论跨区法院应以专门法院制度框架借壳上市
作者:李铮  
    摘要:  跨区法院必须在宪法和法律范围内设立,因此只有地方法院与专门法院两种制度框架可供选择。相比于地方法院,专门法院更适合作为跨区法院设立的制度外壳。专门法院与跨区法院在设立目的上具有一致性。目的一致性是制度契合性的前提和基础。专门法院与行政区划相分离的司法管辖制度以及在人事任免和负责制上的“省级统管”制度有利于跨区法院“去司法地方化”目的的达成。专门法院特殊的审级制度有利于跨区法院统一法律适用目标的实现。专门法院特殊的监督制度有利于跨区法院强化司法权内部监督目标的达成。
    关键词:  跨行政区划法院;专门法院;地方各级法院;去司法地方化

以案件管辖为侧重点的跨行政区划人民法院(以下简称跨区法院)是解决多年来困扰我国司法审判地方保护主义的重要改革。[]然而2018年宪法修正案并未涉及我国法院类型的修改,依然保持了最高人民法院、地方各级人民法院(以下简称地方法院)和专门人民法院(以下简称专门法院)三种法院类型。若将跨区法院设立为独立的法院类型,这在宪法中没有任何规范空间。“从宪法实施的角度看,任何改革都必须在宪法轨道上进行,司法改革要设立跨区法院当然也不能逾越宪法设定的基本组织框架。”[]在短期内宪法修改并无可能的情况下,如果在宪法没有明确规定的基础上随意增设法院类型,则既不利于司法改革朝着合宪的方向前进,也不利于后续对跨区法院具体制度的建设。

根据宪法关于法院类型的规定,跨区法院的制度构建有两种可选择的方案,其一采地方法院模式,其二采专门法院模式。从制度建构的角度来说,任何一种法院类型的构建不仅仅要合乎宪法、组织法的相关规则,而且要合乎其规范性期待。而地方法院和专门法院无论在制度规范上还是在功能指向上并不完全一致。因此当采用不同法院模式构建跨区法院时,其适用的制度框架及最终的目的指向就会各有不同,且由于二者的规范密度各有稀疏,在具体制度构建之时可供选择的制度空间也不相同。究竟采何种法院模式,目前学界尚未形成统一意见。其原因是相关研究脱离了宪法文本及相关制度的立法形成,缺乏对两种类型法院在设立目的和制度体系上的对比分析。因此,“如果不以宪法价值和宪法规范为依据”,形成贯通宪法条文的理论依据,“则很难形成令各方信服的共识”。[]鉴于此,笔者将从宪法释义学的角度出发,立足于宪法文本及专门法院制度的立法形成,用宪法解释的方法,系统阐述专门法院的制度设置与设立目的,并与地方法院进行对比,从而说明,无论在设立目的还是功能定位上,跨区法院都应当采取专门法院的制度外壳。

一、专门法院与跨区法院设立目的的一致性

跨区法院究竟采专门法院模式还是地方法院模式,这个问题的回答应当从设立目的的对比分析开始。因为目的一致性是制度趋同性的前提和基础,如果设立目的存在根本分野,那么围绕不同目的而进行的制度构建也必然南辕北辙。下文首先梳理专门法院制度的宪法原意和专门法院制度立法形成[]对设立目的的新发展,在此基础上将之与跨区法院的设立目的进行对比,并认为专门法院与跨区法院在设立目的上具有一致性。

(一)设立专门法院的宪法原意

考察制宪者在制宪过程中有关设立专门法院的不同观点与讨论过程对确定专门法院制度的宪法原意具有重要意义,然而笔者翻阅了相关制宪史料却未见任何记载。董必武、彭真等第一代党和国家领导人不仅参与了我国宪法的制定过程,而且发挥了重要的作用,因此梳理相关历史文献,深入了解其对专门法院设立目的的态度与立场对于理解专门法院制度的宪法原意同样重要,本文将之总结为如下三个方面。

1.打击犯罪促进经济发展。在1949年至1954年这一历史时期,我国经济处于复苏发展的重要阶段。人民法院尤其是专门法院在这一时期承担着促进和保障经济建设的历史重任。我国专门法院最初就是建立在油田、铁路、水运等关系到国民经济命脉的行业中,“这种法庭建立起来,首先就是要跟破坏经济建设的犯罪分子作斗争,同时也要教育劳动人民遵守劳动纪律”,并“配合大规模经济建设,与不遵守劳动纪律的现象作斗争”。[]可见,在当时的历史背景下,专门法院作为一种独立的法院类型,其主要任务就是打击犯罪,促进经济发展。

2.提高办案准确率,统一法律适用。建国初期,“全国各级法院三年多来在人少力弱、案件多和法律尚不完备的情况下,六千多审判员处理了六百多万的案件,其中绝大部分案件的处理是正确的。但据司法改革运动中的检查和我们最近派出的五个调查组的调查,发现各地积案和错判案件十分惊人。……原因是审判员少,质量较弱,……针对以上问题,政法委报告采取的具体措施是:……(五)在工矿和铁路、航运等方面建立专门法庭。拟重点试验,逐步推广。”[]可见,人少案多造成的积案现象和审判人员质量较低造成的错案现象是我国设立专门法院的重要原因。专门法院的设立,一方面增加了审判人员的数量,对案件进行分流,解决积案问题;另一方面挑选一些高素质的审判人员专门审理特殊案件,从而提高了法院办理专门案件的准确率,统一法律适用。

3.专属管辖特定案件。正如彭真在第二届全国司法会议中所说,“专门法庭所受理的案件,应限于其辖区内有关生产及劳动保护问题的案件,其他一般民刑案件,凡有普通法院的地方,仍由普通法院受理,以免分散专门法庭的力量,致影响其主要任务的完成”。[]申言之,将一些特殊类型案件的管辖从一般法院中分离出来,划归为专门法院专属管辖,而其他一般案件则由地方法院管辖,二者分工明确,从而在我国形成以普通法院为主体,以专门法院为补充的司法制度整体。[]

(二)专门法院设立目的新发展

表1 各专门法院的设立目的[]

法院类型

设立文件

时间

目的

海事法院

《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》

1984

维护我国的和外国的企业、组织、公民的合法权益,促进我国海上运输和对外经济贸易事业的发展

兵团法院

《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》

1998

维护兵团和全疆的社会稳定,促进经济发展,加强民族团结,巩固祖国边防

知识产权法院

《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》

2014

提高知识产权审判水平,解决案件裁判标准不统一的问题,依法保护权利人合法权益,维护社会公共利益

金融法院

《关于设立上海金融法院的决定》

2018

推进国家金融战略实施,健全完善金融审判体系,营造良好金融法治环境,促进经济和金融健康发展

根据表1对各类型专门法院设立目的梳理,可以发现传统型专门法院与新型专门法院设立目的的侧重点各有不同。①②③④项作为传统类型的专门法院更加强调的是对违法犯罪行为的打击,进而促进相关产业的稳定与发展。形成鲜明对比的是,⑤⑥项作为新型专门法院更加关注的是通过审判水平的提高、审判体系的完善来保证法律的统一适用。

(三)跨区法院的设立目的

正如习近平总书记在关于十八届四中全会所作决定的说明中所述“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现,跨行政区划乃至跨境案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,甚至利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现‘主客场’现象,不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施”。针对以上种种问题,探索设立跨区法院“有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权,有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”[]从顶层设计的角度分析,跨区法院的设立并不是要彻底颠覆我国诉讼管辖制度,而是对现有管辖制度的有利补充,有利于排除地方党政机关对人民法院审理案件的不当干预,突出司法权的中央事权属性,保障法院依法独立行使审判权。申言之,设立跨区法院的目的就在于:

1.排除地方的不当干扰,破除司法地方化。跨区法院对具有特殊重大影响或涉及重大利益之争而易受地方干扰的特定类型民商案件、行政案件及刑事案件等进行跨区划管辖[],是“排除地方干预、维护司法公正的必要举措”。[]这是跨区法院设立的首要和核心价值目标,也是此次司法改革的总抓手。

2.确保法律的统一适用。为了应对在“区域协同发展中因产业结构调整、区域融合发展带来的大量跨地区纠纷,跨区法院通过审理跨区重大案件,实现了区域间司法的标准化和统一化,并在区域协同发展中以司法一体化为标准推动和保障中央战略部署的有效落实。”[]因此“着力发挥跨行政区划法院在促进对法律适用统一、确立裁判规则和引领社会价值等方面的作用”[]成为其另一个设立目的。

3.强化司法权的内部监督。跨区法院的设立突破了司法辖区与行政区划在地域上的高度重合,使法院得以审理不同地方的案件,有利于同级及上下级法院之间的相互监督,因此在“整体上属于司法系统由内而外、自上而下的自我改革,其目的在于合理配置司法权,有效监督制约司法权。”[]强化司法权的内部监督对跨区法院实现克服司法地方化、统一法律适用具有重大意义,从这个角度说,强化司法权的自我监督既是目的,同时也是前两个目的达成的重要手段。

综上所述,从专门法院制度的立法形成中可以看出,随着专门法院制度的不断发展,立法者对设立专门法院的宪法原意予以了充分的尊重并进行了一定的发展。建国初期设立各专门法院更加注重对特殊行业违法犯罪行为的打击,保护相关产业的发展,维护社会的稳定。随着我国经济的不断发展,产业结构的优化升级,金融、知识产权及互联网等新兴产业成为促进我国经济发展的重要推动力,新设立的各专门法院更加注重对特殊类型案件进行集中管辖,突破金融、互联网及知识产权市场“全国化”与法院“地方化”之间的矛盾与和冲突[],从而达到克服司法地方化和统一裁判维度的目的。正如上文对跨区法院的分析中所阐述的,从顶层设计角度分析,跨区法院的设立并不是要彻底颠覆我国诉讼管辖制度,而是对现有管辖制度的有利补充,目的是强化对特定案件统一审理,排除地方的不当干扰,促进法律的统一适用,进而形成普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨区法院审理的诉讼格局,其与专门法院对特殊案件进行专属管辖进而达到统一法律适用的设立目的是一致的。

二、专门法院在破除司法组织地方化上的制度优势

上文对专门法院与跨区法院在设立目的上的一致性进行了论述。但目的一致性仅仅只是制度构建趋同性的前提和基础,目的一致性与制度契合性的关系并不是自我证成的,而且纯粹目的性探讨必然充斥太多的主观判断因素。因此在目的一致的前提下,为了保证论证客观性,需要进一步论证的是较之于采用地方法院模式,采专门法院模式即用专门法院制度来构建跨区法院更有利于其设立目的的实现。设立跨区法院的首要目的是排除地方党政机关对法院审理案件的不当干扰。因此本文首先从“去司法地方化”的角度,论证专门法院制度在破除司法组织地方化方面的制度优势。

司法组织地方化的实质是“地方不当截流了原本应当由中央统一行使的司法权,从而妨碍了国家的法制统一,影响了司法独立和公正”[],“法院的‘地方性’主要侧重于其人事、组织与责任制(统称为司法组织)方面”[]与同级人大及其常委会之间的一一对应关系。“法院的地方性是司法权在国家主权范围内各地域的一种结构性安排,司法组织的地方化是法院在司法过程中将法律规则与地方性知识或要求相结合,以突出地方性的特点来彰显和实现地方的更大利益。”因此可以说“法院地方化是其地方性的要求和能动表现。”[]而法院“地方性”产生的原因是宪法和法院组织法对地方法院的制度设置。具体而言,这种制度设置体现在宪法第3条第3款的原则性规定和第101条第2款、第104条及第133条三项具体性规定中。以上宪法条款对地方法院的制度设计构成了人民法院与人大及其常委会之间的同级对应关系,这种对应关系决定了“地方各级法院设置的依据就是地方性,地方性内在地弥漫于各级法院组织架构中”。[]因此破除司法组织的地方性是“去司法地方化”的前提与基础。

正如上文中所阐明的,司法组织的地方性表现为其在人事、组织和负责制上与同级人大及其常委会之间的依附关系,而这种依附关系产生的基础是法院的司法管辖区与地方政府的行政管辖区的高度重合,从而“为地方党政机关干涉司法职权的行使提供了制度土壤。”[]因此下文从司法管辖区、人事任免和负责制两个方面来阐述专门法院对法院司法组织地方性的突破。

(一)司法管辖区与行政区划相分离

表2 各专门法院的管辖

管辖

军事法院

跨行政区划管辖省内的军事案件,以属人管辖为原则,并兼顾其他涉密类案件[]

铁路运输法院

管辖范围与其对应的铁路局保持一致,跨行政区划管辖铁路民事、刑事等案件[]

林业法院

按照林区划分,管辖林区范围内的民事、刑事和行政等案件,实行跨行政区划管辖[]

海事法院

以水域、海域或者港口为主要标准跨行政区划管辖第一审海事和海上案件[]

知识产权法院

跨行政区域管辖所在省(直辖市)的专利以及植物新品种等知识产权一审民事、行政案件[]

金融法院

跨行政区划管辖上海市内由中级人民法院管辖的一审、二审及再审金融商事案件和行政案件[]

由表2可见,与地方法院管辖范围与同级政府行政区划范围相重合不同,专门法院的管辖都具有跨行政区划的特征.这主要是因为其管辖案件的特殊性,从而天然的具有与行政辖区相分离的特质。专门法院的此种特性从根本上剥离了法院对同级地方党政机关依附性产生的基础,从而为破除司法组织的地方性提供了可能。

(二)专门法院在人事任免与负责制上的“省级统管”

表3:专门法院人员任免与负责监督

兵团法院

海事法院

知产法院

金融法院

其他组成人员

新疆高院院长提请新疆人大常委会任免[]。基层法院高院分院任免

海事法院院长提请所在地的市大会常委会任免

知识产权法院院长提请所在地的市人大常委会任免

上海金融法院院长提请上海市人大常委会任免

院长

新疆人大常委会任免[];基层法院由高院分院任免

所在地市人大常委会任免

所在地市人大常委会任免

上海市人大常委会任免

负责制

对所在地市人大常委员会负责

对所在地市人大常委会负责并报告工作

对上海市人大常委会负责并报告工作

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在这种宪法制度下,人民代表由人民选举产生,人民代表大会代表人民集中行使国家权力,因此全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关,相应的地方各级人民代表大会是地方各级权力机关,司法机关、检察机关、行政机关、监察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,并相应行使各自权力,彼此之间分工合作,相互配合,简称“人大产生一府一委两院”。在宪法第3条第3款的原则性条款之下,宪法第133条、第101条、第104条对地方法院的制度设计便是对以上宪法原理的逻辑展开。宪法虽没有对专门法院是不是需要对人大负责、受人大监督进行规制,但专门法院作为我国审判机关体系的有机组成部分,自然应受制于宪法第3条第3款的统辖而不能例外。专门法院与地方法院不同,地方法院由于受到宪法第3条、第101条、第104条、第133条的四重制约而产生了司法组织地方性的特质,在宪法价值笼罩之下的一般法律对其进行制度建构之时可选择的空间就很小,因此跨区法院若采地方法院模式,在破除司法地方性上便会遇到制度障碍。相反专门法院虽然也受到第3条制约,但是并未受到其他条款的约束,也就是说专门法院的审判人员由哪一级人大或其常委会产生,对哪一级人大或其常委会负责,都可以进行较为自由的制度建构,而不存在上述制度障碍。正如表3所示,专门法院制度的立法形成正是利用这种制度空间对其司法组织的产生与负责制做出了不同于地方法院的制度安排,即在人事方面,作为中级人民法院的专门法院[]的组成人员在整体上由省人大常委会进行任免。在负责制方面,专门法院在整体上对省人大常委会负责,受省人大常委会监督[]。可见与地方法院在人事任免和责任制上与同级人大及其常委一一对应而呈现出“同级统管”的制度设置不同,专门法院整体上在人事任免及负责制上采“提级管理”,呈现出“省级统管”的制度特征。申言之,地方法院“同级统管”制度成为司法地方化的产生根源,而专门法院“省级统管”制度使其在一定程度上摆脱了同级地方党政机关的束缚,破除了司法组织的地方性,为进一步破除司法组织的地方化提供了制度基础。当然从表面上看,之所以会出现这种情况,主要是因为这些专门法院设立在直辖市内而又是中级人民法院的层级,由所在地的市人大常委会任免就形成了“省级统管”的事实。但是需要注意的是,全国人大常委会将大部分专门法院设立在直辖市而不是其他地级市,这种设计本身就是有意为之。且随着省以下法院人财物统管司法改革的进行,“省级统管”定然成为未来法院制度设计的总体思路,其对于未来专门法院组织法的规定必然产生重要影响。

综合以上两点可以看出,我国地方法院与同级人大之间是一一对应的关系,由于宪法规范密度之大以至未留给法律以任何自主裁量的空间,致使其组织地方性作为地方法院的顽固属性始终存在。而专门法院与行政管辖区分离的司法管辖制度和其在人事任免和负责制上的“省级统管”制度使其司法组织地方性不断弱化,甚至有“脱钩”的态势,进而由司法组织地方性而带来的“司法地方化”势必会进一步削弱。因此以专门法院此种制度来构建跨区法院,使跨区法院的组成人员均由省人大常委会任免并对省人大常委会负责,更有利于实现其去“司法地方化”目标。

三、专门法院在统一法律适用上的制度优势

设立跨区法院的第二个目的是实现区域间司法的标准化和统一化,推动区域协同发展中的司法一体化。因此下文从目前我国审级制度存在的问题及专门法院特殊的审级制度对现有审级制度的突破,来阐述专门法院相对于地方法院在统一裁判维度上的制度优势。

“审级制度构建的重要原理是合理配置在不同级别之间实现司法制度的公共目的与私人目的的分工,从而形成职能分层的司法等级制以维护法律秩序。”[]公共目的即服务于社会的法律适用的统一,私人目的即服务于个人的纠纷解决。申言之,审级制度的构建就是在具体纠纷的妥善解决和抽象法律的统一适用之间进行权衡与妥协,使级别越低的法院越注重具体案件的解决,级别越高的法院越注重法律的统一适用,实现上下级法院间的职能分立和权力分层,最终通过审级制度达至维护裁判正义的目标。

表4 各专门法院的审级

军事法院

铁路法院

林业法院

兵团法院

油田法院

海事法院

金融法院

知产法院

审级

三级法院建制

基层和中级两级法院[]

基层和中级两级法院

三级法院建制

基层和中级两级法院

中级法院

中级法院

中级法院

正如表4所示,笔者通过统计整合自1953年我国第一个专门法院建成以来所设立的各传统类型的专门法院,得出以下数据:目前林区基层人民法院37个,中级法院4个;铁路运输基层法院58个,中级法院18个;油田基层法院1个,中级法院1个;兵团基层法院29个,中级法院13个,高级法院1个;农垦基层法院8个,中级法院1个。这是我国传统类型上的专门法院,共171个,其中基层法院133个,占77.7%,中级法院37个,占21.6%,高级法院1个,占0.7%。[]形成鲜明对比的是,在新设立的各专门法院中,海事法院共10个,审级全部为中级法院;知识产权法院3个,审级全部为中级法院;金融法院一个,审级为中级法院。可见新建专门法院全部为中级人民法院,占到100%。正如表4所示,总体而言在我国专门法院制度的立法形成中审级制度整体体现出提级的趋势,形成三级二审终审的特殊审级制度,即中级人民法院成为案件的一审法院,高级人民法院成为案件的终审法院,并对一审法院的事实认定及法律适用进行监督,承担审判监督职能,保证法律的统一适用。专门法院此种特殊的审级制度优势在于:

(一)更广泛的统一法律适用

根据法院组织法的规定,我国法院系统在纵向上基本形成了从基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院到最高人民法院的四级审判体系。从级别管辖的规定来看,普通的民事、刑事等案件由基层人民法院一审,中级、高级和最高人民法院根据法律规定、案情的大小以及移送等情况审理特殊的一审案件。由此我国地方法院形成了普通案件在基层法院审理,并最多经两级审理方使裁判发生法律效力的四级二审终审制的审级制度。造成的结果是“终审法院太多是中级法院,全国四百多个中级法院在大多数案件中都有终审的权力”[],这就使负有统一裁判维度职责的法院层级过低,以至于对省际之间同案异判现象的消除寸步难行、束手无策[],可见“把终审法院定在中级法院,法令适用的统一很难做到。”[]申言之,将中级人民法院作为绝大部分案件的终审法院,“与较高级别的法院负有统一裁判标准以消除同案异判的组织性法定责任相背离”,因此“为做到同案同判,将特殊民事案件的一审管辖权统一上提一级更为可取。这样既可以充分调动高级法院在消除同案异判中的积极性、自主性,又可行性很高的保证类似案件之裁判尺度的省域统一。”[]专门法院此种特殊审级制度,将中级人民法院作为特殊类型案件的一审法院,突破了由组织法所确立的基层人民法院作为一审法院的制度障碍,进而使案件的终审法院从中级法院提级到高级法院,弥补了中级人民法院作为终审法院在维护法律的统一适用上影响范围过小的不足。

(二)更高效的统一法律适用

随着我国司法体制改革的进行,诸如案件审批、案件汇报、审核裁判文书及发回重审的内部函等严重违背我国上下级法院间审级独立原则的各项制度必然会被逐渐舍弃,各层级法院之间的独立性也会随之增强,由此基层法院免受中级法院的干扰而独立审理案件自然也是题中之义。然而基层法院限于其抗拒地方干扰能力不强、法官素质不高等原因,在独立处理案件过程中出现同案异判的几率便会大幅增加,“不仅无法发挥事实审的功能,反而将事实误判的风险通过审级设置层层转移,使二审法院乃至最高人民法院都不得不承担日益沉重的事实审查负担”。[]而专门法院将一审审判权从基层法院提级到中级法院,利用中级法院抗干扰能力较强,整体素质较高等优势改良一审审判质量,对案件进行彻底的事实审,定能减轻二审法院的审理负担,使高级人民法院更加注重对法律适用的审查,避免分散过多的精力于事实审查,从而提高其在统一法律适用上的效率。

(三)更专业的统一法律适用

许多国家对不同类型的案件规定不同的上诉程序,如对小额诉讼案件规定一审终审或有限的上诉制度。[]而我国宪法和法院组织法对所有案件都适用相同的审级制度,这就可能导致一些专业性极强的案件仍由基层法院审理,如此极易出现“同案不同判”的现象。专门法院特殊的审级制度将海事案件、金融案件、知识产权案件等特殊类型案件的一审法院由基层法院提级到中级法院,由此专门法院得以集中各中级法院优质的司法资源,形成一支专业化的审判队伍,专门对一些特殊复杂的案件进行审理,从而确保裁判的准确性,进一步提高裁判结果的一致性及可预见性。

综上所述,目前我国地方法院审级制度呈现出形式单一和终审法院层级过低的问题,导致其不能满足特殊案件对高效审判组织的要求以及无法充分发挥高级法院在统一裁判维度上的优势。而与地方法院相比,专门法院制度的立法形成构建了一套特殊的三级二审终审的审级制度,从而使其在统一裁判维度上范围更大、效率更高、专业性更强。由此若采用专门法院的审级制度构建跨区法院,使跨区法院的一审法院均采中级法院建制,则更有利于其统一法律适用目的的达成。

四、专门法院在司法权内部监督上的制度优势

设立跨区法院的第三个目的是强化司法权的内部监督。强化司法机关内部的权力制约是促进法律统一适用、克服司法地方化的重要手段。“最高法院监督”(即最高法院对地方法院及专门法院的监督)是我国法院内部审判监督系统的重要组成部分,且“最高法院监督比上级法院监督更能公开和处罚枉法或者错误裁判”[],因此强化最高法院对地方法院及专门法院在法律适用及事实认定上的监督作用对加强司法权内部监督具有重要意义。本文运用宪法解释的方法对宪法第67条第12项的规范内涵进行解读,并以此阐述专门法院在强化“最高法院监督”及最终在统一法律适用上较之于地方法院的制度优势。

(一)最高院对专门法院的特殊监督制度

我国1954年宪法、1975年宪法及1978年宪法均未对专门法院组成人员的产生进行任何规定,而是将之交给法律。但是1982年宪法创设性的在第67条第12项对专门法院院长的产生进行了专门规定,即“根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长”。而根据宪法第101条的规定,地方法院院长则是由地方各级人大选举产生。由此可见,作为专门法院的军事法院与地方法院在院长的产生方式上存在根本不同。诚如翟国强教授所言“产生的方式主要包括选举和任命两种”[],那么下面的问题是选举和任命之间有何差别呢?蔡定剑教授认为:选举是由享有选举权的机关成员自行提出候选人,在选举时,代表对于多个候选人,可以同意,可以反对,也可以另选他人。而任免则不同,批准任免是由享有提名权的人提出人选,然后再由人民代表大会进行投票,在此过程中,代表对于被提名的人只能选择同意或者不同意,不能另选他人。因此产生形式的不同背后蕴含的却是享有提名权的人对被提名人的一种政治决定权力。[]

因此,根据宪法第67条12项的规定,任命或免去最高人民法院副院长、军事法院院长等人员的动议权在最高人民法院院长[],可见宪法此条款创设性的赋予了最高人民法院院长对军事专门法院院长人选的政治决定权力。由此,作为被决定的“下级”军事专门法院院长只有服从享有一定决定权的“上级”法院的意志,契合它的态度,才能赢得个体的最优利益,[]这就在最高人民法院与军事专门法院之间形成了类似科层制中“领导”关系的另类监督关系。虽然我们不得不承认“在我国法院内部,院长与副院长和其他法院组成人员之间有一定的行政关系”[],即法院院长对于法院组成人员“组阁权”式的政治控制权是实际存在的。然而这种政治控制权力的边界是在同一法院内部,而不能蔓延至不同法院尤其是上下级法院之间。我国宪法第132条规定:“最高人民法院监督地方法院和专门法院的审判工作,上级法院监督下级法院的审判工作”。本条款是最高人民法院与地方法院和专门法院之间监督关系的规范依据。此种制度设计的目的是使上下级法院之间的监督关系与上下级行政机关之间的领导与被领导关系相区分。申言之,上下级法院之间仅仅只是审级制度上的监督关系,而不存在工作上的垂直领导关系,因此上级法院不能对下级法院的审判工作进行干涉,从而保障法院的审级独立,这也是法院独立行使审判权应有之义。然而宪法67条12项在规范层面上似乎确认了最高人民法院对军事专门法院的“领导”,这显然与第132条所确立的法院之间的“监督”关系不同。申言之,最高人民法院对专门法院的监督是通过对军事专门法院院长人选的政治决定权力展开,相比于地方法院,最高人民法院对专门法院采取更为严格的监督方式。另外需要注意的是,对67条第12项中的“军事法院院长”应做缩小解释,即仅军事高级法院院长(解放军军事法院院长)[]由最高人民法院院长提请,并由全国人大常委会任命,唯有如此才能维护军事基层法院、军事中级法院与最高人民法院之间的独立关系,避免因最高院对所有军事法院的“领导”而颠覆我国的审级独立制度。

(二)专门法院特殊监督制度在强化法院内部监督、统一法律适用上的优势

虽然目前我国各类型专门法院中仅有军事法院、兵团法院存在高级法院的建制,但是未来统一的知识产权法院、金融法院等各种类型的专门高级级法院亦可能成为下一步司法改革的重要任务[]。在此种背景之下,宪法中有关军事法院院长任免的规定就应当做一般化的解释,即所有的专门高级法院院长都应当由最高人民法院院长提名,并由全国人大常委会任免,如此才能保证我国宪法规范的整体一致与逻辑自洽。由此,军事专门法院在“最高院监督”方面形成的特殊监督制度得以成为专门法院制度的有机组成部门。

专门法院的特殊监督制度对实现跨区法院强化法院内部监督、统一法律适用具有巨大优势。正如上文所述,相比于地方法院,最高人民法院对专门法院采取了更加严格的监督方式,是一种类似于“领导”的特殊监督。在各级法院差序格局的司法环境中、法官参差不齐的适法态度与偏好等困境下,最高人民法院总是通过运用司法解释、指导性案例、司法会议治理和法律家撰文等多种技艺对法律进行解释,[]将其权威性的法律观点和认识传达给各级人民法院,在全国范围内促进法律适用的统一,实现“同案同判”的司法正义目标。而最高法院与专门高级法院之间类似“领导”关系的特殊监督关系,使作为“下级”的专门高级法院为获得个体的最优利益,主动去迎合、认可、适用最高人民法院关于法律适用的理解与认识,配合专门法院特殊的审级制度,将之通过审判监督程序贯彻到具体案件的审理过程中,从而使最高院的各种技艺得以更好的展现。由此,若以专门法院的另类监督制度来构建跨区法院,即跨区高级法院院长由最高人民法院院长提请,并由全国人大常委会任免,则更有利于强化最高人民法院对跨区法院的监督,并最终达到其统一法律适用的目的。

结语

跨区法院的设立模式究竟如何,众说纷纭。有人认为应采专门法院模式,有人认为应采地方法院模式,然而其到底属于何种类型的法院,还有待于立法者进一步明确。如果采专门法院模式,那么就会产生两个立法义务。其一,全国人大常委会应当完成法院组织法的立法委托,除了用决定的方式对专门法院制度进行立法形成外,还要尽快出台专门法院组织法以进一步完善专门法院的产生、组织和职权。其二,立法者应进一步通过对《人民法院组织法》的修改对跨行区划法院进行制度设计,在专门法院组织法尚未出台之前,应充分尊重由专门法院制度宪法和专门法院制度的立法形成和所共同构成的专门法院制度规范体系,包括最高人民法院院长对高级专门法院院长的提请任免权、中级人民法院的审级设置、院长任免和负责监督的“省级统管”等,并在这些制度的基础上对跨区法院制度进行进一步的细化。

注释:
[] 参见殷兴东:《司法体制改革“三大”误区及综合配套改革八个方向——司法体制综合配套改革研究之一》,《甘肃政法学院学报》2018年第4期。
[] 翟国强:《跨行政区划人民法院如何设立?——一个宪法解释学的视角》,《法商研究》2016年第5期。
[] 韩大元、于文豪:《法院、检察院和公安机关的宪法关系》,《法学研究》2011年第3期。
[] 全国人大常委会以“决定”的方式设立了一系列专门法院,在专门法院组织法尚未出台之前,这些决定共同构成了我国专门法院制度的立法形成,对今后各专门法院制度构建形成一定的规范约束,并为今后相关立法提供制度经验。除全国人大常委会以决定方式设立的专门法院外,其他专门法院的设立在合法性和合宪性上虽存一定纰漏,却为我国专门法院制度的立法形成提供可供参考的制度范例,属于广义上的立法形成。为了表述方便,本文将之统称为专门法院制度的立法形成。
[] 董必武:《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年版,第278页。
[]《彭真传》编写组编:《彭真年谱》(第二卷),中央文献出版社2012年版,第345页。
[] 参见《第二届全国司法会议决议》(1953年4月25日第二届全国司法会议通过)。
[] 参见陈斯喜、刘松山:《军事法院试办军内民事案件的批复违宪违法》,《法学》2001年第11期。
[] 除铁路运输法院外,各专门法院的设立目的均是从各专门法院的设立文件中摘取。
[] 《习近平:关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》,http://cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64094-25926150.html,最后访问日期为2018年7月23日。
[] 需要注意的是我国地方法院的管辖在某种意义上也具有“跨行政区划”的属性,比如省高院是跨各地级市的行政区划进行案件管辖,同样市中院是跨各区、县行政区划的。但是在我国“属地管辖”的司法管理体制之下,此种跨区划管辖却并没有逃出同级政府的行政辖区,仍然管辖的是同级政府行政区划内的案件。因此,本文所称跨行政区划法院是指其司法辖区与行政区划之间不再是一一对应的关系,而是跨越多个同级政府的行政辖区,管理其他辖区内的案件。以河南省为例,跨行政区划中级法院可以在郑州市中院、焦作市中院和洛阳市中院的基础上,跨行政区划管辖三个地级市内案件。
[] 林默:《继续推进和创新跨行政区划法院改革——专访中国政法大学副校长马怀德教授》,《人民法治》2016年第1期。
[] 吴在存:《跨行政区划法院改革若干问题的思考》,载《人民法院报》2017年3月29日008版。
[] 赵刚:《统一法律适用 维护社会公平——人民法院跨行政区划法院改革综述》,载《人民法院报》2018年3月9日006版。
[] 底高扬:《目标、限度与进路:跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》,《法商研究》2017年第1期。
[] 参见黄韬:《“全国”金融市场与“地方”法院——中国金融司法的央、地关系视角》,《法学评论》2016年第3期。
[] 陈文兴:《论司法权国家化——以治理司法权地方化为视角》,《河北法学》2007年第9期。
[] 王建学:《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》,《法学研究》2015年第4期。
[] 李小萍:《论法院的地方性》,《法学评论》2013年第3期。
[] 同上注。
[] 金鑫:《跨行政区划司法机关设置的改革:缘起、经验和实现》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2015年第5期。
[] 参见《最高人民法院关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》(2012年8月20日最高人民法院审判委员会第1553次会议通过)。
[] 参见陈卫东:《跨行政区划人民法院改革研究》,《财经法学》2016年第6期。
[] 参见《鹤立林区基层法院概况》,http://helilq.hljcourt.gov.cn/public/more.php?LocationID=0102000000,最后访问日期为2018年8月6日。关于林业法院的管辖规定未见相关文件的规定,且目前对于此种类型专门法院的研究也捉襟见肘,笔者仅在林区基层法院鹤林区法院的官方网站中找到了相关的资料。
[] 参见《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(1984年11月14日第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过)。
[] 参见《全国人民代表大会常务委员会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过)。
[] 参见《全国人民代表大会常务委员会关于设立上海金融法院的决定》(2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过)。
[] 包括新疆建设兵团分院和新疆建兵团中院。
[] 包括新津建设兵团分院长和新疆建设兵团中院院长。
[] 专门法院在审级架构上总体呈现出提级的趋势,即由基层法院一审,中级法院二审,提级为中级法院一审,高级法院二审,具体内容详见后文。
[] 目前除军事法院和兵团法院外,各专门法院并没有高级法院的建制,但是完善专门法院的审判体系是未来司法改革的趋势。根据宪法第67条第12项的规定,军事专门法院院长是最高人民法院院长提请,并由全国人大常委会任免,那么将之作一般化解释,专门高级法院院长则均应有全国人大常委会任免,同样呈现出“提级统管”的特点,关于这一点本文在后面会详细解释。
[] 傅郁林:《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》,《中国社会科学》2002年第4期。
[] 铁路运输法院始建于1953年,后国务院于1957年8月予以撤销。“十年动乱”后,1982年铁路恢复设立,并采三级建制。1987年铁路运输高级法院撤销,仅保留基层和中级法院建制。——参见李敏:《专门法院的回归之路 访最高人民法院政治部相关负责人》,《中国审判》2012年第3期。
[] 以上资料来源于陈卫东教授在《跨行政区划人民法院改革研究》一文中对各专门法院的统计数据。
[] 李化祥:《中国审级制度发展的路径》,《甘肃社会科学》2011年第5期。
[] 参见刘加良:《民事案件同案同判的审级控制》,《当代法学》2012年第5期。
[] 同注,李化祥文。
[] 同注,刘加良文。
[] 陈瑞华:《论彻底的事实审——重构我国刑事第一审程序的一种理论思路》,《中外法学》2013年第3期。
[] 参见章武生:《我国民事审级制度之重塑》,《中国法学》2002年第6期。
[] 李可:《法院内部监督问题研究》,《江苏社会科学》2014年第5期。
[] 同注,翟国强文。
[] 参见蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第314页。
[] 同上注,第338页。
[] 参见安晨曦:《最高人民法院如何统一法律适用——非正规释法技艺的考察》,《法律科学》2016年第3期。
[] 同注,蔡定剑书,第338页。
[] 实践中全国人大常委会仅仅对中国人民解放军军事法院(军事高级法院)院长进行了任免。
[] 参见黄明耀:《审级制度改革与法院制度改革的衔接研究》,《法律适用》2018年第15期。
[] 同注,安晨曦文。
作者简介:李铮,厦门大学法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生。
文章来源:《现代法治研究》2018年第5期。
发布时间:2018/12/4
 
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