行政区划管理立规强基
作者:任进  

近日,国务院发布《行政区划管理条例》(以下简称《条例》),对1985年《国务院关于行政区划管理的规定》(以下简称《规定》)进行全面修改,是加强行政区划管理基础性制度建设的重大成果。

行政区划是国家为政治和管理需要,将国土划分为若干层级的区域。作为国家政权建设的重要组成部分,行政区划是党领导人民依据宪法和法律,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

改革开放四十年来,我国经济社会发生巨大变化,对行政区划进行改革与调整的需求强烈,对行政区划管理也提出了更高要求。《条例》的出台即是对实践需求的回应,旨在通过规范行政区划管理,完善相应制度机制,确保行政区划体系的科学性、系统性、稳定性和适应性。

减少层次、提高效率

行政区域的划分和依法管理,对维护国家统一、民族团结,推动经济社会发展,具有十分重要的意义。新中国成立以来,行政区划管理制度不断健全。成立初期,中央人民政府对行政区划体制进行改革,如划小省区、增设直辖市、设立大行政区。进入全面建设时期后,为减少层次、提高效率,对行政区划进行调整,撤销大行政区,合并了一些省和直辖市。

根据1982年宪法,全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

截至2017年12月31日,全国共有省级行政区34个;地级行政区334个;县级行政区2851个;乡级行政区39888个。

尤其要指出,1985年实施的《规定》,在行政区划管理、保持行政区划稳定、促进经济社会发展方面发挥了重要作用。但伴随实践发展,已不能适应新时期行政区划管理的需要。

党的十八大以来,党中央高度重视行政区划工作,为加强对行政区划的依法管理,将制定《条例》确定为全面深化改革急需的立法项目,先后列入中央全面深化改革委员会工作要点和国务院立法工作计划。

《条例》共二十七条,落实党的十八大以来党中央、国务院关于优化行政区划设置、加强行政区划管理重大决策部署,贯彻中央从政治上全局上综合考量、体现改革精神和完善配套措施等要求,对行政区划管理的相关问题作出明确规定。

作为全面规范行政区划管理的行政法规,《条例》以宪法和相关法律规定为依据。例如,宪法规定全国人大批准省、自治区和直辖市的建置;国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。

《条例》规定,省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名,报全国人民代表大会批准。省、自治区、直辖市行政区域界线的变更,人民政府驻地的迁移,简称、排列顺序的变更;自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、自治县、设区的市人民政府驻地的迁移;自治州、自治县的行政区域界线的变更,县、市、市辖区的行政区域界线的重大变更;凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、湖泊、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或者行政区域界线的变更,由国务院审批。

稳中求变

我国是统一的多民族国家,行政区划是国家凝聚力的重要体现,其政治性强,社会关注度高。

因此,《条例》明确,行政区划应当保持总体稳定,必须变更时,应当本着有利于社会主义现代化建设、有利于推进国家治理体系和治理能力现代化、有利于行政管理、有利于民族团结、有利于巩固国防的原则。

行政区划调整,既要体现改革要求,也要从历史延续性出发,尊重传统,并考虑行政区划管理的连续性。既要符合国家的根本利益和政治需要,也要从长远利益着眼,全面综合研究。

为此,《条例》从新时代坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度出发,规定“行政区划应当加强党的领导,加强顶层规划”的原则要求,明确“行政区划的重大调整应当及时报告党中央”。

同时,《条例》规定,行政区划的变更要“坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应、注重城乡统筹和区域协调、推进城乡发展一体化、促进人与自然和谐发展的方针”。

《条例》还明确,行政区划的设立、撤销以及变更隶属关系或者行政区域界线时,应当考虑经济发展、环境资源、人文历史、地形地貌、治理能力等情况;变更人民政府驻地时,应当优化资源配置、便于提供公共服务;变更行政区划名称时,应当体现当地历史、文化和地理特征。

问题导向细化管理

《条例》确立了行政区划管理体制,并在总结行政区划管理的实践经验基础上,针对行政区划管理中存在的不科学、不规范、审批后落实不力等问题,确立了审批权限等实体性内容,细化了行政区划管理的程序性规定。

例如,要求县级以上人民政府应当加强对行政区划管理工作的领导,将行政区划工作纳入国民经济和社会发展规划,将行政区划的管理工作经费纳入预算。

又如,规定有关地方人民政府应自审批机关批准行政区划变更之日起12个月内完成变更;情况复杂、12个月内不能完成变更的,经审批机关批准,可以延长6个月;完成变更时,应向审批机关报告。

为确保审批机关全面、客观掌握拟变更行政区划的情况,《条例》规定,变更行政区划,要向上级人民政府提交申请书,与行政区划变更有关的历史、地理、民族、经济、人口、资源环境、行政区域面积和隶属关系的基本情况以及风险评估报告、专家论证报告和征求社会公众等意见的情况以及变更前的行政区划图和变更方案示意图等材料。

《条例》根据新时期改革需要,细化行政区划管理制度。例如,按照国务院关于促进开发区改革和创新发展的要求,规定“依照法律、国家有关规定设立的地方人民政府的派出机关的撤销、更名、驻地迁移、管辖范围的确定和变更,由批准设立该派出机关的人民政府审批”。

又如,根据党中央、国务院关于推进新型城镇化建设的要求,并考虑我国各地在人口规模结构、经济社会发展水平等方面的差异,规定县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更,县、不设区的市、市辖区人民政府驻地的迁移,国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批;批准变更时,同时报送国务院备案。乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名,行政区域界线的变更,人民政府驻地的迁移,由省、自治区、直辖市人民政府审批。市、市辖区的设立标准,由国务院民政部门会同国务院其他有关部门拟订,报国务院批准。镇、街道的设立标准,由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同本级人民政府有关部门拟订,报省、自治区、直辖市人民政府批准,报国务院备案。

同时,为保证行政区划管理的协同、实效和严肃性,《条例》规定县级以上民政部门在承办行政区划变更的工作时,应根据情况分别征求有关机构编制部门和本级政府有关部门的意见;在承办民族自治地方的行政区划变更的工作时,应同民族自治地方的自治机关和有关民族的代表充分协商。

为让公众知晓行政区划变更的情况、提高政府工作的透明度,《条例》规定行政区划变更后,有关地方人民政府应当向社会公告。考虑到行政区划管理工作的实际需要,《条例》还规定了行政区划图更新、行政区划代码变更、行政区划变更信息报送、行政区划档案保管等配套制度。

作者简介:任进,中共中央党校(国家行政学院)政法部教授、民政部法律顾问专家。
文章来源:《瞭望》新闻周刊 2018年第49期。
发布时间:2018/12/10
 
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