宪法法院如何审理案件
——德国联邦宪法法院庭审侧记
作者:田伟  
    摘要:  在“德国铁路公司与金融市场监管案”中,德国联邦宪法法院进行了公开透明、开放包容、坦率深入的言词辩论。通过言词辩论,宪法法院阐明了议会质询权对于民主的重要意义,同时厘清了质询权的宪法界限。进而,庭审也展现了机关争议这一程序类型“政治争议法律化”的特殊功能,由此将政治上的权力斗争转化为宪法上的权利义务问题,并交由宪法法院最终裁决。最后,在最根本的意义上,这样一套机制使宪法法院的裁判程序成为各方对话商谈的契机,有效促进了宪法整合。
    关键词:  德国联邦宪法法院;机关争议程序;议会质询和信息权;言词辩论

按:本次庭审于2017年5月9-10日举行,本文成文于9月。11月7日,联邦宪法法院第二庭就本案作出了长达106页的判决。与笔者旁听时的感想一致,宪法法院最终判定,针对绿党关于金融市场监管和德国铁路公司的议会质询,联邦政府未履行其回应义务,并因此侵害了联邦议院以及本案申请人绿党党团和议员的权利。

德国联邦宪法法院的判决究竟是如何作出的?负笈南德三载有余,研读宪法法院的裁判已成日课,却一直是纸上得来的学问。终于,今年5月,我有机会前往卡尔斯鲁厄,旁听了一次联邦宪法法院的庭审。

宪法法院的庭审,实际上指的是法院审理案件的言词辩论环节(mündliche Verhandlung)。而之所以苦等三年才得偿夙愿,并非庭审不对外开放或旁听名额难以申请,而是宪法法院的庭审本身就很鲜见。尽管《宪法法院法》第25条第1款规定,宪法法院原则上经言词辩论裁决案件。但实践与此恰恰相反,绝大部分案件都是书面审理的,宪法法院两庭每年举行言词辩论的次数都很有限。整个2016年,第一庭只举行了一次言词辩论,第二庭稍多一些,有四次。

是否对某个案件举行言词辩论,法官们考虑的主要是系争问题在法律上的重要程度和在政治上的受关注度。换言之,宪法法院就某一案件举行言词辩论本身,就标志了这起案件的重要性。我旁听的,就是宪法法院2017年审理的一起重大案件,由联邦议院绿党党团和议员诉联邦政府,争议的对象则是关于金融市场监管和德国铁路公司的议会质询权问题。

一、两位教授代理人

能有这次机会旁听联邦宪法法院的庭审,要感谢我在慕尼黑大学的导师Stefan Korioth教授。在这起案件中,Korioth教授担任联邦政府的代理人。

理论上,宪法法院审案,只有在言词辩论环节才必须聘请代理人(《宪法法院法》第22条第1款); 但实践中,绝大部分宪法案件自始都由法律专业人士代理。特殊之处在于,在德国,代理重大宪法案件、前往宪法法院出庭的,大多不是律师,而是大学宪法教授。这主要是因为宪法案件的复杂性,尤其是关于财政宪法、选举法、宗教宪法的一些高度专业性的法律争议,对其有精深研究、能够胜任代理工作的,全德国也就只有屈指可数的几位学者。

因而,在德国联邦和各州宪法法院的庭审中,能看到许多顶尖公法学者的身影,有的是作为法官,有的则是作为代理人。宪法学者之所以愿意代理案件,首先是因为这是将个人研究应用于法治实践的最直接途径,学术观点撰文著书还不够,还要去影响推进国家的宪法生活。其次,代理案件也展现了宪法学者的情怀,在许多由公民提起的宪法诉愿中,也有学者的身影。 而且,非常微妙的是,从代理什么案件、为谁代理案件,往往也能窥见一位宪法学者的政治立场。在国家教会法领域,恐怕就很难想象哪位偏自由立场的教授会去代理天主教会。 最后,毋庸讳言,代理案件自然也不是无偿劳动,体现了知识的价值。

当然,宪法案件的数量毕竟有限,并非每位学者都有机会代理。目前经常被联邦和各州政府、各政党聘请在宪法法院出庭的德国教授,也只十数人而已。在这个意义上,受聘代理宪法案件,也是对学者学术水平的一种认可。所以虽然是额外工作,但教授们所在的院校,对此往往也都是乐见其成的。

这起案件中,联邦政府聘请的代理人是Korioth教授,绿党聘请的代理人则是柏林洪堡大学法学院的Christoph Möllers教授。两位都是德国知名宪法学者,也均为中国宪法学界所熟知。Korioth教授的著作《德国联邦宪法法院》早在2007年即由刘飞教授迻译出版,他还曾于2015年在人大法学院授课; Möllers教授刚刚荣获德国最高学术奖项莱布尼茨奖,风头正劲,他的两本专著也已经由赵真教授译介到国内。

这两位教授不仅对宪法法院制度有精深研究, 而且还都是宪法法院的常客,尤其是在本案涉及的议会质询权问题上,都具有丰富的经验。在这次庭审之前,关于议会质询权,宪法法院先后开庭审理过三起重要案件;而在这三起案件中,分别有两位教授的身影。Möllers教授在2009年的“议员监听案”中代理绿党党团, 而Korioth教授则在2014年的“武器出口案”和2015年的“联邦警察支援行动案”中代理联邦政府。 所以说,这次庭审当真是棋逢对手、将遇良才!冲着这场德国宪法学界的双星对决,我满怀期待地于5月9日凌晨乘火车从慕尼黑赶往卡尔斯鲁厄。

二、机关争议程序类型

在去往卡尔斯鲁厄的火车上,我仔细阅读了这起案件的资料。德国联邦宪法法院以其公开透明著称于世,这起案件也是一样。五月的庭审,法院提前两个月就将案情简介及庭审安排公布在网站上。

这起案件的案卷号为2 BvE 2/11,BvE代表该案的程序类型为机关争议。 程序类型是德国宪法法院制度中的一个核心概念,这是因为宪法法院的职权适用列举原则,每项职权对应一种专门的程序类型;只有在特定的程序类型中,宪法法院才能解释宪法并裁决案件。 从这个意义上讲,程序类型相当于合宪性审查制度的骨架,德国的宪法诉讼法学科基本上也是围绕宪法法院的各个程序类型展开的。

而机关争议(Organstreit),正是《基本法》第93条第1款(宪法法院权限条款)中列举的第一项程序类型,《宪法法院法》第13条第5项、第63-67条对其做出了具体规定。据此,如果各宪法机关之间就基本法规定的权利义务范围产生争议,即可诉至宪法法院。在德国联邦宪法法院的二十余种程序类型中,机关争议占据了非常关键的地位。这一点是非常独特的。从比较宪法学的角度,姑且不论采取美国式司法审查制的国家,即便在采行宪法法院制度、设置机关争议这一程序类型的国家中,有的将该程序的审查对象严格限定为关于具体问题的权限划分(奥地利),有的虽然做出了与德国类似的较为宽泛的规定,但在宪法实践中,机关争议程序却并未发挥实际作用(意大利、西班牙)。

从机关争议程序的提请主体,即可鲜明地感受到这一程序类型在德国的重要性。《基本法》第93条第1款第1项规定的可以提请机关争议的主体实际上包括两类,第一类是“联邦最高机关”,第二类是“由基本法或某一联邦最高机关议事规则赋予其独立权利的其他主体”。所谓“联邦最高机关”是比较确定的,即联邦层面除宪法法院自身之外的其他四个宪法机关:联邦总统、联邦议院、联邦参议院、联邦政府。而对于“其他主体”,宪法法院则进行了非常宽泛的解释:各宪法机关的内部组织,如联邦政府成员(总理和部长)、联邦参议院议长等都被囊括其中;就联邦议院而言,可以单独提起机关争议的主体不仅包括议长、议会各委员会,还延伸至议会各党团甚至个别议员。

进而,宪法法院又赋予政党提请主体地位。政党并非国家机关,理论上只能通过宪法诉愿程序来救济权利,但Gerhard Leibholz在出任宪法法院首任法官后,将其在魏玛时期提出的“政党国家”理论贯彻于宪法法院的裁判之中, 主张鉴于政党在宪法秩序中的特殊地位,当政党与宪法机关产生争议时,应允许其提出机关争议,尤其希望透过机关争议程序保障政党参与政治过程的机会平等。 例如,2013年,极右翼政党“德国国家民主党”(NPD)就因为时任联邦总统高克在政治集会中称该党是“神经病”而向宪法法院提起机关争议,认为高克的这一言论违反了总统的政治中立义务,侵害了该党在竞选中的平等参政机会,但最终以败诉告终。

机关争议案件的数量不多,一般每年都在5件以内,但往往对国家政治生活具有重大意义。诸如联邦国防军派驻海外、提前解散议会、政党资助等问题,都是通过机关争议程序就其合宪性做出裁决,议会在欧盟一体化进程中的权限问题也经常成为机关争议的对象。正是透过机关争议程序,尤其是通过承认议会党团和个别议员的提请主体地位,宪法法院深度介入了政治的最核心领域;议会内部的沟通和决策程序、议会与政府的关系等在其他宪法秩序中往往保留给政治过程自行决定的问题,在德国,都纳入了宪法法院的审查范围。

从宪法学的角度看,机关争议程序对于国家机构法的发展具有至关重要的意义。如果说,在宪法学的两翼中,基本权利争议主要是通过规范审查和宪法诉愿程序来解决,那么国家机构法的问题则大多是通过机关争议程序来加以回应。例如,在1984年的“核导弹部署案”中,宪法法院提出了“功能适当”理论,对权力分立原则做出了突破性的解释,而这一案件正是由联邦议院绿党党团针对联邦政府提出的机关争议程序。 根据Werner Heun的总结,议会在政治体系中的地位、议员的宪法地位、议会的机关和决策程序、议会对政府的监督、政党参与政治的机会平等这五个德国国家机构法中的重要领域,在很大程度上俱是宪法法院经由机关争议程序型塑的。

三、案情与背景

我旁听的这起案件,则涉及近年来机关争议程序的一个焦点对象:议会质询和信息权。所谓议会质询和信息权(parlamentarisches Frage- und Informationsrecht),是指联邦议院及其议员、党团可以通过各种形式向联邦政府提出质询,而政府原则上负有回应义务,必须对质询问题给予详尽答复。《基本法》并未明确规定议会质询权,但宪法法院在裁判中,认为其宪法依据在于《基本法》第38条第1款第2句(议员作为全体人民之代表)和第20条第2款第2句(人民主权与权力分立)。 议会质询权具有重要的宪法意义,质询首先保证了议会对政府的监督,落实了民主原则和权力分立原则;进而也为议会履行职责提供了必要的信息,保障了民主决策的理性化和科学化。

我国《宪法》第73条也规定了全国人大代表及常委会组成人员的质询权,但其在实践中的运用,似乎没有德国发达。在德国议会的日常运行中,质询主要由联邦议院中的反对党提出,在国家政治生活中发挥了重要的作用,其数量之庞大、主题之广泛、内容之细致已经到了让人惊叹的程度。而在每年数以万计的各种形式的议会质询中,反对党和联邦政府屡生龃龉。这就导致在过去数年间,议会质询权一直是宪法争议的热点。前面说到,宪法法院此前已在这一领域作出了三份判决;而此次庭审结束后一个多月,法院又公布了第四份裁判。在该案中,反对党议员询问国家情报机构三十年前在犯罪组织中安插的线人的信息,联邦政府拒绝回复,宪法法院最终判定政府部分违宪。 但“线人案”没有举行言词辩论,所以在形式上是裁定,而不同于此前的几份判决。

具体而言,这起案件涉及的是关于金融市场监管和德国铁路公司的议会质询。在金融市场监管部分,绿党要求公开2008年金融危机期间政府救市计划的详细信息。但联邦政府担心,公布这些敏感信息可能引发金融市场波动,反而有损于国家的经济利益;而且还会损害银行对监管机构的信任,影响监管的有效性;加之此间还涉及银行等私主体的基本权利问题,所以拒绝向议员提供信息。关于德国铁路公司,绿党议员质询的对象则涵盖铁路轨道建设规划和资金、斯图加特火车站改造工程、火车延误问题等多个方面。但联邦政府主张,德铁自1994年民营化之后,作为一家股份有限公司独立运营,政府并不直接掌握相关信息。尽管有联邦政府官员出任德铁监事会成员,但议员要求的信息属于商业秘密,根据《股份有限公司法》的规定,监事会成员对此负有保密义务,不得公开。

对联邦政府提出的这些拒绝回应理由,绿党认为在宪法上全都站不住脚,于是提起机关争议程序,将联邦政府诉至宪法法院,希望在卡尔斯鲁厄讨回公道,也正好给了我这次旁听庭审的机会。

四、争点:议会质询权的宪法界限

实际上,我旁听的这起案件和2014年的“武器出口案”、2015年的“联邦警察支援行动案”,原本都是2011年诉至宪法法院的。当时还有猜测,这三起案件可能会被合并审理,但鉴于系争问题的重要性,法院还是决定逐一审理,并把最难啃的骨头留在了最后。但另一方面,2011年的案件,直到2017年才开庭审理,也足见宪法法院案件审理周期之长。

在教义学上,宪法法院此前关于议会质询权的数份裁判,均试图从不同面向厘清质询权的宪法界限。“议员监听案”和最新的“线人案”,处理的是政府主张国家利益、情报秘密而排除议会质询权的情形;“武器出口案”提出了权力分立、国家的外交利益、私主体的基本权利这三条界限;而“联邦警察支援行动案”则涉及在联邦制下如何确定联邦政府的职权范围(进而构成联邦议院的质询范围)的问题。宪法法院在这些案件中提出的裁判方针和基准,构成了审理此次案件的基础。大体上,从宪法法院此前的裁判中,可以归纳出五条议会质询权的宪法界限:联邦政府的职权范围、权力分立、国家利益、第三人的基本权利和不得滥用质询权。

而之所以说我旁听的这起案件最难啃,是因为该案涉及上述每一条界限。以国家利益为例,联邦政府即主张,无论是作为国有企业的德铁的商业秘密,还是作为金融监管机制有效运行基础的银行信息,一旦公开,都将损害国家的经济和财政利益。就基本权利问题而言,以股份有限公司形式组织、但属于国有独资企业的德铁,是否属于基本权利主体,可否主张基本权利而拒绝回应质询,就已然引发了争议。联邦政府还提出,绿党议员要求政府提供金融监管的详细信息,例如联邦金融监管局工作人员每次参加商业银行会议的记录,已经超出了合理预期的范围,给政府工作造成了巨大负担。

更为棘手的是,这起案件还涉及一些议会质询权的新问题,比如如何解决宪法义务与法律义务或合同义务之间的冲突?质言之,有待宪法法院裁决的一个问题就在于,《股份有限公司法》、《银行法》等普通法律规定的保密义务,或者监管部门与被监管对象通过协议确立的保密义务,能够构成政府拒绝回应议会质询的正当理由?也正因此,此次庭审受到了德国法律、政治、经济、金融各界的广泛关注;还在路上,我的手机就收到了宪法法院即将开庭审理这一案件的新闻推送。

五、抵达卡尔斯鲁厄

车行三个小时,缓缓抵达了位于德国西南的小城卡尔斯鲁厄。1951年宪法法院成立之时,特意选址于此,避开西德首都波恩,意在避免政治影响,从一开始就彰显宪法法院的独立性。时至今日,宪法法院“宪法守护者”的形象已经深入人心,其作为“人民的法院”深受德国民众信赖。2011年,德国出版了一本面向大众读者的宪法法院史著作,作者是担任《明镜周刊》驻卡尔斯鲁厄专栏记者三十年之久的Rolf Lamprecht,他给这本书取的标题就叫做《我要走向卡尔斯鲁厄》。 可以说,“走向卡尔斯鲁厄”已经成为德国人民的宪政和法治信仰。

宪法法院今天的权威和影响力,其实来之不易。实际上,与它所守护的基本法一样,在成立之初,宪法法院并不被人看好。 宪法法院位于卡尔斯鲁厄市中心的老王宫旁边,在从火车站去往宪法法院的路上,会经过德国联邦最高法院(BGH)。作为管辖民刑事案件的最高审级法院,联邦最高法院虽然只早宪法法院一年成立,但因承继了帝国法院悠久的历史,因而对作为新生事物的宪法法院颇有些瞧不上眼。甚至在70年代,还有联邦最高法院的法官戏称宪法法院为“王宫广场的业务分队”(Laienspielschar am Schlossplatz)。 学界也不乏嘲讽之声,有民法学者直接将宪法法院轻蔑地叫做“德国最高门外汉法院”(Deutschlands oberstes Laiengericht)。

斗转星移,六十多年后,宪法法院和基本法的成功故事已经被称为“莱茵河上的宪法奇迹”。 一路思考着这场莱茵河上的奇迹到底是如何形成的, 不知不觉,我远远看到了宪法法院的大楼。宪法法院的建筑非常有名,虽然紧邻宫殿,但与古典、庄重、威严的传统法院建筑截然不同。这座1960年代建造的大楼,在设计时从外到内都特意选择了一种简约、开放、透明的建筑风格,旨在彰显战后德国政治的新气象,展现宪法法院的民主与公开,也使司法更亲近人民。宪法法院的建筑风格,为现代法院建筑美学提供了一个范例。

进入宪法法院底楼大厅,首先映入眼帘的一堵长长的法官墙。如今,美国最高法院的九位大法官,已经超越法学界而成为公共知识领域的讨论对象; 相较之下,德国联邦宪法法院的法官们则显得默默无闻。实际上,迄今为止共106名联邦宪法法院的法官中,也不乏伟大人物。尤其是其中的许多教授法官,本就是最优秀的宪法学者,在担任法官期间,执笔写下了不少划时代的伟大判决。

以国内学界熟知的Dieter Grimm教授为例, 他于1987年接替弗莱堡大学Konrad Hesse教授担任宪法法院第一庭法官, 十二年任期届满后,又由汉堡大学Wolfgang Hoffmann-Riem教授接替Grimm。如此薪火相传,三十六年间,三位德国公法大家先后在联邦宪法法院负责言论和媒体自由、集会自由以及数据保护领域的案件,为基本权利保障做出了重大贡献。如今,这一接力棒又交到了弗莱堡大学Johannes Masing教授手中。

六、庞大的诉讼两造

庭审于上午10点开始,提前半个小时,我们可以进入宪法法院的法庭。法庭两侧都是玻璃幕墙,通透明亮;桌椅地毯的色调,相较传统法院也明快许多。法官席一侧树立着德国国旗,另一侧悬挂着著名的联邦之鹰浮雕。正对法官席的是申请人和被申请人的座区,中间过道隔开,并设有发言席。再之后就是旁听席,有近百个座位,但与诉讼区并无区隔。

实际上,如此两造对立、法官居中裁判的情形,在宪法法院反而是比较少见的。在大部分程序类型中,宪法法院在诉讼构造上并不像个法院。在作为合宪性审查制度核心的规范审查程序中,法院审查的对象是规范,只有提请人,并不存在相对人。通俗地说,除去联邦与州的争议、政党禁止等其他几个极为少见的程序,机关争议是唯一能在宪法法院同时看到“原告”与“被告”的机会。这一点,体现了宪法法院与普通法院在性质上的重大区别:宪法诉讼的最终目的,并不在于追求法律上的胜利,而是为了达成共识,促进整合。 但初次来旁听庭审,我自然还是想多看一些交锋对抗,所以能遇到机关争议程序,心中不免窃喜。

与往常的机关争议案件相比,这次双方的代表团显得极为庞大,法庭前三排摆满了座签。面对法官席右侧,是申请人绿党党团的座席。绿党为此次庭审派出了四员大将:党团副主席Konstantin von Notz,负责财政政策的议员Gerhard Schick,负责铁路政策的议员Matthias Gastel,以及绿党在联邦议院情报监督委员会的唯一成员Hans-Christian Ströbele。特别值得一提的是Ströbele议员,这位已届耄耋之年的老人是一位终生的反对派,因在70年代担任左翼恐怖组织“红军旅”的辩论律师而被德国公众熟知;其参与创建绿党,在绿党体制化后,又成为绿党领导层和政治路线的批判者。此前他已宣布将不参加今年9月的联邦议院选举,所以这次庭审很可能就是这位左翼斗士政治生涯的最后一次出场。

申请人绿党有备而来、气势汹汹,被申请人联邦政府也不敢怠慢,派出了庞大的代表团应对。名义上,联邦政府的代表是总理默克尔,但总理自然无暇亲力亲为,代表团实际上由联邦内政部领衔,就德铁问题由联邦交通部回应,对金融市场监管问题由联邦财政部回应。三个部委都派出了副部长级的高官出庭,联邦总理府、司法部和外交部也均委派了代表出席。

除了诉讼两造,还有许多其他机关、组织和个人也参加了庭审,这是因为《宪法法院法》设置了广泛的诉讼参加和陈述意见机制。首先,联邦议院以及勃兰登堡州、黑森州、北威州、萨克森州四个州政府,各自派员参加了庭审;其次,德国铁路公司、联邦金融调查局、德国联邦银行、金融危机期间接受联邦资助的各商业银行,也都委派了代表陈述意见,有的还聘请了律师;最后是宪法法院邀请的两位专家鉴定人,法兰克福大学和马普所的经济学教授,他们的任务是向法官解释说明金融危机的情况和其他国家的应对策略。

七、八位红袍法官

10点整,宪法法院的礼仪官提醒全体起立,并高呼一声“联邦宪法法院”。一片肃穆之中,法官席背后的大门打开,八位身着猩红色法袍的法官鱼贯而出。

机关争议案件,依例由宪法法院第二庭审理。《宪法法院法》第14条规定了法院两庭在管辖权上的分工,原则上,第一庭负责基本权利案件,第二庭负责国家机构案件。 在这个意义上,联邦宪法法院第二庭是真正的“国事法院”。第二庭八位法官中,一半是学者出身:Andreas Voßkuhle、Peter Huber、Christine Langenfeld和Doris König四位法官分别是弗莱堡、慕尼黑、哥廷根大学法学院和汉堡法学院的公法教授。其中,Voßkuhle是第二庭庭长,也是宪法法院现任院长。另有三位,根据《宪法法院法》第2条第3款的要求,是从联邦各最高法院的资深法官中选任的:Monika Hermanns和Sibylle Kessal-Wulf两位法官来自联邦最高法院,Ulrich Maidowski法官来自联邦行政法院。将每庭八个法官席位中的三个保留给职业法官,既可以在宪法裁判中引入职业法官的司法经验,也有利于加强宪法法院和普通法院之间的联系,尤其是对于缓和因“裁判宪法诉愿”程序和“法秩序的宪法化”引发的宪法法院与普通法院之间的紧张关系,大有裨益。最后一位法官Peter Müller的经历最为特别,在来到卡尔斯鲁厄之前,他担任了十余年萨尔州州长。当然,Müller州长也是法律人,他早年曾短暂担任普通法院法官,后来投身政治,二十年后又转回宪法法院。《宪法法院法》第3条第2款明确规定,担任宪法法院法官必须具备普通法院法官的任职资格,也就是通过两次法律国家考试。

特别值得一提的是,近年来,联邦宪法法院在性别平等上进步明显,女性法官的数量有了显著提升。此前第一庭曾因只有一位女法官而被批评为“白雪公主庭”,现在第一庭有了三位女法官,第二庭的女法官更是占据了半壁江山。

宪法法院审理每个案件,都会分配一名承办法官(Berichterstatter),承办法官需要整理案件材料、撰写备忘录,并在合议庭讨论后草拟判决。 当然,最终确定的裁判要经所有法官逐字逐句讨论,持少数意见的法官还可另行撰写不同意见书。实践中,宪法法院每位法官都会选定几个领域,长期负责这些领域的案件。例如,现任第二庭法官的慕尼黑大学法学院Peter Huber教授就司职欧盟法和国际法案件,故而过去几年备受关注的关于欧盟援助、欧元稳定机制合宪性的数份判决,都是由他执笔的。有的时候,承办法官还会就自己负责的领域撰文,介绍阐释宪法法院在这些问题上的裁判方针和基准。前文提及弗莱堡大学法学院Johannes Masing教授于2008年出任宪法法院第一庭法官,执掌数据保护案件;2012年,他就在《新法学周刊》上撰文讨论德国数据保护当下面临的挑战。

这起案件的承办法官,则是宪法法院院长Andreas Voßkuhle本人。 作为新行政法学的旗手,Voßkuhle是德国中生代公法学者中公认的领军人物。2008年,因社民党提名的法官候选人、维尔茨堡大学法学院Horst Dreier教授遭到基民盟反对,甫任弗莱堡大学校长不足一月的Voßkuhle临时补位,被选为宪法法院第二庭法官,并于两年后接任院长一职。作为宪法法院历史上最年轻的院长,Voßkuhle显然也是期待有一番作为的。也许正是因为这番期许,他拒绝重复Roman Herzog当年由联邦宪法院院长出任联邦总统的老路:在2012年和2017年两次联邦总统选举中,Voßkuhle都曾被联邦总理默克尔及各政党列为理想的候选人,但他婉言谢绝了提名。对Voßkuhle来说,担任联邦总统这一象征职位,显然没有联邦宪法法院院长这一“幕后的总统”有吸引力。

八、庭审经过

法官入场,众人落座,摄影记者退场,庭审正式开始。其实早上9点,法官和双方代理人已经召开了一次庭前准备会,就庭审的大致安排进行了商议。言词辩论分为四个部分:一头一尾分别安排了导引和总结发言,主体内容则是诉的可受理性(Zulässigkeit)和可证立性(Begründetheit)。这起案件在可受理性上比较明显,所以辩论主要围绕可证立性展开。

在可证立性部分,宪法法院的庭审与其判决一样,都采用了一种先抽象理论、再具体案件的进路。也就是说,法院不直接切入争议,而是先抽象地对案件涉及的宪法理论问题进行教科书式地阐释,提出裁判基准,然后再将理论和基准适用到当前审理的具体案件中。这样的裁判风格,比较有利于教义学的建构;德国宪法教材中引用的,往往也都是判决中进行理论阐释的那几页。这次,双方会先抽象地辩论议会信息权对于民主的意义以及其宪法界限,然后再分析德铁和金融市场监管两个具体争议,最后得出法律结果。

理论部分主要是两位代理人之间的论战。一方发言之后,另一方反驳,之前一方再立刻进行回应,间或还有法官提问。两位教授的座位就安排在发言席两侧,只见Korioth教授和Möllers教授的身影此起彼伏,双方唇枪舌剑,好不热闹。而辩论的内容,上达最基础的宪法概念,下及最具体的法律适用,往往针锋相对,颇为机敏犀利。

当绿党提出,联邦政府拥有德铁100%的股权,因而自然要对德铁负责时,Korioth教授强调,作为议会质询权界限的联邦政府职权范围是一个法律概念,而非事实概念;联邦政府到底对什么问题负责,不取决于政府实际上能控制什么,而取决于法律规定;《基本法》第87e条既已规定联邦铁路民营化,那么这一事项就不再属于联邦政府的职权范围。而面对联邦政府的抗辩——德铁虽然是国有公司,但同样必须遵守《股份有限公司法》的规定,Möllers教授以一句话加以驳斥:国有公司的背后是国家,国家必须有民主正当性,而只看公司法的规定解决不了民主的问题!

在具体案件部分,则主要由双方代表团的成员发言。绿党议员绘声绘色地向法官们描述了其在获取信息上面临的种种困难:对涉及国家情报秘密的信息,议员们必须亲自前往联邦情报局,在情报局提供的电脑上阅读文件,还不得做任何记录。政府在提供信息时,越来越多地对议员附加保密义务,要求其不得公开;但反对党质询的目的,本就并不在于单纯获取信息,更重要的是将获取的信息公之于众,引发舆论关注,以对政府形成压力。

在政府阵营,联邦交通部议会国务秘书的发言堪称精彩,他先向法官们诉苦:在对交通部的所有质询中,涉及铁路问题的远比针对航空、公路的繁多复杂;但民营化后,交通部并不掌握德铁的信息,对许多问题,他们往往还不如媒体消息灵通。诉完苦,他又质问议员,既然对铁路问题有如此大的兴趣,为何当初在议会审议时主张对德铁进行民营化?还选择了股份有限公司这样一种离国家管控最遥远的形式?他还试图和德铁董事一起证明,德铁目前面临着来自私营铁路公司巨大的竞争压力,公布晚点率等信息很有可能对其造成不利影响,可惜法官们似乎对此并不买账。

专家鉴定人的发言也很有趣,联邦财政部的官员刚刚表示,鉴于金融和资本市场的敏感性,各国都对相关信息披露进行了限制。德国著名经济学家、马普所的Martin Hellwig教授就指出,对于金融监管信息,美国、英国、瑞士等其他国家都比德国更为公开;他认为公开透明并不会损害银行利益,从长远来看,只会使金融和资本行业更加规范。

就这样,发言人一个接一个上台陈述意见,代理人进行了一轮又一轮辩论,法官们提出了一个又一个问题。从9号上午10点开始,到10号中午1点结束,整个庭审在极高的强度下,持续了足足12个小时。

九、宪法法院的态度

让我有些出乎意料的是,在为期一天半的庭审中,宪法法院第二庭的八位法官,无论出身,无论资历,发言提问都非常积极直率,完全不存在像美国最高法院Clarence Thomas大法官那样十几年在庭审中不发一语的情形。主持庭审并同时担任本案承办法官的Voßkuhle自不必说,其他法官也都屡屡提问;Huber和Müller两位,更是基本上对每一位发言人都进行了问询。

法官们直率的发言和提问,已然透露出其对案件的态度。在庭审一开始,法院就特别强调了议会质询权对于民主的重大意义;Voßkuhle表示,划定议会质询权的宪法界限,相当于在民主的心脏区域做手术。宪法法院对议会质询权的重视,背后是其近年来加强反对党权利保障的裁判方针。 这是因为,正如宪法法院早已明确指出的,在现代议会制民主和政党国家中,君主立宪时代议会与行政的对立已经演变为政府/议会多数党与议会反对党的对立;进而,议会对政府的监督,实际上就是议会反对党对政府的监督。 而反对党获取政府信息的主要途径就是质询,在这个意义上,可以说,民主监督是否有力完全系于信息权的保障程度。在德国当下“大联盟”的政治背景下,这一点愈显迫切。

针对德国铁路问题,法官们指出,德铁的民营化仅仅是组织形式的民营化,联邦政府作为唯一的股东,仍然可以通过各种方式对德铁施加影响。进而,国家任务的民营化也并不意味着国家的退出,恰恰相反,在通过私法形式来履行公共职能的情形下,国家为了“通过知情实现调控”,反而需要掌握更多的信息。联邦政府现在的回应,则有向私法逃遁之嫌。

在金融市场监管问题上,几位法官的观点也很鲜明:政府救市动用的资金巨大、风险极高,掌握预算权的议会对此当然有权质询监督。而且议员们的质询确实揭露了一些问题,有的金融机构一边享受国家救助担保,一边还向其管理层发放超过50万欧元的分红。至于政府提出的理由,虽有其道理,但并不能由此直接排除议员的质询权。法官们提出了一个折中方案:对议员的质询权进行延时保障,即对于敏感问题、在敏感时期,准许政府在事后再公开相关信息;具体的时间间隔,可以根据所要求信息的敏感程度决定,两年、三年甚至更久。

总体上,感觉联邦政府在庭审中处于下风。Langenfeld法官在法庭上对联邦政府的一句质疑,很传神地展现了庭审的形势:“我感觉这里有点问题(Ich habe da ein Störgefühl)!”当然,这也正是言词辩论的一个特殊功能,在宪法法院的裁判可能引发争议、尤其是将宣告法律或者政府违宪的情况下,通过举行言词辩论,能够给政府和公众一些心理预期,以减轻裁判公布后的震荡。

在这一点上,宪法法院有过沉痛的教训。1995年,宪法法院第一庭审理“十字架案”,判定巴伐利亚州要求公立学校教室悬挂十字架的规定因侵害消极宗教自由、违反政教分离原则而违宪。 虽然从宪法上看,这个结果本身并不十分意外,其论证大体也是站得住脚的,但当时法官们一时大意,仅通过书面审理做成裁判。孰料裁定一公布,群情错愕,在宗教保守的巴伐利亚引起轩然大波,州长带领人民走上街头抗议联邦宪法法院的裁判,成了德国当代政治史上的奇观。

十、旁听印象

旁听完一天半的庭审,感想很多,印象最深刻的是宪法法院的中立性和权威性。在这起关于议会质询权的案件中,感觉是宪法法院的法官在对政府和绿党进行犀利的“质询”,而且不乏直言不讳的批评。

对于联邦政府,当其代表提出,虽然有政府官员担任德铁公司监事会成员,但也必须遵守公司法规定的保密义务时,Voßkuhle直接回应:“您的确受《股份有限公司法》约束,但您更受到宪法的约束!”而针对绿党议员的抱怨——对涉及国家秘密的信息,政府在提供信息时要求议员不得公开,导致其个人承受了很大的压力,几位法官直接反驳,国家秘密不得公开是事理之当然,如果不能遵守保密义务,当时既已明知不能公开,为何还要去看?

虽然节奏紧张、风格直接,但庭审的氛围却比想象中的轻松融洽许多,甚至偶尔还有几句玩笑。这也许是因为法官和代理人都处在同一个宪法学共同体之中,彼此熟识。当然,还有一个因素在于,与美国最高法院的庭审录音直接上网不同,德国联邦宪法法院的庭审录音和记录只提供给法官及代理人,并不对公众开放。

综观整个庭审,虽然争点一直是议会质询权的界限,但本质上,这里处理的并不是权利义务,而是权限或者说权力问题。无论是德铁还是金融市场监管,机关争议的背后,都是作为反对党的绿党和政府之间不同政治观点与路线的交锋。这是机关争议的常态,因为该程序可由联邦议院的个别党团和议员提起,所以在实际政治生活中,反对党经常以此为工具来实现对政府的监督。

但这正是机关争议程序的意义所在:通过设置这样一种程序,将国家机关之间的权力斗争转化为权利义务问题,限定在宪法性法律关系之中,并交由宪法法院最终裁决,这是基本法对国家政治秩序的一大创造。 通过机关争议程序,将宪法关系主观化、政治争议法律化,首先保护了反对党的权利,但更重要的是强化了宪法对于政治的规范性意义,最终保障整个政治体系的良好运行。

在某种意义上,宪法法院的庭审,与其说是庭审,更像是一场公众听证会,不限于诉讼两造,多方代表得以参与并陈述意见,就系争问题提供广泛的信息。这符合宪法诉讼法的规定,《宪法法院法》本来就特意设计了一套相较普通诉讼制度更为宽松、更有弹性的诉讼程序。这样做也有充足的理由,如果只是对实定法规范的解释争议,那么完全可以通过书面审理来完成;举行言词辩论的意义,正在于超越具体规范,让宪法法院了解立法的理由和目的、知晓其他机关的考量和顾虑、掌握宪法和法律的实际运行情况。

但最根本的原因在于,在德国今天由基本法塑造的宪政体制下,宪法法院本身成为了公共理性的平台,宪法法院的裁判程序成为了各政治力量商谈整合的契机,宪法法院的庭审成为了各利益攸关方的公开对话。而正是在这一过程中,宪法得以适用和发展,宪法的效力得到维护,宪法最终深入人心。

注释:
Bundesverfassungsgericht Jahresstatistik 2016, S. 16.
在2015年的“第二次头巾案”(BVerfGE 138, 296)中,宪法法院在公立学校穆斯林女教师可否在授课期间佩戴头巾的问题上,转向了更倾向宗教自由的立场。该案一位诉愿人的代理人就是宗教宪法专家、慕尼黑大学法学院Christian Walter教授。
2001年“勃兰登堡州伦理课程案”(BVerfGE 104, 305)中,代理天主教会的是Peter Badura教授和Christian Starck教授;2009年“柏林基督降临节期间的星期日案”(BVerfGE 125, 39)中,代理天主教教会的又是Christian Starck教授。两位均是出生于1930年代的老一辈德国国家法学者。
[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特:《德国联邦宪法法院:地位、程序与裁判》,刘飞译,法律出版社2007年版;[德]斯特凡·科里奥特:《对法律的合宪性解释:正当的解释规则抑或对立法者的不当监护》,田伟译,载《华东政法大学学报》2016年第3期,第5-14页。
[德]克里斯托夫·默勒斯:《德国基本法:历史与内容》,赵真译,中国法制出版社2014年版;[德]克里斯托夫·默勒斯:《民主:苛求与承诺》, 赵真译,清华大学出版社2017年版。
Korioth 教授的著作《联邦宪法法院》是德国关于宪法法院制度最重要的作品之一,目前已更新至第10版,参见Klaus Schlaich/Stefan Korioth, Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren und Entscheidung, München: C. H. Beck, 10. Aufl. 2015;Möllers教授与其他三位教授合著的《失去边界的法院》,则是近年来宪法法院批判研究的力作,参见 Matthias Jestaedt/Oliver Lepsius/Christoph Möllers/Christoph Schönberger, Das entgrenzte Gericht, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 2011.
BVerfGE 124, 161.
关于“武器出口案”(BVerfGE 137, 185),可参见曾韬:《2014年德国宪法学发展概述》,载韩大元主编:《中国宪法年刊》(2014·第十卷),法律出版社2015年版,第177-178页;关于“联邦警察支援行动案”(BVerfGE 139, 194),参见Eva-Maria Ehemann、田伟:《2015年德国宪法学的发展》,载韩大元主编:《中国宪法年刊》(2015·第十一卷),法律出版社2016年版,第183-185页。
BvE前面的2表示案件由宪法法院第二庭审理,2/11表示该案是2011年受理的第二起机关争议案件。
Martin Borowski, Subjekte der Verfassungsinterpretation, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band XII, Heidelberg: C. F. Müller, 3. Aufl. 2014, § 274 Rn. 25.
Albrecht Weber, Generalbericht: Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, in: Christian Starck/ders. (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, Teilband I, Baden-Baden: Nomos, 2. Aufl. 2007, S. 313 (347 f.).
Gerhard Leibholz, Das Wesen der Repräsentation, Berlin: De Gruyter, 1. Aufl. 1929, 3. Aufl. 1966;参见黄仁俊:《德国政党规范理论的转变》,载《中研院法学期刊》第21期(2017年9月),第286页。
参见程迈:《政党与德国联邦宪法法院:创建、博弈与双赢》,载《政治学研究》2016年第3期,第73页。
BVerfGE 136, 323.
Vgl. Rainer Grote, Das Verfassungsorganstreit, Tübingen: Mohr Siebeck, 2010, S. 157 ff.
BVerfGE 68, 1.
Werner Heun, Politische Konfliktlösung durch Organstreitverfahren und ihre Bedeutung für das Staatsorganisationsrecht, in: ders., Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit im Vergleich, Tübingen: Mohr Siebeck, 2014, S.146 (158 ff.).
BVerfGE 124, 161 (188); 137, 185 (230 f.); 139, 194 (223).
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15.
根据《宪法法院法》第25条第2款,宪法法院的裁判(Entscheidung)在形式上分为“判决”(Urteil)和“裁定”(Beschluss)两种,前者指经过言词辩论之裁判,后者是未经言词辩论之裁判。
Vgl. Stefan Korioth, Staatsrecht I, Stuttgart: Kohlhammer, 3. Aufl. 2016, Rn. 585 ff.; Thomas Harks, Das Fragerecht der Abgeordneten, JuS 2014, S. 979 (980 ff.).
Rolf Lamprecht, Ich gehe bis nach Karlsruhe. Eine Geschichte des Bundesverfassungsgerichts, München: Deutsche Verlags-Anstalt, 2011.
关于宪法法院成立初期的情况,可参见郑戈:《传统中的变革与变革中的传统——德国宪法法院的诞生》,载《交大法学》2017年第1期,尤其是第39、45页。
2012年3月,在联邦宪法法院举行的一次新老法官交接纪念活动上,院长Andreas Voßkuhle自嘲地回忆起这一称号,并欢迎此前任职联邦最高法院的新任法官Sibylle Kessal-Wulf“加入业务分队”,参见Der Spiegel, 10/2012, S. 152.
Josef Isensee, Menschenwürde: Rettungsinsel in der Flüchtlingsflut?, in: Otto Depenheuer/Christoph Grabenwarter (Hrsg.), Der Staat in der Flüchtlingskrise. Zwischen gutem Willen und geltendem Recht, Paderborn: Schöningh, 2016, S. 231 (232).
Florian Meinel, The Constitutional Miracle on the Rhine: Towards a History of West German Constitutionalism and the Federal Constitutional Court, International Journal of Constitutional Law, Vol.14 No.1 (2016), pp. 277-293.
关于这一问题的最新研究成果,参见Michaela Hailbronner, Traditions and Transformations: The Rise of German Constitutionalism, Oxford: Oxford University Press, 2015。
参见[美]杰弗里·图宾:《九人:美国最高法院风云》,何帆译,上海三联书店2010年版;何帆:《大法官说了算:美国司法观察笔记》(增订本),中国法制出版社2016年版。
[德]迪特儿·格林:《现代宪法的诞生、运作和前景》,刘刚译,法律出版社2010年版。
[德]康拉德·黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年版。
韩大元:《论当代宪法解释程序的价值》,载《吉林大学社会科学学报》2017年第4期,第22页。
实践中,由于基本权利案件数量过多,导致第一庭负担过重,经宪法法院全体法官会议决定,第二庭也承担了部分基本权利案件的裁判工作。
Vgl. Uwe Kranenpohl, Hinter dem Schleier des Beratungsgeheimnisses. Der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess des Bundesverfassungsgerichts, Wiesbaden: VS Verlage für Sozialwissenschaften, 2010, S. 133 ff.
Johannes Masing, Herausforderungen des Datenschutzes, NJW 2012, S. 2305 ff.
Andreas Voßkuhle院长在宪法法院负责议会法案件。2015年12月,在出席慕尼黑法学家协会成立50周年庆典之际,他以《宪法与议会制》为题发表了主题演讲。在讲座中,他逐一梳理了宪法法院此前关于议会质询权问题的数个重要裁判,并借此阐明了法院在此的立场和方针,参见Andreas Voßkuhle, Verfassung und Parlamentarismus, BayVBl 2016, S. 289 ff.
Reinhard Müller, Andreas Voßkuhle: Der Präsident im Hintergrund, Cicero, April 2012; Heinrich Wefing, Andreas Voßkuhle: Der andere Präsident, Zeit Magazin, 12/2016.
Vgl. Albert Ingold, Das Recht der Oppositionen, Tübingen: Mohr Siebeck, 2015.
BVerfGE 49, 70 (85 f.).
Dieter Grimm, „Ich bin ein Freund der Verfassung“. Wissenschaftsbiographisches Interview von Oliver Lepsius, Christian Waldhoff und Matthias Roßbach, Tübingen: Mohr Siebeck, 2017, S. 157 f.
BVerfGE 93, 1.
“十字架裁定”公布后不久,该案主审法官之一Dieter Grimm在访问美国时,甚至被美国同行询问,德国联邦总理是否需要——像艾森豪威尔总统在“布朗案”中所做的那样——向巴伐利亚州派遣军队以执行判决,参见Justin Collings, Democracy’s Guardians: A History of the German Federal Constitutional Court (1951-2001), Oxford: Oxford University Press, 2015, p. 264;Grimm教授在其学术传记访谈中,也对这一裁判引发的政治震荡做了生动的描述,参见Dieter Grimm, „Ich bin ein Freund der Verfassung“, 2017, S. 152 ff.
Vgl. Klaus Schlaich/Stefan Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 10. Aufl. 2015, Rn. 82.
作者简介:田伟,中国人民大学法学院、慕尼黑大学法学院博士研究生。
文章来源:韩大元、莫纪宏主编:《中国宪法年刊》(2017·第十三卷),法律出版社2018年版。引用请以纸质版为准。
发布时间:2018/10/7
 
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