行政征收的司法控制之道:基于各高级法院裁判文书的分析
作者:乔仕彤 毛文峥  
    摘要:  本文整理和分析了中国裁判文书网上各省高级人民法院于2014~2015两年间做出的征收和拆迁行政判决书,共计586份。在这586份行政判决书中,原告胜诉的比率为28%。这一事实表明,高级人民法院能够在一定程度上保护私人财产权。对征收案件全部三个要素(公共利益、合理补偿和正当程序)在约束地方政府权力方面的作用进行比较分析后发现,各省高级人民法院主要关注征收行为的程序是否合法,而鲜有对征收项目是否符合公共利益或者征收补偿是否合理的审查。文章提出了解释行政程序在征收案件审判中发挥主导作用的三个原因:信息、专业知识和权力。由此,本文为未来这个领域的实证研究建构了一个理论框架。
    关键词:  行政征收;行政诉讼;正当程序;公共利益;合理补偿

一、前言
  征收是一个非常重要的宪法和行政法议题,但至今我们仍缺少一个较为全面的关于征收行政诉讼的实证研究。一个有待回答的核心问题是:什么是法院约束地方政府征收权的最佳策略?目前关于征收的讨论通常集中于两点:什么是公共利益?什么是合理补偿?已有的中英文文献中这两方面的资料都非常丰富。论其起源,很可能是为人熟知的《美国宪法》第五修正案:“未经公平补偿,私人财产不得被征收用于公共利益。”但常常被人忽略的是,就在这句话之前《美国宪法》第五修正案中还有另外一个条款:“未经正当程序”没有人应当被“剥夺……财产”。也就是说,除了公共利益和合理补偿以外,征收权的行使还有第三个条件:符合正当程序。然而,学术研究对这第三个条件并未给予其应得的重视。
  值得我们思考的是,控制征收权的三个要素:公共利益、合理补偿和正当程序,在实践中是否起到同等重要的作用?相比于对征收权所涉及到的三个要素逐一进行分析,我们需要对三要素在约束征收权方面的作用进行综合考察。更进一步讲,我们希望了解哪些事实和法律方面的因素会影响到法院对征收行政案件的裁判。事实方面的因素包括征收项目规模和层级、涉及到的被征收人数量、行政诉讼双方当事人是否聘请律师、乃至征收权行使的城乡差异等因素。而法律方面的因素主要是指征收是否满足了上述公共利益、合理补偿和正当程序三个条件。
  本文可能的贡献在于两个方面。首先是在征收权的控制上,相较于已有研究着重阐明公共利益或者合理补偿的法律含义和实践标准,本文首次比较了公共利益、合理补偿和正当程序在约束地方政府征收权上的不同效果。将着重分析司法、行政和立法部门的不同比较优势的比较制度分析的框架引入征收权领域的研究,有助于走出现有征收权研究较为单一的分析框架。本文基于对高级人民法院征收裁判的实证研究探讨了正当程序是否、如何以及为什么能在约束地方政府征收权方面发挥作用。其次,本文也是首次利用中国裁判文书网的数据对中国的征收审判实践所进行的系统的实证研究。以往这方面的实证研究因受制于资料的匮乏而非常罕见,
  近年来才开通的中国裁判文书网使得本文研究成为可能。本文分析了全国范围内省级人民法院如何裁判征收行政诉讼,并聚焦于影响征收案件裁判结果的事实和法律因素。本文的研究也挑战了关于中国法院与中国的财产权保护的既定观念。其一,我们发现被征收人在高级人民法院能够成功地挑战市级或市级以下地方政府,胜诉比为28%。这个比例与2014年一审行政诉讼中原告的胜诉比(以总的判决结案数为基数)大致相当。其二,绝大部分挑战成功的案例,来自于对地方政府程序瑕疵的把握。在类似的案件中,相比于基于公共利益或者合理补偿所提出的诉求,法官更愿意支持原告关于征收程序有误的主张。本文从法律经济学的“规则vs.标准”二元分析视角出发,提供了关于中国法院为何关注征收程序的理论解释。
  本文的基本结构如下:第二部分将阐明研究背景和出发点;第三部分解释本文的数据来源和整理策略;第四部分对数据的总体情况予以描述;第五部分展示了回归模型、结果和解释;第六部分从信息、专业知识和权力三个角度解释中国法院为何主要关注征收程序。
  二、背景与缘起:关于征收的研究现状和制度背景
  在中国,土地征收是引发社会矛盾与冲突的首要因素,并由此引起了全球范围内的广泛关注,同时也吸引了大量的学术研究。关于这一议题的研究大致可划分为三个主要范畴。第一个范畴关注在土地征收过程中的社会冲突以及相关人权侵犯问题。第二个研究范畴采取的是更加历史和制度化的路径,着力于阐释制度结构和中国征收问题的制度根源,特别是注重从宪法视角予以阐述。第三个研究范畴并不在严格意义上聚焦处理征收问题,而是注重从更广泛的产权研究的视角,对征收问题予以评述。对于上述研究范畴而言,基本都有一个被当做理所当然的研究假定,即中国的产权保护制度比较薄弱,特别是“弱势的中国法院”无法为权利人提供有效救济。例如,Donald Clarke有关“中国问题”的一个基本前提假定就是“保护权利的部门,特别是法院,被认为是弱势的,由此权利被认为是无法获得保护的。” Frank Upham也认为,中国法院无法为财产受到政府侵犯的权利人提供保护。在2015年的一篇文章中他甚至宣称中国法院通常拒绝受理关于征收的行政诉讼。实际上持这一看法的境内外学者并不在少数。在本文之前我们并无系统证据支持或者反驳上述看法。关于征收权的研究也涉及到法律与发展中的一个根本性问题:经济发展是否必须建立在稳固的产权制度基础之上?很多学者认为中国的发展挑战了以往认为稳固的财产权是经济发展的前提这一主流观点。缺乏关于中国法院如何处理征收行政诉讼的系统性资料,曾经是研究中国征收问题的一个关键挑战。得益于新近公布的司法裁判数据,我们现在有机会来填补相关领域的研究空白。
  中国法院应当如何审查征收决定呢?《宪法》第10条要求征收土地必须符合公共利益并且要予以相应补偿。《宪法》第13条针对私有财产的征收规定了同样的两个要求。尽管正当程序并没有在上述宪法条文中与公共利益和补偿这两项要求同时出现,在《物权法》、《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《条例》”)中,却可以清晰地看到这一要求。而这三部法律法规,构成了中国不动产征收的主要法律基础。《物权法》第42条规定,土地征收必须“依照法律规定的权限和程序”进行。《土地管理法》对农村土地征收也作出了程序性的要求,包括上级政府审批、公示和听证会制度等。正当程序原则在2011年颁布的《条例》中有着更为重要的地位。《条例》第2条对公共利益和合理补偿两项要求作出了规定,第3条规定房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。《条例》随即就满足上述原则明确了一系列的程序性要求。例如,告知、公告、进行社会稳定风险评估、在作出房屋征收决定前征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用等。关于补偿决定,《条例》还规定了房产价格评估机构的随机决定机制,以及被征收人在货币补偿和房屋产权调换之间的自由选择机制。
  总体上来讲,法院可以从三个方面来约束地方政府的征收权:公共利益、合理补偿和正当程序。私人业主可以依照上述任何一个、两个或者全部三个诉求,对政府部门所作出的征收决定提出异议。但是,法官会对这三个方面的诉求进行同等程度的审查吗?如果答案是否定的,哪一个因素更可能会被法院支持,或者说对最终裁判结果会起到更为重要的影响?本文的实证研究为上述这些问题提供了答案。
  三、数据来源和整理
  本文所使用的数据来源于最高人民法院的中国裁判文书网。最高人民法院要求,从2014年1月1日起,各级人民法院颁发的生效判决书、裁定书都要在该网站上予以公布。截至2016年底,中国裁判文书网发布的裁判文书总量达到2600多万份。值得注意的是,司法文书的在线发布在中国仍是一项正在推进中的工作。上述规则在实践中的执行并不完美。我们将自2014年到2016年间裁判文书网公布的司法文书数量与同时间段最高人民法院院长在全国人民代表大会上所做的年度报告中公布的官方数据进行了对比,得出的公布率为43%。这意味着,超过半数的案件并没有在裁判文书网上获得公布,而法定的例外情形可能只是其中的一部分。
  我们决定从可以核实的数据入手。由于最高人民法院本身直接做出的征收行政判决书数量非常少,各省高级人民法院关于征收和拆迁的行政判决就成了我们第一步研究的对象。我们检索了裁判日期在2014年1月1日和2015年12月31日之间的裁判文书。因为裁判文书网正式上线的时间是在2014年。裁判日期在2014年之前的裁判文书虽然也有部分上线,但数量明显少于2014年以后的,可能存在较大程度的缺失。本文数据采集和处理的时间是2016年底到2017年初,当时考虑到中国法院在上传文书方面存在滞后性,我们决定之后再对2016年判决的案件进行分析。
  征收项目通常会涉及到很多人,这样的判决很难保密。高级人民法院的法官通常也没有动力对相关案件进行保密。一个征收项目能够到达司法机关并获得最终的裁判,也就意味着双方当事人选择了通过法院而不是幕后的谈判来解决纠纷。双方当事人以及同一征收项目的权利人都会对案件的进展和结果予以关注。正如一位高级人民法院法官所言,对于法官来讲,最好的策略是依照法律进行审理,并对最终结果予以公开。同时需要注意的是,中国的高级人民法院相对独立于行使征收权的市级或县级政府,后者很难对高级人民法院的裁判进行直接的干预。除去少数可能导致社会不稳定,并且法院以外的更高党政机构已经介入的案件之外,高级人民法院法官一般会根据法律判决征收案件,并将裁判文书上传到裁判文书网上。我们采访到了广东省高级人民法院的一名法官和上海市高级人民法院的一名法官。两位法官都证实,他们上传了所处理过的所有的征收案件裁判文书。我们还采访了其他层级的处理过征收案件的法官。所有访谈对象都确认征收案件一般不属于“国家秘密”或者“不宜在互联网公布的其他情形”。
  最高人民法院已经颁布了在裁判文书网上发布司法文书的基本技术和格式规范,包括一个有关案件命名的规则。根据这一命名规则,权利人对征收决定提出异议的案件应以“X起诉Y政府征收/拆迁行政判决第123号”这一范式进行命名。因此,我们对标题含有“拆迁”或“征收”的所有行政判决都进行了整理。本文最后一次案件收集是在2016年12月19日进行的。本次共收集和整理了678起案件(557起土地征收案和121起拆迁案)。我们通读了所有这些判决书,并剔除了92个不直接与征收决定有效性相关的判决。最终,我们阅读了所有586个有效的行政判决书并进行了编码。本文的下一部分将详细描述我们的数据。
  四、数据描述
  (一)数据的整体特征
  表1列出了所筛选出的586个案例的总体特征。该表显示,原告以非法征地为由起诉的通常是县级或县级以下的政府。这样的案件占据的比例超过75%,这反映了在中国,征收权的行使主要聚集在市县级政府及其相应机构层面。在76%左右的案件中,政府聘请了外部律师,原告聘请律师的案件比例则在67%左右。市级或更低层级的政府部门在实施项目过程中往往需要上级政府的批准。然而,在选取的586个案件中,只有50个项目由省级或其以上政府部门批准。剩下的案件均停留在市级和县级政府手中。该表还显示,485个案件中的涉案房地产都是居住用途,这里包括城市的住房和农村的宅基地和居住用房。其他的用途包括商业、工业和农用等。被征收主体中只有4%是企业;其他的全是个人。
  表1征收案件的总体特征

┌────────────────┬─────────┬───────────┐ 
│                │案件数量     │占比         │ 
├────────────────┴─────────┴───────────┤ 
│政府特征                                  │ 
├──────────────────────────────────────┤ 
│政府层级                                  │ 
├────────────────┬─────────┬───────────┤ 
│市以下政府           │441        │75%          │ 
├────────────────┼─────────┼───────────┤ 
│市级政府            │145        │25%          │ 
├────────────────┴─────────┴───────────┤ 
│政府是否聘用外部律师                            │ 
├────────────────┬─────────┬───────────┤ 
│否               │135        │23%          │ 
├────────────────┼─────────┼───────────┤ 
│是               │451        │77%          │ 
├────────────────┴─────────┴───────────┤ 
│原告特征                                  │ 
├──────────────────────────────────────┤ 
│原告身份                                  │ 
├────────────────┬─────────┬───────────┤ 
│个人              │560        │96%          │ 
├────────────────┼─────────┼───────────┤ 
│企业              │26        │4%          │ 
├────────────────┴─────────┴───────────┤ 
│原告是否聘请律师                              │ 
├────────────────┬─────────┬───────────┤ 
│否               │188        │32%          │ 
├────────────────┼─────────┼───────────┤ 
│是               │398        │68%          │ 
├────────────────┴─────────┴───────────┤ 
│财产特征                                  │ 
├──────────────────────────────────────┤ 
│项目层级                                  │ 
├────────────────┬─────────┬───────────┤ 
│省以下级别           │536        │91%          │ 
├────────────────┼─────────┼───────────┤ 
│省或省级以上级别        │50        │9%          │ 
├────────────────┴─────────┴───────────┤ 
│之前的土地用途                               │ 
├────────────────┬─────────┬───────────┤ 
│非住宅             │101        │17%          │ 
├────────────────┼─────────┼───────────┤ 
│住宅              │485        │83%          │ 
├────────────────┴─────────┴───────────┤ 
│土地所有权                                 │ 
├────────────────┬─────────┬───────────┤ 
│集体土地            │89        │15%          │ 
├────────────────┼─────────┼───────────┤ 
│国有土地            │448        │85%          │ 
├────────────────┴─────────┴───────────┤ 
│其他                                    │ 
├──────────────────────────────────────┤ 
│征收协议已被多数人签署?                          │ 
├────────────────┬─────────┬───────────┤ 
│否               │472        │81%          │ 
├────────────────┼─────────┼───────────┤ 
│是               │114        │20%          │ 
├────────────────┴─────────┴───────────┤ 
│审理层级                                  │ 
├────────────────┬─────────┬───────────┤ 
│二审              │581        │99%          │ 
├────────────────┼─────────┼───────────┤ 
│重审              │5         │1%          │ 
└────────────────┴─────────┴───────────┘
  此外,我们也统计了原告的数量(未在表1中列出),其中29%的案件中只有一个原告;有2~5个原告的案件占总数的30%;有6~10个原告的案件占总数的14%;11~25个原告的案件占总数的13%;还有14%的案件有超过25个原告。

  此外,约85%的案件涉及国有土地上房屋的征收,其余15%的案件为集体土地征收或农村的房屋拆迁。另外,在其中114个案件(大约20%)的判决中提到,受有关项目影响的大多数被征收人已经与征收方签署了协议。这是一项有趣的发现,因为中国法律并不认为此类协议是决定征收决定合法性的因素。多数人的同意是否会影响法院对土地征收项目合法性的最终决定?哥大法学院的Michael Heller教授和纽约大学Roderick Hills教授曾经提出过用土地集合区(land assembly district)来处理非典型公共利益的征收,比如旧城改造。根据其提议,在土地集合区可以通过多数人的同意来决定相关再开发项目是否应该继续进行。但是迄今为止,这项提议在美国还停留在学术层面,而没有在实践中遇到。因此,我们必须通过回归分析去寻找答案。最后,我们收集的数据中,大部分都是二审判决。这并不奇怪,根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》(法释〔2008〕1号),被告为县级以上人民政府的案件,除了以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件外,属于应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件。这一关于级别管辖的司法解释也在行政诉讼法2014年的修改中得到确认。如果大部分一审案件都是在中级人民法院,高级人民法院的大部分案件为二审就是很顺理成章的事情了。在我们收集的数据中只有5个再审判决。
  表2案件总体裁判结果

┌────────────┬────────────┬────────────┐ 
│            │案件数量        │占比          │ 
├────────────┼────────────┼────────────┤ 
│原告胜诉        │165           │28%           │ 
├────────────┼────────────┼────────────┤ 
│原告败诉        │421           │72%           │ 
├────────────┼────────────┼────────────┤ 
│合计          │586           │100%          │ 
└────────────┴────────────┴────────────┘
  表2显示的是收集到的586个案例的总体裁判结果。在586份判决书中,原告胜诉的比率为28%。我们将以下三种情况都视为原告胜诉:撤销行政行为、确认行政行为违法和政府在判决前主动撤销行政行为。这三种情况的判决数目分别是51件(占总数的9%),82件(14%)和32件(5%)。原告败诉是指法院判决维持行政行为,这种情况有420件,占总数的72%。但确认违法的后果是什么?权利人是否能获得实质性的救济?依据原2000年《
最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条的规定,被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任。在82份法院确认征收决定违法的判决书中,法院只确认违法而未提到是否应该采取补救措施的判决有49份;确认违法并且“责令采取补救措施”但未予以进一步明确要求的有19份;确认违法并且明确对应该采取的补救措施予以说明的有14份。就对权利人的救济而言,上述三种情况是由弱到强的。
  在未明确要求采取补救措施的情形下,确认违法可能的意义在于下面两方面:一是规范政府未来的征收程序,而程序本身有保障实体权利的意义。二是就该案件本身而言,也可能会对双方私下的博弈有影响。权利人也可以依据法院确认征收行为违法这一事实进一步主张权利。在实践中我们也观察到,政府机关会就法院只确认行政行为违法的判决上诉,这也从一个侧面表明确认违法的判决对政府有不利的影响。比如在刘家善与滕州市人民政府行政征收决定一案中,一审法院枣庄市中级人民法院和二审法院山东省高院均判定评估机构的选定没有与政府组织的少数居民代表以外的被征收人协商,并且政府在做出征收决定前未将征收补偿资金存入征收专户,因此确认征收决定违法。尽管一审判决并未责令政府采取补救措施,滕州市人民政府仍然上诉到山东省高院。在许壁华诉合肥市瑶海区人民政府房屋征收一案中,安徽省高级人民法院在确认政府强拆行为违法的情形下以超出行政诉讼审判权限范围为由明确拒绝了权利人要求赔偿和追究相关官员责任的主张。但不排除法院仅仅确认违法的判决可以成为许壁华通过其他途径(另案起诉、上访等)寻求救济的基础。当然,这都是推测,虽然合理但有待通过进一步的实证研究去检验。
  在不少的确认违法的案件中,法院明确要求政府采取补救措施。这种情形既包括省高院对原审法院责令采取补救措施的决定予以确认,也包括在原审法院只确认违法而未责令采取补救措施的情形下,省高院二审明确改判,加进去“责令采取补救措施”的表述。
  对权利人救济最周到的是法院明确指出应该采取何种补救措施。比如河南省高级人民法院在尹云成与信阳市平桥区人民政府行政征收一案二审判决中写到“但鉴于该征收行为涉及铁路建设公共利益且房屋已被拆除,判决撤销已无实际意义。尹云成诉称要求确认该征收行为违法的诉讼请求,应予支持。本案中,尹云成的土地及地上附着物已被违法征收,房屋也已被拆除,信阳市平桥区人民政府应做好对尹云成的安置补偿工作,切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”而广东省高院则在伍伟清等人与新兴县人民政府、新兴县东成镇人民政府土地行政征收决定一案中,除了确认征收决定违法外,明确要求被诉政府停止项目施工以及给予权利人更高的补偿。法院甚至明确了补偿应该依据的具体标准和分配的方案。浙江省高级人民法院在黄益敏、金丐德等与温州市鹿城区人民政府行政征收一案中,针对政府的程序责令其采取的补救措施包括:明确被征收人的具体人数,修正征收补偿方案内容,专户足额存储补偿资金,组织相关职能部门对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定和处理。这些补救措施实际超越了涉诉权利人的要求,而是对整个征收项目的要求。从中可以一窥浙江省高院积极地以法律为依据、规范政府征收行为、保障私人权利的雄心。
  依据2014年修改后的《行政诉讼法》第74条第1款第1项,“行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的”,法院判决确认违法,但不撤销行政行为。在这种情形下,原告仅仅得到一个安慰,没有任何实质好处。2014年行政诉讼法修改的生效时间是2015年5月1日,也就是说本文的绝大多数案件适用的是2014年修改之前的《行政诉讼法》。检索发现,在这种情形下,法院一般判决对征收决定予以维持而不是确认违法。比如在刘玉霞、刘汉杰等与郑州市金水区人民政府行政征收二审行政判决书中,河南省高级人民法院判决:“被诉征收决定公告后,被征收范围内的绝大多数被征收人已经签订补偿安置协议进行搬迁,没有出现补偿费用不到位之情形,且根据庭后现场勘查情况,被征收范围内的房屋均已被拆除,撤销被诉征收决定将会给国家利益或社会公共利益造成重大损失;另外,关于对征收范围内房屋的调查结果是否公布,与征收补偿问题更具有关联性,不影响征收决定的合法性审查。故郑州市金水区人民政府在此次征收过程中出现的这两个问题,不足以撤销被诉的房屋征收决定。”

综上所述,即使是确认违法的判决也会给予当事人不同程度的事实上或法律上的救济。因此,应该纳入权利人胜诉的范畴。当然,我们清楚地认识到确认违法和撤销征收决定给予当事人的救济强度是不一样的。这也是为什么在下文的稳健性检测部分,我们对诉讼结果进行了排序,而不是简单的以输赢分类,结果发现本文的结论仍然是成立的。
  怎么理解28%的胜诉比例?在这方面我们缺乏一个很好的比较的基数。就目前可以看到的数据而言,在2014年审结的130,964件一审行政诉讼案件中,判决结案的56,153件,其中判决支持原告的16,616件,占判决结案的29.6%。两个比例并不具备完全的可比性,但可以相互作为一个大致的参照。当然,不同层级的法院在行政诉讼中的表现是不同的。高级人民法院拥有更多的自主权,并且独立于一般作为被告出现的较低级别的政府部门,由此可能会更多地对原告的诉求予以考虑。但另一方面,高级人民法院接受的都是二审或者再审案件,这些案件更多的是权利人一审败诉的案件。也就是说,进入高级人民法院二审或者再审的案件,很可能是权利人更难赢的案件。这个因素会导致高级人民法院权利人胜诉的比例低于一审案件。总之,由于没有进一步的数据,我们无法判断征收案件中原告的胜诉率是否高于或低于其他类型的行政诉讼。
  (二)征收案件的三个理由:不符合公共利益、补偿不合理和程序有问题
  在进行我们的实证检验之前,我们首先对本文所整理的数据提供一个简要概述。我们首先梳理了原告提出的理由和法院是否支持这些理由。原告在征收行政诉讼中可以提出三种理由:其一,征收决定有程序上的错误;其二,征收项目不符合公共利益;其三,征收补偿不合理。原告在诉讼中可以提出上述三种理由中的任何一种、两种或三种。法院可以决定支持或拒绝某一个或几个理由。然而,法院支持一个特定的理由并不一定意味着原告就会胜诉。例如,我们在相当一部分的案件中发现,法院虽然确认了存在程序上的错误,但得出的结论却认为,这种程序上的错误并不足以撤销政府的征收决定。因此,相关司法判决所关涉的问题可以被归纳为三个层面:其一,原告是否提出了某一理由;其二,法院是否支持了原告提出的理由;其三,法院是否判决原告胜诉。
  我们首先调查了原告对理由的选择,以及他们的理由是否得到法院的支持。图1显示了原告提出特定理由的案件数量,以及法院对该理由予以支持的案件数量。
  在全部586个案件中,原告将程序问题列为理由的有529个案件;原告将征收不符合公共利益列为理由的有263个案件;原告提到赔偿不合理的有91个案件。值得注意的是,法院支持了144个有关程序上的诉讼理由(占比27.2%),而与之相对照的是,法院很少支持认为相关项目不符合公共利益或者赔偿不合理的诉讼理由,两者的数量分别是1个和3个。
  需要注意的是,在诉讼中,原告可以提出多个理由。因此,我们进一步将这些案例分为三类,并对其各自的被支持率和胜诉率作出了比较:其一,是只提出一个理由的案例;其二,是提出两个理由的案例;其三,是提出全部三个理由的案例。根据表3的数据显示,大多数原告在法庭上只提出了一个或者两个理由,其中程序性错误和不符合公共利益是最经常被提出的。然而,上述三个类别在获得法院支持以及胜诉率方面却有所不同。一般来说,认为征收程序有误的理由最有可能得到法院的支持,在这类案件中权利人获胜的几率通常也比较高。原告只提出了一个理由的案件共计有245个。其中,当这个理由是征收程序有问题时,法院在45.31%的案件中支持了该理由,同时此类案件中原告的胜诉率为44.5%。在所有586个案件中原告从未以征收不符合公共利益为唯一理由起诉,也仅仅在17个案件中将征收补偿不合理作为唯一的理由。并且在这17个案件中,原告胜诉的只有1例。这些数据进一步证实了正当程序在各省高院裁判征收案件时的主导地位。
  表3不同理由相结合的受支持率和胜诉率
┌──────┬───────────┬──────────────┬───────┐ 
│      │仅一个理由被提出   │两个理由被提出       │全部理由均被提│ 
│      │           │              │出      │ 
├──────┼───┬───┬───┼────┬────┬────┼───────┤ 
│      │PM  │PI  │JC  │PM&PI  │PM&JC  │PI&JC  │PM&PI&JC   │ 
├──────┼───┼───┼───┼────┼────┼────┼───────┤ 
│理由被支持率│45%  │0   │6%  │9%   │24%   │0    │12%      │ 
├──────┼───┼───┼───┼────┼────┼────┼───────┤ 
│案件胜诉率 │45%  │0   │6%  │18%   │11%   │0    │0       │ 
├──────┼───┼───┼───┼────┼────┼────┼───────┤ 
│全部案件数 │245  │14  │17  │213   │38   │3    │33      │ 
└──────┴───┴───┴───┴────┴────┴────┴───────┘
  注意:PM指代的是征收程序错误这一理由;PI指代的是不符合公共利益要求这一理由;JC指代的是征收补偿不合理这一理由。在有两个理由被提出的情况下,支持比率包含有两个理由同时被支持,或者任意其中一个理由被支持这两种情况,由此可能的结果有如下四种情况:①PM与PI同时被支持;②PM与JC同时被支持;③PM被支持,但是PI被拒绝;以及④PM被支持,但是JC被拒绝。在全部三个理由都被提出的情况下,只有PM被支持。

  上表和相关数据粗略地让我们了解了上述三个理由对案件最终结果所产生的影响。正如我们所看到的,主张政府征收程序有误的理由获得法院支持的几率,要远比另外两个理由大;同时主张征收不符合公共利益或者补偿不合理的理由几乎都被驳回。为了进一步检验特定理由对最终诉讼结果的影响,我们在接下来的部分进行了回归分析。如前文所述,法院肯定原告某项特定的理由并不总是导致原告胜诉。比如法院可以在肯定征收程序错误的同时判决该项程序错误并不足以导致征收决定被撤销,或者以涉诉项目已经完成为由拒绝撤销征收决定。
  五、回归模型及结果
  (一)变量
  1.诉讼结果
  案件的最终诉讼结果是本文的因变量。当法院决定维持有关政府的行政行为时,原告败诉。当法院撤销有关行政行为、确认相关行政行为违法,或者政府主动撤销该行为时,原告胜诉。因此,我们构造了一个虚拟变量,即Win,作为原告胜诉与否的指标:
  Win =0如果法院维持相关行政行为,换句话讲,原告败诉;以及
  Win =1如果法院撤销相关行政行为、确认相关行政行为违法,或者相关政府部门主动撤销其行政行为,换句话讲,即原告胜诉。
  2.原告提出的理由
  原告可能提出的三个理由(征收程序错误、征收不符合公共利益、征收补偿不合理)是我们的关键自变量。并不是每一个理由都会被原告在法庭上提出,并且对每一个被提出的理由而言,也都既可能会被法院支持,也可能被驳回。换句话说,每一个理由都可能存在三种状态,即:其一,未被原告提出;其二,原告提出,同时获得了法院的支持;其三,原告提出,但被法院驳回。由此,为了了解法院对理由的判定(支持或驳回理由)如何影响诉讼结果(即原告胜诉或败诉),我们添加了两个虚拟变量。以征收程序错误这个理由为例。我们有两个虚拟变量,PM_ Upheld和PM_ Overruled,用来表示这个理由的状态。如果原告提出征收程序错误,法院也对其予以支持,则变量PM_ Upheld取值为1,变量PM_ Overruled取值为0;如果被法院否决,则变量PM_ Upheld取值为0,变量PM_ Overruled取值为1;如果原告并没有提出征收程序错误这一理由,则PM _ Upheld和PM _ Overruled值均为0。与此相类似,我们通过添加PI _ Upheld和PI_ Overruled两个虚拟变量来表示主张项目不符合公共利益这一理由的状态,通过添加JC_ Upheld和JC_ Overruled这两个虚拟变量来表示主张补偿不合理这一理由的状态。因此,对于每一个理由支持或者驳回的系数则变成了我们关注的关键所在,这些系数可以用来判断法院对某一理由的裁判(支持或驳回该论点)对案件最终判决结果(即原告是否胜诉)的影响。
  3.其他变量
  尽管原告提出的论点是法院最终判决的决定性因素,我们同时也需要考虑其他潜在的影响因素。因此,我们将原告特征、被告政府特征、所涉财产特征以及其他一些特征作为控制变量。
  原告特征包括原告的Number (诉讼当事人的数量)、 Plaintiff representative (原告是否有请律师)和Individual (原告是个人还是企业)。政府特征包括Government representative (政府是否有请律师)和Level of government (发布征收决定的政府是市级政府以上或以下)。财产性特征包括Project level (征收项目由省级以上或以下政府批准), State-owned (涉案土地是国有还是集体所有)和Residential (被征收之前是否为住宅)。其他特征包括Hearing level (再审或二审)和Majority (判决是否提到本项目大多数人已经签订了征收协议)。
  (二)回归模型和检验结果
  我们用一个简单的普通最小二乘(OLS)模型建立了我们的实证检验模型:
  Win =α0+α1 PM_ Upheld +β1 PM_ Overruled +α2 PI_ Upheld +β2 PI_ Overruled +α3 JC_ Upheld+β3 JC_ Overruled + Controlsζ+ε
  其中,Win为因变量(如果原告败诉,Win =0;如果原告胜诉Win =1); PM_ Upheld, PM_ Overruled, PI_ Upheld, PI_ Overruled, JC_ Upheld和JC_ Overruled是自变量,表明某一论点是否被原告提起,以及被法院支持或是驳回;αi和βi是这些变量的系数,i =1,2,3;α0是常数;Controls是一组控制变量,ζ是相应的系数;ε是一个随机误差项,遵循标准正态分布。我们首先分别对每个参数单独地进行了回归分析,并对所有三个参数同时进行了回归,然后使用添加的控制变量运行完整的模型。
  1.征收程序错误是决定性的理由
  对于征收程序错误这一理由,我们发现PM_ Upheld对原告的胜诉有着显著的正面影响,而于此同时,PM_ Overruled则对其有着显著的负面影响,这表明如果法院支持(驳回)相关论点,原告胜诉(败诉)的几率则会更大。这一结论适用于所有模型中关于征收程序错误的检验,也即表4中的列(1)、列(4)和列(5)中所显示的情况。
  与此相对照的是,对于项目不符合公共利益这一理由,在所有模型中只有PI_ Overruled的回归结果显著(即表4的第(2)、第(4)和第(5)列所示),这表明,法院支持这一理由并不能够显著地增加原告胜诉的机会,尽管如果这一理由被驳回会显著地降低其胜诉的机会。
  最后,关于征收补偿不合理这一理由的检验结果与上述公共利益的检验结果相似,即只有在相关理由被法院驳回的情况下,检验结果才会体现为显著。值得注意的是,当我们在不考虑其他变量的情况下测试主张补偿不合理与最终案件结果之间的相关性时,JC _ Upheld和JC _ Overruled则都显示具有显著性,如表4第(3)列所示。然而,当我们把所有的论点放在一起,加上控制变量,上述正相关的结果就消失了,如第(5)列所示。从直觉上来讲,这意味着法院支持当事人主张补偿不合理的理由的情形很少,尽管法院对于这一理由的支持确实也增加了胜诉的几率。
  这三个理由的不同回归表现与我们的猜想一致,即如果法院支持原告关于程序层面的诉求的话,则法院更有可能在最终结果中支持原告(即原告更有可能胜诉)。而如果主张项目不符合公共利益或者征收赔偿不合理,则没有发现显著的正相关关系。
  表4回归结果
┌─────────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┐ 
│         │(1)    │(2)    │(3)    │(4)    │(5)    │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│变量       │Win    │Win    │Win    │Win    │Win    │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│程序性错误    │     │     │     │     │     │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│PM_Upheld     │0.508**  │     │     │0.438**  │0.435**  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │(0.0551) │     │     │(0.0547) │(0.0540) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│PM_Overruled   │-0.159** │     │     │-0.175** │-0.167** │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │(0.0500) │     │     │(0.0498) │(0.0504) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│变量       │Win    │Win    │Win    │Win    │Win    │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│不符合公共利益  │     │     │     │     │     │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│PI_Upheld     │     │0.604   │     │0.206   │0.199   │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │(0.433)  │     │(0.343)  │(0.333)  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│PI_Overruled   │     │-0.255** │     │-0.0730* │-0.101** │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │(0.0360) │     │(0.0306) │(0.0322) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│征收补偿不合理  │     │     │     │     │     │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│JC_Upheld     │     │     │0.677**  │0.352   │0.364   │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │(0.253)  │(0.199)  │(0.195)  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│JC_Overruled   │     │     │-0.289** │-0.231** │-0.212** │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │(0.0505) │(0.0403) │(0.0402) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│原告特征     │     │     │     │     │     │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│数量       │     │     │     │     │-0.00256 │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.00266) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│是否聘请律师   │     │     │     │     │0.0393  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.0306) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│个人       │     │     │     │     │-0.0120  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.0718) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│政府特征     │     │     │     │     │     │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│是否聘请外部律师 │     │     │     │     │0.118**  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.0330) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│政府层级     │     │     │     │     │0.00782  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.0335) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│财产特征     │     │     │     │     │     │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│项目等级     │     │     │     │     │-0.0517  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.0517) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│国有       │     │     │     │     │-0.111** │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.0422) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│住宅       │     │     │     │     │-0.0297  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.0402) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│其他特征     │     │     │     │     │     │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│多数人同意    │     │     │     │     │0.149**  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.0377) │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│审理层级     │     │     │     │     │-0.0491  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │(0.158)  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │     │     │     │     │     │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│常数       │0.263*** │0.396*** │0.323*** │0.356*** │0.334*** │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│         │(0.0467) │(0.0241) │(0.0196) │(0.0483) │(0.102)  │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│观测数      │586    │586    │586    │586    │586    │ 
├─────────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ 
│R-squared     │0.392   │0.083   │0.066   │0.433   │0.475   │ 
└─────────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┘
  注意标准误差标注在括号中;“*”代表小于0.05的p-value; 以及“**”代表的是小于0.01的p-value。

  2.其他因素:律师、土地所有权、多数人签订征收协议
  从表4的第(5)列中可以看出,有几个控制变量的回归结果呈现显著,包括政府是否聘请了律师、是国有还是集体土地上的征收和多数人是否签订了征收协议等。
  律师有帮助吗?关于政府代表的正系数表明,当政府聘请外部律师时,权利人更有可能胜诉,也即政府更有可能败诉。这一结果着实令人惊讶。一个可能的解释是,当政府对打赢官司信心不足时,它才会更倾向于聘请外部律师。需要注意的是,政府通常会有自己的法务人员,这也是为什么在本研究中所涉及的案例中,有23.04%的案件政府并没有聘请外部律师。有趣的是,在原告的代理人方面,我们并没有发现显著的检验结果。这表明在此类案件中,聘请律师并不一定能够增加原告胜诉的可能性。总体来讲,律师对案件最终结果的影响并不显著。
  土地所有权对此有影响吗?有关国有土地的显著负相关系数表明,原告很难在国有土地上房屋征收案件中取得胜诉。在涉及到国有土地上房屋的征收案件中,我们的确发现一个有趣的现象:有关政府部门经常宣称相关房屋是违法建筑。而违法的原因可能是房主未能申请建筑许可证,或者是房屋本身超过了许可证上的范围等原因。在我们收集到的数据中,有50个这样的案件,所有这些案件中,原告都最终败诉。这意味着,城市政府常常可以通过行使城市规划方面的权力来推进相关的征收项目,典型例子是媒体报道的以拆违代替拆迁。
  多数人签订了征收协议对诉讼结果有何影响?关于多数人的正系数有点令人困惑。我们原本预计这一自变量会出现一个负系数,因为按理来讲,多数人赞成的土地征收项目更有可能符合公众利益,不会招致多少反对,也就是说,相关行政行为更有可能获得支持。为了找到对这一出乎意料的实证结果的解释,我们更仔细地研究了那些已经有大多数人与政府签署协议的案件。我们发现,在114个提到大多数被征收人与政府已经签署了征收协议的案件中,法院在78个案件中支持了政府的征收决定。法院确实在6个案例中撤销了政府的征收决定,并在4个案件中确认了征收决定不合法。但在剩下的26个案件中,涉案政府主动撤销了关于原告财产的行政决定。如果政府与项目的大部分业主已经签署了协议,为何还要撤销其决定呢?需要注意的是,政府在此只是撤销了与原告财产有关的决定,因此政府与其他财产所有人的协议仍然有效。很有可能的是,政府根本不想浪费时间和资源来对相关诉讼作出回应,从而直接将涉案土地或者房屋从有关的征收项目中移除。换句话说,由于多数人已经签署了征收协议,放弃一两个“钉子户”(诉讼中的原告)不一定会影响征收的整体效果,也不一定会影响政府的后期建设规划。然而,如果政府投入更大的精力来应对诉讼并坚持到底,那就很难推测这类案件的最终判决结果会是什么,以及也很难判断相关案件对整个项目的影响。总的来说,对于征收人而言,撤销关于原告财产的征收决定并将其财产从征收项目中剔除出去是完全理性的一个决定。考虑到中国大部分的征收项目是为了经济发展,同时征收范围内的不动产通常不具有任何位置上的独特性,相关撤销决定更显合理。
  (三)稳健性检验
  在本节中,我们通过几种方式来检测上述观察的可靠性。我们考虑了以下三个因素对结果的影响:①东部、中部和西部之间的地区差异;②不同省市之间的法制环境差异;③三种在前文中都归纳到权利人胜诉的诉讼结果之间的差异:法院判决确认违法、法院判决撤销征收决定和行政机关主动撤销征收决定。对于前面两个因素,我们将两个变量(地域差异;法治环境差异)分别加入前文的OLS模型中进行了回归分析。对于第三个因素,我们对结果进行了重新编码,并使用有序概率选择模型(ordered probit model)来对结果进行测试。
  1.地区差异
  首先,我们根据所涉法院的地域将案件进行了分类。在我们的数据中,涉及到中国东部地区的有11个省(或直辖市),中部地区有7个省,西部地区则有9个省(或直辖市)。表5总结了在这三个区域里的案件的审判结果。
  表5不同区域案件的最终裁判结果
┌──────┬───────────┬───────────┬─────────┐ 
│      │东部地区       │中部地区       │西部地区     │ 
│      ├───────────┼───────────┼─────────┤ 
│      │案件比例(比例)   │案件比例(比例)   │案件比例(比例) │ 
│      │件          │件          │件        │ 
│      │数          │数          │数        │ 
│      │量          │量          │量        │ 
│      │(           │(           │(         │ 
│      │比          │比          │比        │ 
│      │例          │例          │例        │ 
│      │)           │)           │)         │ 
├──────┼────┬──────┼────┬──────┼─────────┤ 
│原告败诉  │133   │(62%)    │165   │(73%)    │122(84%)     │ 
│告     │    │      │    │      │         │ 
│败     │    │      │    │      │         │ 
│诉     │    │      │    │      │         │ 
├──────┼────┼──────┼────┼──────┼─────────┤ 
│原告胜诉  │82   │(38%)    │60   │(27%)    │24(16%)      │ 
│告     │    │      │    │      │         │ 
│胜     │    │      │    │      │         │ 
│诉     │    │      │    │      │         │ 
├──────┼────┼──────┼────┼──────┼─────────┤ 
│总计    │215   │(100%)   │225   │(100%)   │146(100%)     │ 
│计     │    │      │    │      │         │ 
└──────┴────┴──────┴────┴──────┴─────────┘
  可以清晰看到的是,中部地区的案件数量最高,并且大部分案件来自河南省。由此,我们构建一个离散变量来表明案例所属的区域,并将西部地区作为我们的基准。从表6的第(1)列可以看出,当我们将地区差异考虑在内时,主要的检验结果仍是相同的(即程序性错误理由的支持系数显著为正,而其他两个理由的支持系数不显著,且所有关于否决的系数也均显著为负)。对于政府是否聘请律师、国有还是集体土地上的征收和多数人是否签订了征收补偿协议的系数而言,仍然显示的是相同的结果。此外,东部与中部地区正数和显著的系数表明,与西部相比,在东部和中部的案件中,原告更有可能胜诉。

  表6稳健性检验
┌────────────┬────────────┬───────────┐ 
│            │(1)           │(2)          │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│变量          │Win           │Win          │ 
├────────────┴────────────┴───────────┤ 
│程序性错误                                │ 
├────────────┬────────────┬───────────┤ 
│PM_Upheld        │0.431**         │0.435**        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0535)        │(0.0543)       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│PM_Overruled      │-0.158**        │-0.167**       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0499)        │(0.0506)       │ 
├────────────┴────────────┴───────────┤ 
│不符合公共利益                              │ 
├────────────┬────────────┬───────────┤ 
│PI_Upheld        │0.156          │0.199         │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.330)         │(0.334)        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│PI_Overruled      │-0.119**        │-0.101**       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0321)        │(0.0325)       │ 
├────────────┴────────────┴───────────┤ 
│征收补偿不合理                              │ 
├────────────┬────────────┬───────────┤ 
│JC_Upheld        │0.336          │0.364         │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.195)         │(0.196)        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│JC_Overruled      │-0.227**        │-0.212**       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0399)        │(0.0403)       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(1)           │(2)          │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│变量          │Win           │Win          │ 
├────────────┴────────────┴───────────┤ 
│原告特征                                 │ 
├────────────┬────────────┬───────────┤ 
│数量          │-0.00322        │-0.00255       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.00265)        │(0.00269)       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│是否聘请律师      │0.0484         │0.0392        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0304)        │(0.0307)       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│个人          │-0.0288         │-0.0121        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0712)        │(0.0720)       │ 
├────────────┴────────────┴───────────┤ 
│政府特征                                 │ 
├────────────┬────────────┬───────────┤ 
│是否聘请外部律师    │0.103**         │0.118**        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0332)        │(0.0333)       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│政府层级        │-0.0158         │0.00800        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0343)        │(0.0337)       │ 
├────────────┴────────────┴───────────┤ 
│财产特征                                 │ 
├────────────┬────────────┬───────────┤ 
│项目级别        │-0.0606         │-0.0521        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0519)        │(0.0525)       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│国有          │-0.0984*        │-0.111**       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0423)        │(0.0423)       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│住宅用途        │-0.0404         │-0.0296        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0398)        │(0.0403)       │ 
├────────────┴────────────┴───────────┤ 
│其他特征                                 │ 
├────────────┬────────────┬───────────┤ 
│多数人同意       │0.121**         │0.149**        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0380)        │(0.0378)       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│审理级别        │0.00605         │-0.0491        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.157)         │(0.158)        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│东部地区        │0.123**         │           │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0389)        │           │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│中部地区        │0.137**         │           │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.0365)        │           │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│樊纲指数        │            │-0.000160       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │            │(0.00362)       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│常数          │0.269***        │0.335***       │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│            │(0.103)         │(0.105)        │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│观测数         │586           │586          │ 
├────────────┼────────────┼───────────┤ 
│R-squared        │0.489          │0.475         │ 
└────────────┴────────────┴───────────┘
  注意标准误差标注在括号中;“*”代表小于0.05的p-value; 以及“**”代表的是小于0.01的p-value。

  2.省级法制环境指标
  在这部分,我们将樊纲教授领导的国民经济研究所编制的省级法制环境指标加入到了回归模型中。该指数的原始数据来自被调查企业对当地公检法机关执法公正及效率的评价。该指数以2001年作为基准年,通过对官方统计以及对企业和家庭的调查计算得出,得分从0到10。得分越高,说明法制环境越完善、机制越成熟。法制环境指标是樊纲领导的团队从2000年开始编制的中国市场化指数下面的一个指标。中国市场化指数也是中国经济学界较为普遍运用的一个衡量地区差异的指数。我们使用的是樊纲团队2014年的省级法制环境指标。附录中的表2列出了每个省区的指数。可以看出,浙江省的指数最高,表明其法律制度比其他省份要更为完善,而青海省的指数最低,表明该省区法律制度并不完善。我们还对东部、中部和西部的平均指数值作出了计算,结果显示东部地区的平均指数值最高,其次是中部和西部地区,这一情况与这三个地区的经济发展情况非常一致。表7则列出了各省判决书的数量及最终判决结果。河南省的征收判决数量最大,北京市最少,并且不同省份的判决结果明显不同。
  表7不同省市的案件判决结果
┌──────┬───────┬───────┬───────┬───────┐ 
│省或直辖市 │胜诉     │败诉     │总计     │指数     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│东部地区  │       │       │       │       │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│浙江    │26      │11      │37      │16.19     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│北京    │3       │0       │3       │14.77     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│江苏    │40      │6       │46      │13.52     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│上海    │2       │0       │2       │12.68     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│广东    │4       │3       │7       │12.15     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│福建    │5       │10      │15      │8.13     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│山东    │24      │4       │28      │6.39     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│辽宁    │14      │17      │31      │5.64     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│广西    │3       │18      │21      │4.14     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│海南    │6       │7       │13      │3.57     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│河北    │0       │5       │5       │4.20     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│总计    │127      │81      │208      │9.22(平均值) │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│中部地区  │       │       │       │       │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│安徽    │26      │10      │36      │7.65     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│湖南    │23      │1       │24      │5.19     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│吉林    │19      │1       │20      │4.87     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│江西    │12      │4       │16      │4.27     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│河南    │69      │38      │107      │4.23     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│山西    │6       │3       │9       │3.59     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│内蒙古   │10      │3       │13      │1.84     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│总计    │165      │60      │225      │4.52(平均值) │ 
└──────┴───────┴───────┴───────┴───────┘ 

  (续表) 
┌──────┬───────┬───────┬───────┬───────┐ 
│省或直辖市 │胜诉     │败诉     │总计     │指数     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│西部地区  │       │       │       │       │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│重庆    │6       │1       │7       │7.63     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│陕西    │7       │1       │8       │6.25     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│四川    │8       │2       │10      │5.89     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│宁夏    │48      │0       │48      │3.37     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│新疆    │0       │4       │4       │2.68     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│甘肃    │11      │1       │12      │2.59     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│贵州    │45      │4       │49      │2.49     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│云南    │0       │3       │3       │2.14     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│青海    │3       │9       │12      │1.79     │ 
├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ 
│总计    │128      │25      │146      │3.87(平均值) │ 
└──────┴───────┴───────┴───────┴───────┘ 

  法制环境的完善程度可能会影响法院的判决,因此我们将这个指数变量纳入到控制变量中,看看我们的主要结果是否仍然存在。表6的第(2)列显示,所有先前的结果都成立。但回归结果并未显示法制环境指标跟最终的判决结果之间有显著关系。

  2.有序概率选择模型(Ordered Probit Model)
  在原告胜诉的情况下,实际上会出现以下其中的一个结果:①法院确认征收决定违法;②政府主动撤销征收决定;③法院撤销征收决定。表8列出了判决的总体结果。
  表8判决结果
┌──────────────────┬─────────┬────────┐ 
│                  │数量       │百分比(%)    │ 
├──────────────────┼─────────┼────────┤ 
│维持相关行政行为          │421        │72       │ 
├──────────────────┼─────────┼────────┤ 
│确认行政行为违法或政府主动撤销行政行│114        │19       │ 
│为                 │         │        │ 
├──────────────────┼─────────┼────────┤ 
│法院直接撤销行政行为        │51        │9        │ 
└──────────────────┴─────────┴────────┘
  一般来说,第三种情况,即法院撤销征收决定,被认为是最为支持权利人的结果,因为它直接地强制政府取消相关的行政行为。而在第一和第二种情况下,政府仍有进一步调整的空间。因此,我们将因变量重构为案例的结果,即Outcome,我们根据法院判决对原告的支持程度来衡量所有结果。即:

  Outcome =1如果法院维持相关行政行为;
  Outcome =2如果法院确认相关行政行为违法或者被诉政府主动撤销相关行政行为;
  Outcome =3如果法院撤销相关行政行为。
  为了实施有序概率选择模型,我们首先建立了一个隐变量模型(latent model)。
  yi = Argumentγ+ Controlsδ+ξi
  其中,Argument是包含不同理由的一组自变量(0:未被提出;1:法院支持相关理由;2:法院拒绝相关理由), Control是一组控制变量。γ和δ分别是相关变量的关联系数,ξi是一个遵循标准正态分布的随机误差项。未被列入观测的变量yi与可观测的因变量Outcome之间有如下关系:
  Outcome =1iffyi≤0, Outcome =2iff0< yi≤μ1, Outcome =3iff >μ1
  μi在这里是未被观测的决定法院对某一案件裁判的阈值。在明确yi与Outcome以及随机误差项εi之间的关系后,通过Outcome来观测法院就某一特定案件的裁判可以被表述为:
  Pr (Outcome = i)= Pr (μi -1< Argumentγ+ Controlsδ≤μi)=Φ(μi - Argumentγ- Controlsδ)-Φ(μi -1- Argumentγ- Controlsδ)
  其中Φ是一个标准正态分布函数。在此,Pr (outcome =1)=Φ(- Argumentγ- Controlsδ)并且Pr (outcome =3)=1-Φ(μ1- Argumentγ- Controlsδ).
  我们随后检测了在这个新的模型下主要结果是否仍然成立。表9显示出了相关的结果。列(1)、(2)和(3)显示的是当我们分别测试每个参数时,所得出的回归结果。列(4)显示了我们将所有三个参数同时测试时的结果,而列(5)则显示了完整的模型。我们可以看到,主要的结果与OLS模型的结果相同。对于程序性错误这一理由而言,我们可以看到法院对这一理由的支持会显著地增加原告胜诉的可能性。然而,对于不符合公共利益和征收补偿不公平这两个理由而言,却并无显著的检测结果。此外,当法院否决任何一个论点时,原告胜诉的可能性都将显著地降低。
  表9有序概率选择模型(Ordered Probit Model)回归结果
┌───────┬────┬────┬────┬────┬───────────┐ 
│       │(1)   │(2)   │(3)   │(4)   │(5)          │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│变量     │Outcome │Outcome │Outcome │Outcome │Outcome        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│程序性错误  │    │    │    │    │           │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│支持     │1.141** │    │    │0.944** │0.884**        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │(0.195) │    │    │(0.213) │(0.223)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│拒绝     │-0.734**│    │    │-0.802**│-1.037**       │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │(0.190) │    │    │(0.213) │(0.236)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│不符合公共利益│    │    │    │    │           │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│支持     │    │0.664  │    │-0.193 │-0.361        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │(1.035) │    │(1.074) │(1.089)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│拒绝     │    │-0.906**│    │-0.382**│-0.738**       │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │(0.117) │    │(0.140) │(0.170)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│征收补偿不合理│    │    │    │    │           │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│支持     │    │    │5.969  │5.816  │5.700         │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │(95.57) │(101.8) │(136.7)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│拒绝     │    │    │-1.270**│-1.438**│-1.541**       │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │(0.248) │(0.295) │(0.308)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│原告特征   │    │    │    │    │           │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│数量     │    │    │    │    │-0.0240        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.0165)       │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │(1)   │(2)   │(3)   │(4)   │(5)          │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│变量     │Outcome │Outcome │Outcome │Outcome │Outcome        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│原告律师代表 │    │    │    │    │0.106         │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.150)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│个人     │    │    │    │    │0.0870        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.360)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│政府特征   │    │    │    │    │           │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│政府律师代表 │    │    │    │    │0.504**        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.169)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│政府层级   │    │    │    │    │0.194         │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.152)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│财产特征   │    │    │    │    │           │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│项目层级   │    │    │    │    │-0.457        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.331)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│国有     │    │    │    │    │0.0813        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.177)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│住宅用途   │    │    │    │    │-0.0710        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.183)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│其他     │    │    │    │    │           │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│多数人同意  │    │    │    │    │0.794**        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.183)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│审理层级   │    │    │    │    │0.494         │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │(0.624)        │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│       │    │    │    │    │           │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│观测值    │586   │586   │586   │586   │586          │ 
├───────┼────┼────┼────┼────┼───────────┤ 
│Pseudo R2   │0.2448 │0.0713 │0.0592 │0.3029 │0.3501        │ 
└───────┴────┴────┴────┴────┴───────────┘
  注意标准误差标注在括号中;“*”代表小于0.05的p-value; 以及“**”代表的是小于0.01的p-value。

  六、讨论:为什么是程序?
  在2014年至2015年各省高级人民法院做出的586个征收行政判决中,权利人胜诉率达到将近28.33%。考虑到征收权是地方政府获取土地和财政资源进行经济发展的关键力量,这一胜诉比例表明了中国的法院能够在一定程度上保护产权,而不是像以往文献认为的那样碌碌无为。当然,本文研究的对象是各省高级人民法院,他们本来就相对独立于行使征收权的县市级地方政府及其职能部门。这至少提醒我们,或者是中国司法的外部观察者们,不能将中国的法院看院区别对待,同时审慎评估法院在处理不同类型的纠纷中的作用。当然本文的实证分析也可以作为提高行政诉讼管辖级别的一个辅助性的支持证据。
  法院是如何做到对地方政府的征收权力进行有限约束的呢?原告在529个案件中主张征收程序有误,而法院在144个案件中支持了原告的这一理由。主张征收程序错误的理由得到支持的几率是27.22%。在当事人以征收程序错误为唯一理由的情形下,法院支持这一理由的几率更高,达到45.31%。我们的回归结果也显示了法院支持原告主张征收程序错误的理由与原告胜诉之间存在显著的正相关关系。相比之下,当事人只在263个案件中主张征收不符合公共利益,而法院只在一个案件中支持了当事人的这一主张。当事人只在91个案件中主张补偿不合理,而法院只在三个案件中支持了当事人的该主张。而回归分析则显示法官对这两种主张的支持与否,和被征收人在法庭上能否胜诉之间,并没有显著的相关性。
  简言之,各省高院基本上是通过对征收程序的审核来约束地方政府的征收权力。这一结果并不在意料之中。一般认为受传统的影响中国的法院更注重实体正义而不是程序正义。实际上,20世纪90年代初中国的法学研究还曾展开过一场关于程序正义的激烈辩论。程序被认为更能体现法律的专业性;注重程序也被视为中国法律职业化的一个重要目标。与之相对照的是,在中国的司法实践中也一直存在着将程序视为形式主义,而更加注重判决的实际效果的趋势。典型的是前任首席大法官王胜俊所强调的司法为民。本文研究表明,各省高院在审理征收案件时特别注重征收程序是否有误。这似乎可以被认为是中国法院在走向程序正义的道路上取得进步的一个标志,也是法律职业化的一个证据。
  那么要如何解释中国法院对程序的偏好呢?
  我国高级人民法院对正当程序的偏好可以从信息、专业知识和权力三个方面进行解释。第一个维度关注法官是否有足够的信息来确定发生了什么。在法律经济学中长期存在的一个争论是,应当颁布哪一种法律命令,规则还是标准。当法律指示约束决策者以一种确定的方式对相关事实做出反应时,法律指示就如同规则一样,非黑即白,清晰而明确。规则设立的目的是将决策者限定在事实中,由此将不可避免的争议和主观的价值选择留待其他地方去处理。相比之下,标准则更不确定,会留下更为宽泛的裁量空间,并允许法官做出更多基于事实的决策和更多价值方面的判断。规则的制定成本更高,而标准则执行起来更为困难。规则在某些情况下可能过于繁琐,而在另一些情况下则又可能存在纰漏。换句话说,当法官进行事后审查时,核实规则是否被遵守的信息成本,要比决定标准是否得到遵循的信息成本要低得多。根据规则与标准的二分法,我们可以将土地征收的三个要素重新归类为规则(程序性要求)和标准(公共利益和合理补偿)。在行政征收的特殊语境下,确定征收决定是否告知了当事人,比确定一个项目是否符合公众利益要容易得多。核实房产评估机构是否是随机选择的,也要比决定赔偿是否合理容易得多。关于规则的信息往往是征收人和被征收人都知道的,并因此很难被隐藏。与此相反,由于行政机构在适用标准时行使了自由裁量权,因此往往很难清楚它们拥有哪些信息,以及相关的决策依据是什么。如果法官想要审查标准而不是审查规则,就必须依靠相关机构提供要的信息。因此,想要审查标准的法官就面临着重大的信息障碍。
  第二个维度是专业知识,并关注法官是否有必要的专业知识来审查行政决定,即便他们有必要的信息。现代行政管理的复杂程度往往要超过一般只接受过法律专业训练的法官的专业范围。鉴于对相关专业知识的缺乏,由法官来对重要的行政决定进行审查可行吗?已故的美国最高法院大法官Antonin Scalia曾以提倡法治为规则之治并呼吁司法的自我克制而闻名。近期,由美国两位顶尖的财产法学者作出的一项美国各州法院关于管制性征收的判决的实证研究显示,“政治过程,而不是司法原则,已成为制约政府活动的主要因素”。他们提出,这一实践与州法院“承认财产权的重要性,同时兼顾现代积极国家的行政需要”的态度是一致的。不幸的是,在美国还没有相应的关于实物征收的实证研究。如果关于专业知识的看法真的站得住脚,那么我们预计美国的州法院将效仿中国的高级人民法院,在审查征收案件时,强调和依赖正当程序,而不是审查公共利益或质疑补偿是否合理。毕竟,中国和美国的法官都没有在地方政府的行政经验。他们真正的专长在法律领域,而没有比程序更能称得上是法律的了。
  第三个维度是权力,它关系到法院是否具有监督政府机构的政治影响力。在这个方面,中国的法院不同于美国或其他西方法治国家的法院。在本文的研究中,高级人民法院并没有受到市级或县级政府的直接控制,这使得他们在决策过程中相对独立。然而,法院对这些政府的约束力有多大,以及政府或相关机构在多大程度上尊重司法判决,则是完全不同的问题。高级人民法院法官需要,并且在实践中也会,将这些因素考虑在内。如果法院在政治框架中拥有足够强大的影响力,它可以从行政机构获取信息,同时利用专家证人仔细检查项目是否有利于公共利益或者判断对于原告的补偿是否合理,这两种机制在美国都存在。即使是在中国,缺乏信息或专业知识也并不总是妨碍法官运用模糊的标准对案件作出判决。例如,在中国,离婚的标准是男女双方“感情确已破裂”。中国的法官经常采用这一标准,固执地要求原告提供充分的证据证明双方感情确实已经破裂。但在“双方感情”这一领域,法官既没有比诉讼双方更多的信息,也没有更多的专业知识,只有做出特定决定的权力。换句话说,中国法官对规则/程序的偏好有一个政治层面的解释,即他们需要在一个在自身处于相对弱势的权力结构中尽可能地发挥法律赋予给他们的功能。以程序作为切入点很可能是一种裁判策略。对于法院而言,审查政府机构是否按照国家法律规定的程序行使其征收权,在政治上是稳妥的,在实践上也是可行的。在审查程序时,法院并不是在挑战政治权威,而是在帮助上级政府监督下级政府,并与此同时给财产权利人以有限的正义。
  附录
  表1数据概要与简述
┌─────┬───┬────┬────┬───┬───┬───────────────┐ 
│变量   │观测值│平均值 │标准偏差│最小值│最大值│描述             │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│Win    │586  │0.283276│0.450974│0   │1   │0-原告败诉;1-原告胜诉    │ 
│     │   │5    │5    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│理由   │   │    │    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│程序性错误│586  │1.559727│0.664624│0   │2   │在征收与补偿决定作出时存在错误│ 
│     │   │    │5    │   │   │(0-未被提出;1-法院支持相关理 │ 
│     │   │    │    │   │   │由;2-法院拒绝相关理由)    │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│不符合  │586  │0.895904│0.994558│0   │2   │征收决定损害公共利益(0-未被提 │ 
│公共利益 │   │4    │    │   │   │出;1-法院支持相关理由;2-法院│ 
│     │   │    │    │   │   │拒绝相关理由)         │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│征收补偿不│586  │0.305460│0.716499│0   │2   │征收补偿不公平、不合理(0-未被 │ 
│合理   │   │8    │7    │   │   │提出;1-法院支持相关理由;2-法│ 
│     │   │    │    │   │   │院拒绝相关理由)        │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│原告特征 │   │    │    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│数量   │586  │2.220137│5.231169│1   │68  │案件中参与诉讼的原告人数   │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│原告律师代│586  │0.679180│0.467190│0   │1   │原告是否有专业律师代表    │ 
│表    │   │9    │2    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│个人   │586  │0.955631│0.206088│0   │1   │原告是否为个人        │ 
│     │   │4    │6    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│政府特征 │   │    │    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│政府律师代│586  │0.769624│0.421432│0   │1   │政府是否有聘请外部律师    │ 
│表    │   │6    │9    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│政府层级 │586  │0.247440│0.431893│0   │1   │政府是否是市一级或市级以上  │ 
│     │   │3    │4    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│财产特征 │   │    │    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│项目层级 │586  │0.085324│0.279602│0   │1   │项目层级是否在省级(或省级以上)│ 
│     │   │2    │2    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│国有   │586  │0.848122│0.359208│0   │1   │0-集体土地;1-国有土地    │ 
│     │   │9    │4    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│其他   │   │    │    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│多数人同意│586  │0.194539│0.396183│0   │1   │征收协议是否被大多数人签署  │ 
│     │   │2    │8    │   │   │               │ 
├─────┼───┼────┼────┼───┼───┼───────────────┤ 
│住宅用途 │586  │0.827645│0.378011│0   │1   │被征收土地原用途是否为住宅用地│ 
│     │   │1    │3    │   │   │               │ 
└─────┴───┴────┴────┴───┴───┴───────────────┘ 

  表2不同省市的法制指标指数 
┌──────┬──────┬──────┬──────┬──────┬──────┐ 
│省或直辖市 │指数值   │省或直辖市 │指数值   │省或直辖市 │指数值   │ 
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤ 
│浙江    │16.19    │陕西    │6.25    │江西    │4.27    │ 
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤ 
│北京    │14.77    │四川    │5.89    │河南    │4.23    │ 
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤ 
│江苏    │13.52    │辽宁    │5.64    │河北    │4.20    │ 
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤ 
│上海    │12.68    │湖南    │5.19    │广西    │4.14    │ 
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤ 
│广东    │12.15    │吉林    │4.87    │山西    │3.59    │ 
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤ 
│福建    │8.13    │海南    │3.57    │贵州    │2.49    │ 
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤ 
│安徽    │7.65    │宁夏    │3.37    │云南    │2.14    │ 
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤ 
│重庆    │7.63    │新疆    │2.68    │内蒙古   │1.84    │ 
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤ 
│山东    │6.39    │甘肃    │2.59    │青海    │1.79    │ 
├──────┴──────┴──────┴──────┼──────┴──────┤ 
│平均值                        │6.22           │ 
└───────────────────────────┴─────────────┘ 

  数据来源:樊纲等(2016)报告的国民经济研究所相关数据。 
  注:全国共有31个省级行政区(不含港澳台地区)。我们的数据样本不包括天津市、黑龙江省、湖北省和西藏自治区。


注释:
  关于征收补偿和公共利益的研究都极为详尽。比如张千帆:《“公共利益”的困境与出路》,《中国法学》2005年第5期;王利明:《论征收制度中的公共利益》,《政法论坛》2009年第2期;房绍坤、王洪平:《论我国征收立法中公共利益的规范模式》,《当代法学》2006年第1期;张千帆:《“公正补偿”与征收权的宪法限制》,《法学研究》2005年第2期;王兴运:《土地征收补偿制度研究》,《中国法学》2005年第3期;薛刚凌、王霁霞:《土地征收补偿制度研究》,《政法论坛》2005年第2期。英文文献参见Thomas J Miceli, The Economic Theory of Eminent Domain: Private Property, Public Use, Cambridge University Press (2011); Abraham Bell & Gideon Parchomovsky, The Hidden Function of Takings Compensation, Va. L. Rev.1673~1725(2010); Yun-chien Chang, An Empirical Study of Compensation Paid in Eminent Domain Settlements: New York City, 1990~2002,39 J. Leg. Stud.201(2010)。
  中文学界在这一点上要比英文学界做得更好。关于征收程序的主要论文有:程洁:《土地征收征用中的程序失范与重构》,《法学研究》2006年第1期;刘祥琪、陈钊、赵阳:《程序公正先于货币补偿:农民征地满意度的决定》,《管理世界》2012年第2期;章剑生:《行政征收程序论——以集体土地征收为例》,《东方法学》2009年第2期;房绍坤:《论征收中“公共利益”界定的程序机制》,《法学家》2010年第6期。
  程洁教授发表于2015年的论文利用北大法宝上的裁判文书进行了开拓性研究,其研究范围不仅限于行政诉讼,而且对程序予以了特别的关注。当然北大法宝上数据有其局限性。 CHENG Jie, Enforcing Takings Clauses in China, 7 Tsinghua China L. Rev.(2015).
  例如,Eva Pils, Resisting Dignity Takings in China, 41 L.& Social. Inq.888~916(2016)。
  例如,QIAO Shitong, The Politics of Chinese Land: Partial Reform, Vested Interests, and Small Property, 29 Colum. J. Asian L.70(2015)。
  Donald C. Clark, Economic Development and the Rights Hypothesis: The China Problem, 51 Am. J. Comp. L. 89(2003).
  Frank K. Upham, From Demsetz to Deng: Speculations on the Implications of Chinese Growth for Law and Development Theory, 41 N. Y. U. J. Int’ l L.& Pol.551(2008).
  Frank K. Upham, The Paradoxical Roles of Property Rights in Growth and Development, 8 L.& Dev. Rev.253(2015),全文参见:http://lawanddevelopment.net/img/2015papers/upham.pdf,最后访问日期:2018年6月23日。
  参见程洁:《土地征收征用中的程序失范与重构》,《法学研究》2006年第1期,第73页。
  参见《中华人民共和国土地管理法》第44、45、46和48条。
  参见中国裁判文书网网站:http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/,最后访问时间:2018年6月23日。
  参见马超、于晓虹、何海波:《大数据分析:中国司法裁判文书上网公开报告》,《中国法律评论》2016年第4期。
  在2014年至2016年期间,裁判文书网公布案件总量为2170万(截至2017年2月21日),而同一期间的最高人民法院报告中显示的裁判案件数量为5030万。
  在中国裁判文书网上线以前,利用中国法院公布的数据进行定量研究就已经不罕见。相关研究也有发表在国外主流的法学期刊上。比如:HE Xin & YANG Su, Do the “haves” come out ahead in Shanghai courts?10 J. Empirical Legal Stud.120(2013); Liebman Benjamin L., Malpractice Mobs: Medical Dispute Resolution in China, 113 Colum. L. Rev.181(2013)。裁判文书网提供的数据从量和质上来说都是史无前例的,这也是学者们进行相关研究的宝贵机遇。我们认为,在抓住这一机遇的同时,了解这个数据库的局限性非常有必要。已经有一些学者,特别是清华大学法学院何海波教授领导的团队,对于裁判文书发布的总体状况进行了较为准确的估算。我们认为,利用中国裁判文书网上的数据进行研究需要通过可靠的研究设计来核实相关数据的可靠性和代表性,并尽最大可能地避免系统性的偏差。参见前注,马超、于晓虹、何海波文。英文文献中的首篇关于中国裁判文书网的研究应该是Benjamin L. Liebman et al, Mass Digitization of Chinese Court Decisions: How to Use Text As Data in the Field of Chinese Law, 21st Century China Center Research Paper No.2017-01(June 15,2017)。
  参见《最高人民法院关于在中国裁判文书网站平台公布的裁判文书的格式要求及技术处理规范(2013)》。
  参见《条例》第4条。
  Michael Heller & Roderick Hills, Land Assembly Districts, 121 Harv. L. Rev.1465(2007).
  参见许壁华诉合肥市瑶海区人民政府房屋征收行政强制案,安徽省高级人民法院行政判决书,(2015)皖行终字第22号。
  参见王发志诉沈阳市大东区人民政府房屋征收决定案,辽宁省高级人民法院行政判决书,(2014)辽行终字第225号。
  参见蒙彩霞诉庄浪县人民政府房屋征收与补偿决定案,甘肃省高级人民法院行政判决书,(2015)甘行终字第35号。
  尹云成诉信阳市平桥区人民政府行政征收案,河南省高级人民法院行政判决书,(2015)豫法行终字第144号。
  参见伍伟清等人诉新兴县人民政府、新兴县东成镇人民政府土地行政征收决定案,广东省高级人民法院行政判决书,(2014)粤高法行终字第734号。
  参见黄益敏、金丐德等诉温州市鹿城区人民政府行政征收决定案,浙江省高级人民法院行政判决书,(2014)浙行终字第264号。
  刘玉霞、刘汉杰等诉郑州市金水区人民政府行政征收案,河南省高级人民法院行政判决书,(2015)豫法行终字第217号;周方杰诉郑州市金水区人民政府行政征收案,河南省高级人民法院行政判决书,(2015)豫法行终字第211号。
  参见何海波:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第24页图2。
  参见何海波:“从全国数据看新《行政诉讼法》实施成效”,《中国法律评论》2016年第3期,第148页;刘泽:《依法审理行政和国家赔偿案件促进国家机关依法行使职权——2014年全国法院审理行政和国家赔偿案件情况分析》,载《人民法院报》2015年5月21日,第5版。
  蓝秦说法:《拆迁方以拆违代替拆迁,老百姓如何维权?》,参见凤凰网:http://wemedia.ifeng.com/58020375/wemedia.shtml,最后访问时间:2018年6月23日。
  参见何海波:《司法判决中的正当程序原则》,《法学研究》2009年第1期,第125页。
  参见季卫东:《程序比较论》,《比较法研究》1993年第1期,第6页;纪红勇:《程序正义的价值初探——以诉讼程序为中心》,载中国法院网,https://www.chinacourt.org/article/detail/2012/04/id/479045.shtml,最后访问日期:2018年6月23日。
  关于正当程序在行政诉讼中的发轫,参见前注,何海波文;HE Haibo, The Dawn of the Due Process Principle in China, 22 Colum. J. Asian L.57(2008)。
  Antonin Scalia, The Rule of Law As A Law of Rules, 56 U. Chi. L. Rev.1175(1989).
  James E. Krier & Stewart E. Sterk, An Empirical Study of Implicit Takings, 58 Wm.& Mary L. Rev.35(2016).
  这个判断印证了何海波教授在《晨光初现的正当程序原则》一文中的观察,即“追究法官运用正当程序原则的动机,我们不排除法官对案件处理审时度势的考量,甚至用程序理由作为回避更为棘手的实体争论的策略……”。参见何海波:《晨光初现的正当程序原则》,《中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集(上册)》。当然,本文的研究局限于征收行政审判,就正当程序在整个行政诉讼领域的作用尚有待进一步研究。于晓虹教授在《策略性服从:我国法院如何推进行政诉讼》一文中提到“忽略程序性审查也是常见的做法。一位来自G省W法院的法官评论说,如果已经有了足够多的证据撤销行政机关的决定,那就不必再在判决中提到可能存在的程序问题,这是出于为行政机关留面子的考量。必要时,他们会在事后发出司法建议纠正行政机关的程序问题。”参见于晓虹:《策略性服从:我国法院如何推进行政诉讼》,《清华法学》2014第8卷第4期,第119页。
作者简介:乔仕彤,耶鲁大学法学博士,香港大学法学院助理教授。毛文峥,香港大学经济及工商管理学院博士研究生。
文章来源:《清华法学》2018年第4期。
发布时间:2018/11/18
 
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