关于党政机构合署合并改革的理性思考
作者:李昌庚  

党政合署办公是党的十九届三中全会以来,党政机构改革的重大探索,是适应市场经济需要和国家治理现代化要求的一次改革。为进一步推动改革,避免党政机构职能重复、交叉、冲突,以及相应的推诿、扯皮与内耗等现象,推动部分党政机构合署合并改革是科学明智之举,也是必然要求。

2018年2月,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于党政机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。此轮党政机构改革在许多领域进行了重大探索。概而言之,主要体现在:政府职能优化精简,党政机构职能整合与重组合并,避免职能重复、交叉与扯皮等现象,进一步适应了市场经济要求,进一步凸显我国深化改革进程中需要解决的重大问题和国家发展战略要求等。比如组建农业农村部、自然资源部、生态环境部、文化与旅游部、应急管理部、退役军人事务部、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家粮食与物资储备局、国家移民管理局、国家市场监督管理总局、重新组建司法部、组建国家监察委员会并与中央纪委合署办公、中央党校与国家行政学院合署办公、中央统战部统一管理民族、宗教、侨务等工作、中央宣传部统一管理新闻、出版、电影等工作、中央组织部统一管理国家公务员局等,以及深化行政执法体制改革、公安武警等领域的机构改革等。

虽然我国党政机构经历了多轮改革,但此轮党政机构改革应当是我国1949年以来截至目前最为彻底、最能适应市场经济需要和国家治理现代化要求的一次改革。

当然,其中也带来我国社会转型改革进程中的诸多特点,最为典型的便是许多党政机构合并或合署办公。比如国家监察委员会与中央纪委合署办公、中央党校与国家行政学院合署办公、中央统战部统一管理民族、宗教、侨务等工作、中央宣传部统一管理新闻、出版、电影等工作、中央组织部统一管理国家公务员局等。由此也引发了一些争议与疑惑,其中最主要的是如何理解和处理党政分开及其党政关系,以及权力集中问题。

笔者以为,这是由我国现实国情背景下改革路径依赖所决定的。人类历史发展规律一再证明,任何政权发展到一定阶段往往需要主动改革;一旦错失了主动改革机会,利益固化和社会矛盾的积累均有可能导致革命及其所带来的“民粹暴政”,从而难以跳出传统的“政治周期律”。尽管在人类历史变迁中,主动改革异常艰难甚至夭折,更多是被动带来的革命,但这并非是人类文明进步的最佳有效路径。对于后发型国家而言,尤其要以史为鉴,尽可能避免重走前人弯路,主动改革应当是较为理想的路径选择。

从近现代社会转型来看,尽管英国、法国等许多国家封建君主如同中国历史上的帝王将相一样基于历史局限犯下了诸多罪行,但英国等许多国家遵循历史惯性,通过主动改革逐渐“还权于民”,进而实现了“君主立宪”,在“限制王权”“保障民权”的基础上,保留了形式意义上的皇室称号,保留了王室传统及其尊严,而非一味地简单“历史清算”和所谓“转型正义”(这应当置于特定历史条件及其法治语境下考虑),从而以较小的成本与代价实现了国家现代化。相比较而言,法国大革命却将路易十六送上了“断头台”,打破了历史惯性,断裂历史,撕裂社会,虽然最终完成了社会转型,但却经历了多次反复与社会动荡,付出了极其沉重的社会代价。同样,我国清末民国初期以及原苏联东欧等国历史变迁也不例外。古今中外诸如此类的历史教训不在少数。此外,还需说明的是,美国、加拿大、澳大利亚等美洲、澳洲国家多是移民国家,不具有社会转型的典型性。

因此,对于封建专制漫长、具有悠久历史传统和历史遗留问题的多民族国家的中国而言,美国等移民国家不具有社会转型的典型性,吸取英国、法国、原苏联东欧等国历史变迁的经验与教训显得尤其必要,为了以尽可能小的成本与代价实现社会平稳转型及其国家治理现代化,主动改革则是较为理想的路径选择。对于历史选择的中国共产党执政的中国而言,以史为鉴,遵循历史惯性,而非跳出历史惯性,必须也只能是在中国共产党统一领导下的主动改革。也就不难理解我国经历了40年的改革开放,党的十八大和十九大为何还要进一步提出“全面深化改革”的要求。

而这种改革在发展中国家需要有足够政治权威的执政党及其领导者推动,尤其像中国这种不仅面临着转型矛盾与利益冲突,而且还面临着民族问题和台湾问题等诸多历史遗留问题以及新形势下国际安全问题的发展中国家更是如此。没有足够政治权威推动的改革常常发生夭折。对此,西方学者塞缪尔·亨廷顿早就主张这类国家可以优先考虑以权威主义政治为权宜之计,以维持社会秩序和经济发展。古今中外历史教训足以验证。比如,历史上的光绪皇帝推动的“戊戌变法”失败,而邓小平同志推动的“改革开放”获得了成功,等等。同样,法国历史上的拿破仑大帝和美国特定历史时期的罗斯福新政等也具有借鉴意义。

随着中国改革进入了“深水区”和“攻坚期”,正如党的十九大报告指出,“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱”,全面深化改革尤其需要有强有力的政治权威的执政党及其政治精英推动,这是改革能否取得成功的重要保障,从而确保习近平总书记一直强调的“改革要避免出现颠覆性错误”!

当然,这种政治权威的塑造与宣传需要理性,把握合理的“度”,否则在不确定的内外因作用下,有可能引发社会不稳定风险,从而紊乱改革进程。

尽管这种改革路径有时可能是不彻底的,甚至延缓改革进程,但这种“不彻底性”从英国等许多国家社会转型经验来看某种意义上是必要的。当然,对于后发型发展中国家的中国而言,如何以史为鉴,趋利避害,少走弯路,审慎把控这种改革路径则是非常必要的。

因此,基于这种改革路径依赖,就不能简单地以理想化的法治回应当下改革的诸多游戏规则。虽然“党政分开”是政党政治的应然要求,但对于当下中国而言,基于中国特色政党制度,不是“党政不分”的问题,而是中国共产党如何从传统革命政党向现代执政党转型以及相应的改革路径问题。从历史发展的眼光来看,为了构建适应于社会主义市场经济要求的“小政府、大社会”,为了进一步推动改革,避免党政机构职能重复、交叉、冲突,以及相应的推诿、扯皮与内耗等现象,作为执政党的中国共产党主导的主动改革阶段推动的部分党政机构合署合并改革则是科学明智之举,也是必然要求。

作者简介:李昌庚,法学博士,南京晓庄学院教授,南京师范大学中国法治现代化研究院研究员。研究方向:经济法、国有财产暨国有企业法、社会转型与社会稳定等。
文章来源:《人民法治》2018年第10期。
发布时间:2018/11/1
 
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