国社会科学院、中央党校(国家行政学院)、中国社会科学院大学、中国政法大学、北京航空航天大学、中央财经大学、上海交通大学、武汉大学、东南大学、中南大学、浙江大学、厦门大学、中南财经政法大学、苏州大学、上海大学等高校、研究机构的40余名专家学者参加会议。

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本次研讨会开幕式由中国人民大学法学院院长助理王旭教授主持,中国人民大学法学院院长王轶教授做开幕致辞。王轶教授首先代表中国人民大学法学院向各位专家学者牺牲周末的休息时间来到人大法学院参加本次会议表示诚挚欢迎和衷心感谢!王轶教授在开幕致辞中从两个方面表达了他对本次研讨主题的思考。一是各个部门法都应当充分认识到宪法作为根本大法的地位和意义,宪法精神和宪法思维应当辐射入各个部门法的研究当中。二是江平教授曾言“公司治理是国家治理的缩影”,从这一意义上而言,在宪法学中围绕国家治理和国家机关组织的相关研究、研究方法和研究所形成的结论一定能对民商法领域中民事权利关系中的部分内容中提供借鉴。

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研讨会的主旨演讲环节由中国人民大学法学院副院长张翔教授主持,中国人民大学法学院胡锦光教授、武汉大学秦前红教授分别做会议主旨发言。

胡锦光教授以《解读我国国家机构体系的几个问题》为题进行了演讲。胡锦光教授分别从国家机构组织原则、人民代表大会制度以及监察委成立后的权力分配与制约三个角度阐释了他对“国家机构组织法”的理解,并提出了一系列的深刻的学理问题供会议研讨。胡锦光教授指出,一是应当厘清政体与国家机构、全国人大与全国人大常委会、全国人大与其他国家机关、中央与地方等关系;二是应当形成以全国人民代表大会为核心的国家机构配置和权力平衡,但在实践中这一核心却有被全国人民代表大会常务委员会取代之嫌,应当合理划定全国人大常委会的权力边界,同时,也应当看到,全国人民代表大会作为民意代表机关其权力行使方式也决定了全国人大也不得谮越其他机关的边界,例如可能不适合进行个案判断;三是2018年通过的宪法修正案成立了监察委员会,打破了传统大致平衡的在权力机关之下的其他国家机关权力平衡关系,但在“监察全覆盖”的任务引导下,如何更新对部分国家机关权力性质和职能任务的认识以及重新在各个国家机关之间平衡权力就是个值得探索的新课题。

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秦前红教授以《监察委员会派驻机构法律地位研究——兼评<监察法>“派驻”条款》为题阐释了他对“派驻监察”进行研究的思路和看法。秦前红教授指出,派驻监察是专责监督与内部监督之间完善的枢纽,对其进行研究具有重大的理论价值和现实意义。秦前红教授认为,监察派驻从程序要件层面而言,一是无论向任何组织、单位或行政区域派驻监察机构,至少应该以“经上级监察机关同意”作为审批程序的最低限度;二是如果派驻对象是“所管辖的行政区域”,必须“提请本级人大常委会批准”。监察派驻从实质要件层面而言,要处理好“监察全覆盖”和“根据工作需要派驻”的关系,在派驻监察与内部监督之间谋求更恰宜之价值平衡,从而既达监察实效,也不至浪费监察资源。对于《监察法》上“监察派驻”条款的细化,应当从完善监察机关组织规范,完善派驻机构的组织规范和通过法律解释明确派驻机构的授权形式三个方向进行。

本次论坛第一单元的主题为“国家机构组织法的基础原理”,本单元的研讨由《人大复印报刊资料》法政编辑部王春磊主任和东南大学法学院刘练军教授主持,中南财经政法大学法学院王广辉教授、上海交通大学凯原法学院林彦教授、北京航空航天大学法学院王锴教授、武汉大学法学院祝捷教授、北京航空航天大学法学院翟志勇副教授分别进行了主题报告。

王广辉教授以《国家机构法治建设论纲》为题进行报告。王广辉教授认为国家机构设置的法治化包括国家设立哪些机关、国家机关权力如何分配、机关间的相互关系等问题。目前我国国家机构设置法治化的最大问题在功能的识别与区分不清晰。一是党和国家机关逐渐融合之后在行使权力的过程中发生纠纷缺乏合理有效的制度设计进行处理。二是国家机关人员配置必须因应该机关的职责需要。三是计划经济时代的后遗症和全能型政府的定位使得诸多本应由市场规律调解的领域依然为国家机关所控制,设置的一些临时机构成为了常设机构。四是国家机关的运行缺乏程序规定,尤其是缺乏统一的行政程序法。应当从机构设置、人员配备、权力划分和运行程序四个方面进行整体性的法治化“顶层设计”。

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林彦教授以《民主集中制的规范内涵》为题进行报告。林彦教授从民主集中制的规范性应当如何把握,又究竟确立了何种政制标准的问题意识入手对民主集中制的规范意涵及意义流变进行了梳理和阐释。林彦教授指出,宏观层面的民主集中制是政权组织形式的代称,而在微观层面则应区分为人大常委会内部决策原则、国家机关间的关系以及检察委员会的决策机制。林彦教授总结指出,民主集中制是一个极具弹性且被不断建构的概念,存在指涉对象过于庞杂,稀释了其确切含义,也较少考虑组织法、权限和具体事务对民主集中制适用性的约束等问题。

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王锴教授以《论组织性法律保留》为题进行报告。王锴教授从广义的法律保留和狭义的法律保留以及德国法上法律保留和法律的保留的区分切入正题,他指出组织性法律保留属于广义的法律保留和法律的保留的范畴。组织性法律保留的程度在宪法文本上包含的三个层次,一是《宪法》第78条规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定,这也牵涉到《全国人民代表大会议事规则》与法律的联系和区别的问题;二是《宪法》第86条规定国务院的组织由法律规定,以及《宪法》第129条和第135条分别规定法院和检察院的组织由法律规定;三是《宪法》第124条规定监察委员会的组织和职权由法律规定。同时《立法法》第8条又规定了各级人大的产生、组织和职权由法律规定,这就产生了《立法法》第8条如何与宪法上相关规范衔接与冲突的问题。组织是否仅仅保留给法律来规定不是一个简单的问题,组织到底由谁规定应当由宪法、法律和组织的内部规则三者共同决定。

祝捷教授以《论国家机关的双重属性—兼论政治机关的法理意涵》为题进行报告。祝捷教授从国家监察体制改革中“政治机关”一词的兴起切入,明确指出当前政治机关已经成为对于国家机关的普遍性定位,加上国家机关在宪法和实际运行中的“功能机关”定位,国家机关因而具有了“政治机关”和“功能机关”的双重属性,应从三个层次进行回应和探讨。一是在宏观层面,国家机关在本源上是如何产生和分化的,为何会衍生出政治机关和功能机关的双重属性,这就需要从西方政治学和法学中有关政体和权力分立原则的学术史文献中论证国家机构如何作为观念和功能的结合;二是在中观层面,国家机关作为政治机关的定位是一项政治决断,这项政治决断如何在法理上获得证成,其法理意涵为何,这就需要结合中国语境,考察政治机关在马克思主义和中国共产党政治话语中的流变,在学理上对政治机关进行定位;三是在微观层面,政治机关的定位如何在组织法层面展开,国家机构组织法在“坚持党对一切工作领导”的基本方略和党政机关合并或合署办公的背景下,如何对政治机关作出回应。

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翟志勇副教授以《国家机构设置的法理基础》为题进行报告。翟志勇副教授从国家机构设置的主权基础和分权基础的问题意识入手,阐释国家机构组织法如何面对主权和分权的问题。前者试图探索国家机构的权力来源及其正当性基础,后者则试图回答国家机构依据何种原理和逻辑进行划分以及与主权基础如何匹配的问题。翟志勇副教授认为,82宪法当中并非仅仅是以人民主权为基础设置国家机构,还需探讨党的权力在宪法之内和之外的存在和运作。而在国家机构设置的分权基础上,存在有依权力性质的第一重分权和依职能专业化的第二重分权。而这样的二重分权或者分工架构如何在监察体制改革中进行回应和制度设计,则需要进一步的探讨。

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在本单元的与谈环节,中南财经政法大学法学院胡弘弘教授、中国政法大学法学院王蔚副教授和北京航空航天大学法学院田飞龙副教授先后进行与谈。

胡弘弘教授认为林彦教授在民主集中制上细致的研究使民主集中制的规范内涵更为清晰,对现实中民主集中制一词使用过程中的各类现象,在不同的场合使用中的不同内涵以及围绕民主集中制的分类有详细的梳理和分析,尤其是对于民主集中制在使用中的约束实际上反映了对于国家权力控制的研究逐渐细致化的趋势。胡弘弘教授对于祝捷教授关于国家机关双重属性的报告中强调观念和功能层面的结合的观点提出质疑,她认为,应当回避将国家机构的政治属性纳入宪法学的研究范围中,否则将削弱宪法学研究的规范性。

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王蔚副教授对于各位发言人的主题报告提出三点看法。一是针对王锴教授谈到的机关的机关,她认为,是否不应该去强调法律保留在对国务院特别是国务院各部委之间职权配置的重要作用。因为无论从行政权的运行本身的灵活性还是比较法的资源当中都能看到,行政权自有一个在立法体系中确保灵活性和创制性的空间。国家机构改革的初心就是因为国家治理出现了危机,国家治理和社会二元的划分现实中已经不能符合我们原有的设定,所以是否更应当充分发挥这种行政权本身的灵活性。二是针对人民法院组织法改革当中的审判委员会角色变迁,她认为在本轮法院组织法修改过程中,审判委员会的运作方式得到细化,而且对于审判委员会下的专业委员会的角色做了非常好的确定,未来可以尝试通过审判委员会发挥法院和人大在合宪性审查工作上的对接功能,让法官们在具体的案件当中去关注普通法律的适用和宪法当中的问题。三是在当前还没有对国家机构的政治属性和法律属性完全厘清的时候,是否有必要先预设一个原则性、框架性的认识值得反思。

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田飞龙副教授认为这一专题前三篇报告基本上属于规范法学的范畴,而祝捷教授的报告则属于在政治哲学和国家哲学层面的探讨,这也促使宪法学反思如何面对政治概念和政治话语的问题。他认为,政治概念和政治话语是直接表达一个未经充分批判的政治决断,是不能直接进入宪法学的操作程序的,它要经过一个规范的转换,这种规范的转换,它的依据可能并不是完全既有的宪法条文的规则,而是要深刻探查政治决断本身的原则。国家机构组织法实际上把中国政治秩序的复杂性充分呈现出来,自十八届四中全会作出全面依法治国的决定,党内法规制度体系开始纳入了中国特色社会主义法治体系当中,增大了法治体系的复杂性,也使得我们的宪法组织法以及立法法不能够完全涵盖我们的公权力的秩序,形成了一种不充分包容的现象。如何走宪法学知识生产的中道,既以国家政治改革任务为中心,同时又要坚持学科内部本身的学术规范,这是一个有很大挑战的问题。

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本次论坛第二单元主题为“国家权力机关的理论与立法”。本单元由中南财经政法大学法学院王广辉教授、上海交通大学凯源法学院林彦教授主持,厦门大学法学院王建学教授、清华大学法学院聂鑫教授、浙江大学光华法学院郑磊副教授、中国社科院大学政法学院柳建龙副教授分别进行主题报告。

厦门大学法学院王建学教授以《在法制统一与地方变通之间——经济特区法规授权的比例原则审视》为题进行报告。王建学教授首先提出,在全面推进依法治国新形势下,需要重新审视经济特区法规授权的正当性问题。他认为,以宪法第5条和第33条为依据,经济特区法规变通性减损了宪法中的法制统一原则和平等原则。在改革开放初期特定历史条件下该制度发挥了改革开放“窗口”作用,对宪法原则的减损存在足够正当性,但在新时代下应反思经济特区法规授权的宪法正当性。对此,他提出两种路径,其一,以《立法法》第13条试点授权机制取代经济特权法规授权;其二,全国人大或常委会对经济特区法规授权做进一步决定,若经济特区对立法做变通时需要依据《立法法》第13条设置期限,在期限到期之前由相关主体做效果评估,进而提出法律废改修方案的建议,进而将宪法的法制统一原则和平等原则减损控制在一定范围之内,同时也符合比例原则精神。

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清华大学法学院聂鑫教授以《从考试机关到人事机关:考试院的理念与现实》为题进行报告。聂鑫教授首先提出,在我国党和国家机构改革以及国家机构组织法完善的背景下,从我国古代、民国的相关考试制度中吸取养分对我国组织人事制度建设有重要意义。他认为,考试机关的核心非考试权而是人事权。古代并无独立的考试机关但却存在独立的考试人事权,并从北魏至清朝都由中央掌管考试人事权。民国时期追求人事统一,中央与地方各政府机关人事管理统一于考试院铨叙部,建立了“人事一条编”体制,对于该体制亦存在许多争议,他分别对考试院掌理铨叙权的正当性、考试院组织是首长制还是委员制、该体制与地方自治的冲突问题等主要争议点进行梳理。最后聂鑫教授以台湾铨叙部为例,从该机关对人员任命、选拔的权力分别归属中央和地方,在选拔之后统一由铨叙部对人员进行资格、资历等的审核以保证该人员符合职位等内容做了详细论述。

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浙江大学光华法学院郑磊副教授以《法规审查建议反馈与审判程序的衔接——潘洪斌事件的程序机制启示》为题进行报告。郑磊教授以潘洪斌事件为切入点,指出备案审查是国家组织法研究的重要内容,其中备案审查组织建设本身即人大内部组织保障,而且个案的备案审查日常性活动发挥着事后的维系功能。其次,他从备案审查事件研究出发,着重讲到法规审查建议的反馈与审判程序的衔接问题。以《立法法》第101条为依据,他认为对法规审查建议的启动反馈应设置合理的期限,其中要充分考虑到各种审判的审查期间,若选择启动反馈则需要结合中止诉讼等相关规定对法律适用进行选择。最后强调了备案审查事例对备案制度、国家组织法层面细化的重要性。

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中国社会科学院大学政法学院柳建龙副教授以《论人大主席团产生方式的合宪性》为题进行报告。柳建龙副教授从《宪法》对主席团选举产生方式的规定和现实中表决方式的差异问题入手,分别从民主原则、功能适当原则、效率原则讨论了主席团产生方式的民主性问题。柳建龙副教授认为,选举多元化、协商以及讨论产生的因素补充了非选举产生的民主性,符合民主原则;基于主席团享有的是一种虚权,无需较强的民主正当性,进而符合功能适当原则;他从会期长短、人大和主席团规模、主席团权力的性质和规模以及代表的同质性和政党的影响力方面分析,进而认为会期越短、规模越大、权力实质化越高、代表的同质性越高、政党影响力越高对民主要求越高,则应符合选举程序要求。当前既有做法正当性较弱,对此他提出三种方案,分别为对“选举”作扩大解释、修改宪法以及修改主席团产生方式作为完善人大主席团产生方式的建议。

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在本单元的与谈环节,武汉大学黄明涛副教授和中央财经大学白斌副教授分别发言。

黄明涛副教授对郑磊副教授从案件入手审视现有备案审查机制和审判程序之间衔接不畅问题的切入点表示赞同。他认为,从时间流程上的衔接论述利于保障公民基本权利,同时审查反馈意见作为一个实质性决定应对法官的法规范选择适用具有论证、补强作用。他进一步指出,基于个案作为成熟合宪性审查的动力源这一问题可以做进一步思考。最后他针对备案审查机制工作流程的设置,强调如下两个认识,其一,正确认识个案推动作用;其二,对备案审查反馈意见的文本体例结构应作出适当规定但审查意见的真正效力要同审判实践相联系。

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白斌副教授对于王建学教授提出废止经济特区法规授权观点提出不同意见。他认为这会导致从本质上废除经济特区自身立法的可能性。《立法法》第13条、74条分别是普遍性授权和对经济特区所在地省市人大及常委会的授权,而王建学教授依据法制统一原则建议废止第74条,对此,白斌副教授认为第13条、74条是一种并列关系,法制统一原则对两者的作用力相同,而且从教义学角度讲,相较之废止其中一条,做到维护两者具有更高价值。最后,他指出面对实践中存在的授权经济特区政府作出规章的情况以及《立法法》中仅规定人大可以授权而实践中人大常委会也授权等情形应作出进一步研究。

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在主持人总结环节,王广辉教授指出,王建学教授的报告提出了一个很重要的问题,即从宪法法制统一性原则出发讨论,不仅对经济特区的立法而且对其他地方立法也具有现实意义。对于聂鑫教授报告的考试院制度,王广辉教授指出尽管我国大陆并不存在考试院,但是其中涉及到的问题对于当下机构改革中如何借鉴传统因素具有启发意义。对于郑磊副教授的报告,王广辉教授指出尽管是从个案入手分析,但是对整个备案审查制度的建设具有普遍性意义,对之后制度的完善具有参考价值。

本次研讨会的第三单元主题为“‘一府两院’组织法的理论与立法”。本单元由中南财经政法大学法学院胡弘弘教授和上海交通大学凯原法学院林彦教授主持,中国政法大学中德法学院谢立斌教授、苏州大学王健法学院程雪阳副教授,中南财经政法大学法学院杨小敏副教授和中国社科院国际法所田夫副研究员先后进行主题报告。

谢立斌教授以《论国务院的职权立法权》为题进行报告。谢立斌教授谈到要将职权立法权区分为执行性立法和创制性立法,执行性立法又可以区分为对法律的具体化立法和对行政组织和程序的立法。而后论证了国务院作为最高行政机关,当然它有执行性立法的依据。对于争议比较大的国务院创制性立法的权限问题,谢教授从三个方面进行了论证:第一方面是八二宪法对立法权的配置更加分散,立法主体更加多元;二是《立法法》第8、9条规定的法律保留的隐藏含义;第三方面是《宪法》第85条规定国务院作为中央人民政府和最高国家行政机关,有一定的立法积极性和主动性。所以国务院有创制性立法的宪法依据。

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程雪阳副教授以《跨区法检改革的合宪性省思》为题进行报告。程雪阳副教授对跨行政区划的法院、检察院能否设立、怎样设立符合宪法精神的问题进行了阐释。程雪阳副教授认为,在《宪法》未修改的情况下直接通过《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》来增加这种新类型的法院、检察院是不符合宪法文本的,但改革是不违宪的,只是这种法律落实可能违背宪法精神。他进一步认为,通过专门法院来落实跨行政区划法院、检察院的改革是合宪的,并论证了专门法院、检察院在我国宪法中的依据。他指出,专门法院、检察院的设立应当作为中央事权,由中央遴选产生,也可以由最高法院和最高人民检察院遴选推荐,由全国人大常委会任命。但是,专门法院过多可能导致管辖混乱的问题,应该以内部分工来解决,同时专门检察院的工作核心仍在于公诉,所以不需要和专门法院一一对应。

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杨小敏副教授以《1982年宪法上审判独立条款的规范重构》为题进行报告。杨小敏副教授从宪法第131条审判独立条款存在“修改说”、“两端式的相对型规范分析模式”和“三段式的相对性规范分析模式”三种解释学说入手进行分析,并提出在新的价值、基本原则加入宪法中之后,会对原有的价值和原有的规范造成冲击,会对原有的规范解释造成多方面影响。杨小敏副教授主张从更多的侧面,通过体系化解释,目的解释等多种解释方法,来重新建构更为丰富的三段式的相对性规范分析模式,内容包括审判独立的范围,审判独立的界限以及审判受限的合宪性。对于《宪法》上审判独立条款的内涵应挖掘出人民代表大会制度下的审判权相对独立和法官独立;审判独立的界限应当贯彻权力监督和制约原则,防止司法腐败;审判独立的限制,应当符合宪法规定的反恣意约束的条件,达到一种良性的审判独立的功效。

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田夫副研究员以《检察院性质新解》为题进行报告。田夫副研究员认为,法律监督是一个在本土语境中独有的法律概念,但现在缺乏教义化处理。尤其是在监察体制改革之后,中国的检察制度发生了重大变化,更呼唤对于法律监督、检察制度以及检察院的性质职能等问题重新定位和思考。田夫副研究员在报告中对自1979年以来的检察制度做了总体性的梳理。他认为,1979年制定的《检察院组织法》使得法律监督机关成为了实行法律监督的机关,但未澄清法律监督的含义;八二宪法使得法律监督的含义更加充实,包括法纪监督、侦查监督,监所监督,审判监督和民事调解监督被纳入法律监督的范围,监督的对象也从行政机关扩展到了审判机关;刑事诉讼法中的法律监督,包含侦查监督、监所监督、刑事审判监督,监察体制改革以后,行政公益诉讼监督被纳入,法纪监督,也就是职务犯罪监督被排除掉。同时认为检察院公诉和监督的关系很复杂,需要重新的审视和判断。他最后阐释了法律监督机构的发展方向是要进行刑事诉讼中的强监督和职务犯罪调查中的适当监督。

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在本单元的与谈环节,中央财经大学法学院于文豪教授和上海大学王涛讲师分别发言。

于文豪副教授认为谢立斌教授应当就国务院职权立法权进行更为丰富的探讨。例如,报告中多次使用“权限”一词,但更多聚焦在“权”而没有谈“限”。同时谢立斌教授认为国务院的职权立法权需要《立法法》和《宪法》同时授权在立法技术上这是立法者的有意暗示还是作者的学理推定?对于程雪阳副教授的报告,于文豪副教授提出了两个问题,一是《宪法》中并未明确规定法院、检察院必须在本地区行政区划内进行设置;二是跨区法院的事权与地方法院的事权是不是一回事,或者说跨区法院事权真的属于中央事权吗?对于田夫副研究员的报告,于文豪副教授提出如何回应法律监督在正在推进的侦检一体化改革中发挥作用的问题。

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王涛讲师对于谢立斌教授的报告提出了行政执法裁量是不是一定需要作为最高行政机关的国务院进行统一行政立法,进行统一管理规范的问题。王涛讲师认为,日本宪法上否认行政机关享有一种固有立法权,而是靠德国的法律的法规创造力理论进行制度设计,但谢立斌教授的报告中并未提及这一重要的比较法资源。对于程雪阳副教授的报告,王涛讲师表示赞同文章中的许多观点,但认为非行政区划不等于跨行政区划,如何去界定专门法院需要回到司法改革的关键点。对于杨小敏副教授的报告,王涛讲师提出“反恣意约束原则”作为关于”Right”的适用原则,适用到”Power”上是否恰当的问题。对于田夫副研究员的报告,王涛讲师认为行政公益诉讼中针对行政机关不履行职权的情形中如何与职务违法、犯罪如何衔接的问题值得探讨。另外,检察院的一些职权,比如要求全国人大常委会审查行政法规之下的规范,如果激活之后会不会是检察院发展的一大方向?

在本单元的自由讨论环节,一共有3位老师和专家学者进行了点评和发言。

全国人大常委会法工委国家法室武增主任针对王锴教授的报告提出了若干看法。一是现在的一府一委两院,它们的组织和职权应该由宪法来规定,但是现在《立法法》第8条规定国家机构的产生、组织和职权由法律规定,这条规定具有宪法地位,它应该规定在宪法里,但是因为“82宪法”没有规定,因此《立法法》中做出了这样的规定。二是为什么一府一委两院的职权可以由法律规定?其实是因为《宪法》当中没有对国家机构的职权作出全面规定,比如两院提议案的权力就没有在宪法中具体规定,具体化的任务就交给了法律。
刘练军教授认为,现在的司法改革和专门法院的设立过于碎片化,改革试点的程序约束欠缺,应当回归宪法本文和宪法对于人民法院的制度设计上来,法院设置的碎片化和过于专业化需要学理上的反思。

柳建龙教授认为,德国法上有一个概念叫“功能保留”,这个其实是对法律保留的另外一个限定。如果从分权的角度来讲,属于立法机关或者行政机关或者司法机关内部的事物,可以由它自己来加以规定。但是从民主正当性立场来讲,国家权力的形式,更多的应该由民主的机关来制定。回到82宪法而言,宪法可能不需要过多地规定国家机构,当然它会划定一个框架,但是如果要让宪法划定所有的框架,可能任何一部宪法都没办法完成的。针对程雪阳教授的文章柳建龙教授认为即使建立了专门法院,关于管辖事项与范围的困惑仍然存在着,可能要靠法律制度本身发展来解决这个问题。

四位本单元主题报告的专家学者也各自作出了回应:

谢立斌教授回应于文豪教授的观点认为有关国务院职权立法权的其他问题确实在文章中没有提到,可以之后进一步研究;关于“权”和“限”的问题,权有多大就是其限制,没必要非要区分“权”和“限”;对于《立法法》第65条的理解,国务院是否有职权立法权,有没有权力制定行政法规具体规定什么,不能绕开宪法,应该回到宪法,对法律的解释应该遵从对宪法的解释,否则就是违背宪法;对王涛老师的回应观点认为在德国实践中,其实除了法规命令,那么在德国还有行政规定,行政规定是不需要授权的,往往行政部门比如联邦政府或者部长没有得到立法授权的时候,它往往就用行政规定直接来作出规定,所以在实践方面我们走在前面,日本了解的可能还是比较不足;要对行政裁量作出规定的话,国务院它有权力,但是它要不要作出规定,如何作出规定,这是它自己来判断,不是说必须要做出这样的规定。

程雪阳教授回应的观点认为谈到中央事权和地方事权的时候,专门法院、检察院的产生和设置,属于中央事权,而不是地方事权,审判权是不属于中央和地方的独立的一项权力;对于刘练军教授提到要在现行的框架里面运行的观点表示赞同,但是现行框架里面就有专门法院制度,所以还是能把这个制度用好;关于到底是通过管辖制度改革还是通过组织机构改革来解决还可以再研究,如果是大量集中管辖则会导致老百姓不清楚该如何起诉。需要在政治决策中比较两种方案的优势。

杨小敏教授回应认为,王涛讲师提出反恣意约束是Right的理论,不能随意地用到Power理论上来的观点不够全面。现行82宪法历经修改的一个目标是要强化人权的保障。可以在一定程度上去理解为把Power转变为了一种Right的理论,它是为了保障人权。所以在一定程度上面,这个理论是可以成立的。另外从Power这个角度来看,对司法机关来说,在整个权力体系当中,它是处于最弱的地位,事实上国家有诸多的宪法主体或者国家权力限制它制约它,所以反恣意约束这个前提是存在的。

田夫副研究员回应认为,关于于文豪教授提出的捕诉合一的问题,捕诉合一和捕诉分离都有人为之辩护。对于捕诉关系的科学的处理,需要对检警关系做更为宏观和整体的把握,在这个前提之下,才能够更好的看待捕诉关系;另外关于王涛讲师提出的检察院职权的问题,法律解释权是很重要的,但是检察院主要还是刑事司法机关,所以先要理清一些核心功能,然后才可以慢慢地谈别的东西。

本次研讨会第四单元的主题是“国家机构组织法的法理前瞻与体系发展”。本单元由武汉大学法学院祝捷教授和浙江大学光华法学院郑磊副教授主持,东南大学法学院刘练军教授、中国政法大学法学院陈征教授、中央党校(国家行政学院)政法教研部李少文讲师和中南大学法学院蒋清华讲师先后进行主题报告。

刘练军教授以《国家监察委员会组织法刍议》为题进行报告。刘练军教授从“监察是否应当有时效限制”这一问题切入,提出了自己的观点,即制定监察委员会组织法。首先,监察法的立法大面积复制抄袭上位法,这导致上位法和下位法存在重复规定的现象,同时也给法律修改增添了负担。其次,现行法律对监察委员会内设机构数额、职权等事项没有规定,监察委的内部机构尚处于立法的空白领域。针对这些问题,刘老师提出:修改监察法不如制定监察委员会组织法。因为监察法刚刚出台,马上进行大修可能有损法律尊严,而且与监察委平级的其他国家机构都有组织法,因此对监察委的组织机构问题也以制定组织法为宜。最后,刘练军老师提出“宜粗不宜细”的立法政策不适用于组织法立法,监察委组织法的制定应当遵循“宜细不宜粗”的原则,因为立法过粗就可能给监察委员会以其内部文件规定补充立法留下空间。

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陈征教授以《党政机关合并合署与人民代表大会制度》为题进行报告。陈征教授认为,人民代表大会制度是我国宪法中民主原则在制度上的实现和落实,同时要通过各种制度和机制确保国家一切权力属于人民。而我国宪法中的民主原则,包括合法化主体、合法化客体和合法化水平三个层面的内涵。其中合法化水平则是人民对国家权力控制的程度,最关键的问题是如何在代议机关和行政机关之间体现合法化的水平。人大对行政机关的控制可以从功能制度的合法化、人事组织的合法化以及事务内容的合法化三个层面实现。但是随着现在党政合并合署改革的展开,这些手段和机制都受到一定程度的冲击。典型的体现就是行政机关在宪法和法律中的首长负责制和在党组工作条例中的集体领导制之间的冲突。这可能导致人大对行政机关的控制机制和手段被弱化,因此宪法学研究已经不能再回避对执政党、对党内法规的研究。

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李少文讲师以《如何理解政府——国家机构的两种属性与三重功能》为题进行报告。李少文老师以如何使“国家机构”和“政府”这两个概念的内涵之间保持一致性的问题为楔子,提出只有理解了国家机构如何来承载契约政府的理念,才能够去发现宪法秩序的成功和失败的观点。随后,李少文讲师借助卢梭“主权者-人民”的理论结构从契约政府中推导出国家机构的三重功能,即民主代表机制、合理配置国家权力、塑造政治的正当程序。接下来李少文老师从契约政府这个概念推导出国家机构的两种属性。第一个是民主性,对国家机构来说就是一种政治性现象。第二个属性是法律性,因为国家机构要进入宪法也是一个规范化的问题。而国家机构规范应当是行为规范而不是裁判规范,李少文老师提出国家机构规范的裁判化、教义化是比较难的,因为作为裁判规范的法律必须是具体而微的,但宪法应当保持适当的空白和适应性。

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蒋清华讲师以《我国行政机关领导体制的宪法规范分析——以党组制度的合宪性问题为中心》为题进行报告。蒋清华讲师首先对宪法和法律中的行政首长负责制进行了法解释学上的分析,指出行政首长在集体讨论的基础上有最终决定权。其次,对党组工作条例等党内法规规定的集体领导制进行分析之后会发现,党内法规和国家法律存在协调不一致的情况。包括党组工作条例和重大行政决策暂行条例、国务院工作规则之间均存在衔接不足的情况,实践中会导致决策过程繁琐、行政消极怠惰以及统一战线条例与党内法规衔接不畅等困境。蒋清华老师建议应当深入研究这一问题,根据需要修改法律或是修改党内法规。

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在本单元的与谈环节,湖北省人民政府法制研究中心戢浩飞研究员和中国政法大学人权研究院王理万讲师分别发言。

戢浩飞研究员首先发表了对主体发言的评议意见。第一点是就陈征老师关于人民代表大会制度和党政合并合署主体的发言而谈的,戢浩飞研究员表示陈老师的报告引出了一个问题,就是在党政机关合并合署的情况下如何保障救济权的实现。现有的行政复议法和行政救济法都是以行政行为为基础,再引出行政主体,但是如果以纪委的名义实施行为就可以规避掉这种以行政主体为框架的救济措施。因此需要对救济体系进行重构,一方面可以对分阶段的行政行为提供分阶段的救济,另一方面可以将党的机关作为行政主体多元化的一种可能的方式。第二点意见是针对李少文老师的报告提出的,戢浩飞研究员认为李老师的发言为我们理解契约政府正当性基础和国家机构属性提供了很好的思路。同时以当下讨论较多的清单政府的问题为例,提出从政策层面、法律层面和权力清单层面界定政府的职权和功能。

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第二位与谈人王理万讲师针对刘练军教授的报告指出,对组织法立法的必要性已经论证的较为充分了,但是立法的可行性问题还存在疑问。一方面,对于一个新成立不久的国家机关进行非常细致的组织法的规定是有一定难度的;另一方面,立法工作可以不用那么早启动,可以先调试一段时间等制度定型以后再立法。对于李少文讲师的报告,王理万讲师提出的疑惑是,文中每一个观点都很有道理,但是观点之间如何能够条理清晰的联结在一起还需要进一步打磨,即文章的内容观点不是很集中和鲜明。对于蒋清华讲师的报告,王理万讲师认为他梳理了宪法学的研究通常会出现的一个盲区,即党规国法的冲突和衔接问题。

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在本单元的自由发言阶段,一共有6位专家学者分别进行了点评或发言。

黄明涛副教授就刘练军教授所做的报告阐释了他对组织法立法中“组织法”这一术语本身的理解。他指出,组织法可以有广义和狭义之分,不仅仅要规定机构是怎么建立的,也要规定机构的地位、职权等内容。在目前《监察法》已经对监察委员会进行综合性规定的前提下,还能有多少空间再来制定纯粹的规定组织方面内容的组织法就是一个问题。如果要立法的话,就不可避免会既包含机构建制,又包含程序权限。这样的监察委组织法和人民检察院或人民法院的组织法是有所不同的,因为司法机关的程序权限其实已经规定在了诉讼法中。

王蔚副教授针对李少文讲师的发言提出了自己的观点。李少文讲师认为组织法是行为规范而不是裁判规范,王蔚老师则提出通过域外比较和考察可以发现,组织法也能够用于请求而具有请求权基础。在欧陆尤其是法德的实践中,如果行政机关僭越了组织法上的职权就容易遭到行政诉讼或者宪法诉讼。因此,王蔚副教授认为组织法完全具有请求权基础,可以成为裁判的依据。

柳建龙副教授针对刘练军教授探讨的“监察时效”提出,如果监察委应当受到《行政处罚法》和《刑事诉讼法》的约束,那么就没有必要再另行单独规定时效的问题。针对蒋清华讲师探讨的党的织监督国家机关的构造,柳建龙副教授认为党组织相较于国家机关缺乏专业判断的能力,这种情况下的监督可能会影响工作效率,同时也存在党组织领导体制和国家机关领导体制冲突的问题。对此,柳建龙副教授提出借鉴域外经验,由党政首脑直接出任一把手,但同时以领导集体承担责任的方式实现党政合一。

祝捷教授提出,几位发言人的报告都提到了党规国法的协调问题,因为形式上的国家机构构成原理和党组织的运行机制确确实实是存在冲突和张力的。但是过去对国家机构的研究和对党内法规的研究是两个不同的领域,而现在党内法规也进入了法学研究的视野。而祝捷教授认为当前对党内法规的研究也应该从宏大叙事转向相对精细化的研究,从这一角度来看,四篇报告实现了公法学研究范式和研究视角的转移,对公法学向更符合中国特色话语体系的转变起到了重要作用。

胡弘弘教授指出这一单元的问题都集中在党政合并合署上。过去讲党的意志通过法定程序上升为国家意志,现在党政合署以后,作为中介的法定程序有被省略之嫌。比如说监察委和纪委合署办公,有的时候以纪委的名义适用党内法规事实行为就规避了承担法律责任的可能。这种情况下就有必要在法律责任之外构建新的责任形式,比如说政治责任。党的组织和国家机关的合署办公在全面依法治国的背景下如何统一的确需要进一步研究。

郑磊副教授提出了对“政治机关”这个概念进行教义学改造的问题。他认为政治学上的政治机关和法学上的政治机关有所不同。法学上的政治机关大致有三种解释的路径:一是修宪之后党的领导条款赋予国家机关以政治性;二是政治机关就是指民意机关,即立法机关和行政机关这样承担政治责任的机关;三是政治机关则是功能属性化的机关,是从国家机关的两种属性之一民主性的角度去看待国家机关。但是国家机关的民主性也要面临规范化、法律化的问题,政治机关如何进入法律的话语的确是一个值得探讨的话题。

本单元各发言人针对与谈环节和自由发言环节的意见建议也进行了针对性的回应。

刘练军副教授先对王理万老师提出的评议意见进行了回应,承认组织法立法的可行性论证是一个复杂的问题,制定组织法的时机尚不太成熟。但文章的本意并不是指应当马上开始立法工作,而是呼吁人们重视这个问题。对柳建龙老师提出的监察时效适用其他法律的意见,刘练军老师回应称,考虑到监察委和纪委合署办公,纪委的组织活动不受刑事诉讼法和行政处罚法的制约,所以最好还是对监察程序的时效问题进行专门的具体规定。

陈征老师针对党委之下成立的领导小组或委员会体制的问题进行了回应。陈征教授认为领导小组机制和党政机关合署有所不同。党政合署是两个机构合二为一,对外仍然以行政机关的形式出现。但是领导小组根本就没有进入行政机关的组织系统,但却是从实质上削弱了行政权力。并提出,这种情况下也会对人民代表大会制度构成一种冲击,因为人大对行政机关的制约无法施加到党的组织上,党政合并之后,人大对行政机关的制约手段也被削弱了,这是党政合署所特有的一些问题。而领导小组体制则不属于这一范畴的问题。

李少文讲师在回应中指出,报告尚处初稿阶段,的确存在观点之间的逻辑衔接问题,还需进一步打磨。将契约政府的变形作为论证的一个主要基础是为了说明什么,这也确实是文章写作过程中反复思考的一个难点。李少文讲师认为,为了说明国家机构如何能够实现现在的宪法秩序,就必须探讨我们所理解的国家机构的概念。对于王蔚老师所提出的组织法可以作为裁判规范的观点,李少文老师认为仍然是有困难的,请求权基础的理论应用于民法和刑法是非常成熟的,但是运用到宪法学领域则很难,而且行政诉讼和宪法诉讼的请求权基础很有可能不是来自于组织规范而是来自于基本权利规范。之所以说组织法难以教义化,是因为从今天有关权限争议的诉讼案例中也很难提炼出教义来,很多都是政治学上的原理,我们把它当作了教义,其实这两者是很难界分的。最后,李少文讲师表示赞同郑磊副教授所提出的国家机构的政治性面临规范化需要的观点,但是之所以要强调国家机构两种属性中的政治性,是因为国家机构必然要遵循政治制度设计的原理。无论怎么强调法律性的一面,都不可避免要从政治哲学的角度回答好政府和坏政府的问题。

蒋清华讲师在回应的过程中再次强调了党组工作的制度破坏了行政首长负责制。蒋老师提出,党组工作条例中也规定了要用法定程序把党的意志转化为国家意志,但是问题在于党自己的工作条例和法治政府纲要之间都衔接不起来,一个是首长在集体讨论决策的基础上决定制,一个是少数服从多数票决制。

本次研讨会的总结与闭幕环节由中国人民大学法学院院长助理王旭教授主持,中国政法大学法学院院长焦洪昌教授做总结发言。

焦洪昌教授首先肯定了宪法与人权宣传周的意义和宪法宣传的重要性,这也需要学界的专家学者对于宪法进行更加精细化的研究。焦洪昌教授指出,本次研讨会无论是谈宪法还是谈组织法从方法论上而言,都是围绕教义学和政策学两个层面展开讨论的。法教义学虽然在当前的宪法学研究中处于基本研究方法的地位,但是在国家重大改革和转型的过程中,尤其是制度建构的过程中,宪法政策学也有重要的价值。焦洪昌教授以如何从实体上和程序上建构人大对于监察委员会的监督制度为例,对学者在党和国家机构转型以及国家机构组织法完善过程中,通过扎实研究,积极表达,真正发挥起智库功能表示期待。他进一步认为,要加强学界与实务界的沟通,将实务部门关注的问题纳入思维体系中,例如对于专门法院的设立除了基于规范的思考,也应当关注到效率价值。

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王旭教授首先向与会的校内外各位老师和专家学者表示衷心感谢。王旭教授指出,焦洪昌教授的总结发言对宪法教义学在今天这样一个变动不拘的时代如何保持体系更新提出了很好的建议。本次研讨会意义很大,宪法从古典意义上就有组织架构的含义,宪法不仅要把一盘散沙的个人聚集起来形成人民的形象,也要把国家机构聚集起来形成国家的形象,这是宪法的一体两面。尽管国家机构组织法更多的是发挥一种调控法的功能,不能直接产生行为法的效果,但这是一个庞大的国家机器所必须具备的基本功能,希望各位老师能够继续关注这一主题,并一如既往的互相交流,互相启迪。

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“国家机构组织法的修改与完善学术研讨会”圆满闭幕。

文章来源:中国宪政网
发布时间:2018/12/24
 
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