行政审判理念变化的微观镜像
作者:王敬波  

中国的行政审判与改革开放的进程相伴而行,对于维护当事人合法权益,促进行政机关依法行政起到重要作用。从1990年实施的行政诉讼法到2014年修改,第一条的变化如同一面镜子,从微观层面上体现了行政审判理念的进步。新修改的行政诉讼法第一条规定:为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。相比原行政诉讼法第一条,变化主要体现在三个方面:第一,增加了“解决行政争议”。第二,将“维护和监督行政机关依法行使职权”中的“维护”删除。第三,将“人民法院正确、及时审理行政案件”中的“正确”改为“公正”。这种变化既是对行政诉讼存在问题的反思与回应,也是对行政审判功能的重新认知。

一、从“监督行政”向“解决纠纷”发展

纠纷解决与权利救济、监督权力构成了我国行政诉讼的三重目的。纠纷解决体现了司法权的一般特性,而监督权力和权利救济则是行政诉讼的独特性。一般而言,三者可以并行不悖,通过纠纷解决,可以实现权利救济与监督权力。但是有些情况下,权力监督和纠纷解决之间存在背离。尤其是原行政诉讼法中“维护行政机关依法行使职权”,强化了法院原本就高度关注的行政秩序和社会稳定,从而弱化司法监督的强度和力度,也在一定程度上影响行政争议的解决,“案结事不了”的情况造成行政诉讼的上诉率和申诉率多年居高不下,损害了行政诉讼的权威和社会的信任。纠纷解决功能的强化既是司法权的应有之义,也是因应化解社会矛盾的时代需要。

随着近年来行政案件迅速增长,涉及的争议日益尖锐化、复杂化,在房屋征收拆迁、棚户区改造、收回行政许可、解除行政协议等活动中,由于政府违法决策或者不讲诚信等现象,严重损害政府形象,侵害群众利益,行政争议由于各种因素长期得不到解决,引发信访数量居高不下。行政诉讼的纠纷解决功能受到重视。2007年最高人民法院下发了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》,各地法院致力于积极探索和尝试新机制,促进行政争议的实质性解决。行政诉讼法的很多修改都是对各地实施的行之有效的争议解决方式的吸纳。

(一)和解理念促使调解方式合法化

我国传统行政法领域对和解持排斥态度,行政权来源于法律,依法行政原则要求行政权的运行须基于法律的明确规定,认为行政法上的权力(权利)义务具有法定性,而不能由当事人自由约定、自由选择,亦不能由当事人自由处分。关于行政案件能否调解的争议主要基于对行政权不可处分原则的理解。原行政诉讼法明确规定行政诉讼不适用调解,从而阻断了当事人以合意方式解决纠纷的通路。虽然法律规定不得调解,但是行政机关和行政相对人之间的和解一直作为潜规则存在。和解,作为一种理念,更是一种自主性的纠纷解决方式,其核心在于通过妥协与让步达成合意,蕴含着民主协作精神与官民共治理念。这种理念的转变促使行政诉讼法选择将调解制度有限合法化,使得行政争议的解决方式更加多样。修改后的行政诉讼法第六十条规定:人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。调解制度的法定化解决了行政案件的协调解决没有明确的法律依据,处于暗箱操作的状态。“名正言顺”的调解给了化解行政争议更多的空间和可能性。

(二)控权观念强化法院审查强度

随着行政行为调整的社会领域不断拓展,行政行为的类型不断增加,尤其是给付行政、服务型政府的兴起,行政相对人的诉求更加多样,使这种以合法性审查为核心的司法模式在纠纷化解方面的不足日益凸显。由于过分强调合法性审查容易导致司法审查的形式化,即行政行为形式上是否合法,而忽略其实质合法性,甚至演变成了单纯的行政程序审查,从而降低了判决结果的实效性和可接受性。司法实践中有相当一部分申诉上访案件就是因行政行为的合理性问题得不到解决而引发。由于司法审查程度的有限性,重作判决、履行判决对于行政机关需要作出的行为内容往往语焉不详,指引性不强,行政机关拖延不作或者即使重作之后再次发生诉讼的可能性比较大,争议解决得不彻底。强化对行政权力的监督扩大了法院合理性审查的范围,对行政行为明显不当的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。法院对于合法但不合理的行为的审查力度加大,有助于平衡社会公众对于法理和情理之间的认知落差。

(三)整体观念推进争议综合解决

行政诉讼程序的设计也向有利于一揽子解决争议的方向发展。行政诉讼法将民事和行政合并解决、行政诉讼和行政赔偿的合并解决,就是在程序上淡化壁垒,避免当事人的诉累,提高定分止争的效果。一些地方法院积极探索民行交叉案件的审理。例如北京市平谷区人民法院制定了完整的行民交叉案件审理流程,由民事法官和行政法官临时组建合议庭,建立了固定的行政、民事法官联席会议及沟通机制,制定了民事审判庭与行政审判庭的协作规范、法官与陪审员的评议方式规范、下级法院与上级法院的沟通规范等,充分发挥专业法官会议、审判委员会研讨疑难复杂案件及类案指导功能,保证此类案件的审理质量。

行政机关负责人出庭应诉作为最具有中国特色的司法制度,虽然争议颇多,但是客观实践表明对于化解行政争议具有重要作用。正是由于行政机关抵触行政诉讼,行政机关工作人员逃避出庭应诉,往往将案件委托给律师了事,“告官不见官”而错过化解矛盾的最佳时机。行政负责人出庭应诉,可以全面掌握案情,准确把握矛盾焦点,进而充分调动行政资源促成争议实质性化解。

二、从“自治型”向“回应型”司法转变

我国历史传统上缺乏法治的精神,为了树立法律的权威和信仰,推行法律职业化,培养法治意识,以求达到真正的规则之治,因此,初期进行的法治改革基本上是以法律自治为目标的。司法固有的被动性特征和中国司法格局的特点,造成长期以来司法在强大的行政权面前比较弱势。在行政法治建设初期,法院采取自治型司法权运行模式是必然的选择。应当说,以合法性审查为主要运行机制的行政审判对摆脱人治影响、完善法律体系、树立司法权威、强化程序意识起到了不可替代的作用。但是法院与社会的隔离使得法院难以应对转型社会所积累和爆发的种种矛盾,逐渐显示出对社会的不适应,社会变革要求司法从自治型迈向回应型,以更加积极、主动的态度回应社会发展的时代诉求。面对社会公众迅速提高的维护权利的要求,转型时期多发的社会矛盾和复杂格局,都使得行政审判不能闭关自守,而需要通过参与社会治理,从而促进政府依法行政,加快法治政府建设。

(一)保护和规范并重平衡利益

我国行政诉讼制度的发展行政诉讼的功能之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益,扩大行政诉讼的受案范围,将更多的权益纳入行政诉讼救济范围。将抽象行政行为和具体行政行为一并审查,解决行政诉讼“半截子工程”的弊端。降低原告资格的门槛,让更多人有机会将与行政机关之间的行政争议提交给法院裁判。种种变化都在彰显着对公众合法权益的尊重和保护。

行政诉讼的受案范围与当事人权益保障之间具有最直接的关系。行政诉讼受案范围扩大,从1990年实施的行政诉讼法到2015年行政诉讼法的第一次修改,其间关于扩大行政诉讼受案范围的呼声一直没有间断。行政诉讼的受案范围总体上趋于更加宽泛地保护行政相对人的合法权益。1990年制定的行政诉讼法规定的保护范围只限于人身权和财产权,但是实践中,受到行政权侵害的合法权益不限于人身权和财产权,还有受教育权、劳动权等其他权益都应予以保护。行政诉讼法进一步扩大了受到保护的权益范围。第二条中将实践中普遍存在的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为明确作为行政行为的一类纳入受案范围。第十二条在列举受案范围的具体项目时,力求全面,更在第(十二)款的兜底性条款中“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。以内涵丰富的“等”字不仅将受教育权、知情权等权益纳入受案范围,更为其他合法权益的纳入留下充足的发展空间。

行政诉讼的原告资格从最初的行政行为的相对人到法律上的利害关系,再到利害关系,法律上确定行政诉讼原告资格的标准在不断降低,给与更多权益受到损害的公民、法人和其他组织原告资格。在我国1990年行政诉讼法实施之前,行政主体对公民和组织的侵害主要通过民事诉讼来进行,原告资格也主要是行政行为的相对人。1990年的行政诉讼法规定了较为模糊和宽松的原告资格,但直至2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》发布之前,司法实践依然存在着原告仅限于行政相对人的看法和做法。2000年最高人民法院对这一问题作出的司法解释指出,“与具体行政行为有法律上利害关系的行政相关人,对该行为不服的,可以提起行政诉讼”。人民法院逐步赋予法律上利害关系人的起诉资格,而不是仅作为第三人参加诉讼。现行行政诉讼法把对原告的界定从“法律上利害关系”改为“利害关系”,使利害关系的范围进一步扩大,有法院在实践中也在逐步发展原告资格。

立案登记制与修改后的行政诉讼法同步实施,以解决立案难为主要目标的制度设计,对于畅通立案渠道,充分保护公众行使行政诉权具有重要作用。但是实践中,一方面,阻碍当事人依法行使诉权的现象尚未完全消除;另一方面,一些当事人滥用诉权,浪费司法资源的现象日益增多。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》就是针对这种情况进行的回应。该意见提出要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵,依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关,当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益,不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。

(二)发挥公共价值助力法治政府

公正作为司法的普遍价值,对于行政诉讼意义非同寻常。公民、法人和其他组织通过行政诉讼的形式来主张权利、自由,不应当仅仅作为与单纯的私人利益相关的事情来把握。在裁判过程之中,进行公正的权利、自由的主张,谋求对违法行为的纠正以及权利救济,行政诉讼中独特的权力与权利的结构本身就具有实现公共性价值的一面。行政诉讼也逐渐从封闭走向开放,超越静态的法律条文和单一的法律逻辑思维,正视法律文本的开放性,主动关注法律所调整的社会生活事实的变化,将法律置于整个社会整体运行状况中去考察和理解,促使公共政策与法律法规之间实现有机衔接,使得法律与不断变化的社会事实之间保持动态的适应,在改革和稳定之间维持平衡。

从只审查具体行政行为到一并审查抽象行政行为。由于原行政诉讼法将行政诉讼限于具体行政行为,法院在案件中只审理具体行政行为,对作为具体行政行为依据或者与其相关的抽象行政行为不予审查,从而造成行政审判的“半截子工程”。修改后的行政诉讼法规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。通过法院司法建议等形式实现对规范性文件的附带审查。

设置行政公益诉讼,发挥法院保护公共利益的功能。2017年行政诉讼法作出修改,为检察机关提起行政公益诉讼提供了明确的法律依据,规定:人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。与行政诉讼的“控权”不同,行政公益诉讼是通过监督或介入司法的方式督促行政机关依法行政,更加积极主动地履行对公共利益的保护职责,这与为维护社会公益而设的行政权本身,具有本质上的同质性,行政公益诉讼是对行政权的补充和加强。

法院还通过向行政机关发出司法建议,向社会公开发布典型案例,发布行政审判白皮书,向人大报告行政审判工作,建立府院联席会议制度等形式,拓宽司法和行政良性互动的渠道,将在审判中遇到的行政管理方面的问题,向有关部门提出纠正意见,加强与行政机关的沟通和协调,提高政府依法行政的水平。

行政诉讼的发展既是一部中国人权发展史,也与中国司法改革同频共振。随着法治中国的深入,行政审判理念将向更加注重保护当事人合法权益,更加注重行政争议的实质性解决,更加注重公共利益的维护,更加注重行政审判的公正性,更加注重行政审判推动法治政府的方向发展。

作者简介:王敬波,中国政法大学法治政府研究院院长、教授。
文章来源:《人民法院报》2018年9月19日,第5版。
发布时间:2018/9/26
 
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