上海市大学生落户新政应合乎宪法平等精神
作者:钱坤  

日前,《2018年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申请本市户籍评分办法》颁布,其中“以北京大学、清华大学为试点,探索建立对本科阶段为国内高水平大学的应届毕业生,符合基本申报条件即可直接落户的绿色通道政策”的有关规定(下文简称“北清新规”)引发舆论争议。根据上海学生就业创业服务网的公开资料,既有政策已根据申请人学位、学历、毕业院校、学习成绩、外语成绩等诸项指标在评分体系内予以不同分值,而“北清新规”进一步突出了少数高水平大学,严格限制“绿色通道”的政策范围仅及于本科毕业生。

“北清新规”导向“直接落户”,抽象论述户口制度这一具有历史背景的制度的存废对于当下讨论不具有特别的建设性意义。上海户口之所以受到众人的关注,其一,是因为户口不仅是户口,更代表了包含住房、医疗、教育在内的一系列公共福利与社会经济资源的分配;其二,新规直接跨过一般性抽象的条款,针对特定高校毕业生作出特别规定,引发了舆论对其是否“公平”,对不符条件者有无涉及“歧视”的争论。

这些问题如用宪法学话语表达,主要涉及如何理解我国宪法上的平等权的问题。

我国宪法第33条明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”,宪法还规定有男女平等、民族平等与信仰平等三条特别平等权条款。在选举权条款中,也针对民族、种族、性别、教育程度、财产状况、居住期限等要素提出了禁止区分对待的规定,形成了完整的平等权的规范体系。一切国家机关的活动,相关公共政策的形成必须受到包含平等权在内的宪法约束,国家机关就实施宪法中的平等权规范负有义务。

而此次“北清新规”以受教育水平区分公民,并匹配以不同的公共政策,就必须接受平等权相关规范的审视。具体而言,“北清新规”形成的北清本科毕业生与其他类型毕业生的区分是否具有正当目的,这种区分与政策目的之间是否具有合理关联,是否造成了相对弱势群体的利益损害,固化了某种歧视效应等不利后果,而这些不利后果与所欲实现的公共利益是否成比例?这一系列问题都需要澄清。囿于获取事实资料的限制,笔者仅在宪法学框架内提出几点质疑。

一、“北清新规”形成的北清本科毕业生/其他毕业生的区分是否具有正当目的

任何一项公共政策都必须具有充分且正当的目的。“北清新规”据称是“根据上海经济社会发展对非上海生源应届高校毕业生的需求及市政府相关政策”进行的必要调整,乍一观察,上海市的经济社会发展似乎当然属于公共利益的范畴,具有正当目的。可上海市经济社会发展的需求、“市政府相关政策”仍然是不确定概念。何种需求是正当合理的,哪些“相关政策”正当并需以“北清新规”予以落实,这是需要专业判断,而不能含混带过的。相对而言,《评分办法》中有关“上海市重点发展领域所需学科(专业)”的加分设置在逻辑关联上就显得明确、清晰的多。

如果从较为狭义的司法审查的视角,技术化的层面讨论这一问题,目前出台的《评分办法》是议事协调机构在行政机关内部制定的文件,尚不发生对外效力,而如果未来对基于《评分办法》作出的行政行为进行司法审查,则可能涉及到对制定政策机关的裁量的控制,具体而言涉及审查强度或者审查基准的选择的问题。而“北清新规”涉及公民的迁徙自由、平等权等基本权利,户籍制度直接影响当地公民的构成,对于民主制度也产生影响,发生在此领域的案件无疑应该受到较为严格的审查,由此,目的正当性的论证也必须达到相当高的强度。即便本文只是基于宪法规范以及宪法精神对公共政策的一般讨论,也要求政策制定者作出更多说明。

二、北清本科毕业生/其他毕业生的区分与政策目的是否具有合理关联

宪法的平等权规范与精神并不排斥区分与对待,但这种区分与对待应受宪法控制,必须与所欲达成的政策目的具有合理关联。

在户籍制度与公共服务和其他资源尚未解套的当下,为公共利益需要,合理分配作为稀缺资源的户口需要良好的制度设计。姑且不论指标设计的细节,上海既有的评分制大抵代表了一种相对客观、公平、可以稳定预期的政策发展方向。改革前的评分制,在学历部分,尽管区分了所谓第一类、第二类与其他类高校,但与“北清新规”相比,一则没有对特定学历形成“锁定”,二则不同类别高校虽然在分数上有所差异,但毕竟在一个评价体系内,没有形成评分制与“绿色通道”差异鲜明的两种模式。

就此而言,“北清新规”虽然如其所言是一种试点,但似乎并非延续既有评分制的思路。笔者不禁疑惑,未来如果扩大试点,是会细化评分标准,还是设置更多特别规定?

北京大学与清华大学是我国顶尖的一流大学,两校学生获得了全国最优异的高等教育资源。优异的生源加之优质的师资、文化传统与物质条件,在相当概率上培养出了最优秀的人才。但这种整体的优秀能否导出在上海的户籍新政中仅以学校作为标签,做公共资源类型化的供给安排尚存疑问。更何况“北清新规”对学校作为标签,似乎也不那么坚定,其在北清本科毕业生与其硕博毕业生间也做出了区分。因为如果说以学校为标签体现了一种对学校培养质量的信任,那么本科与硕博毕业生间的这种区分又是如何做出的呢?这种对于学历的精致的形式化区分对其公共目标的实现增益几多,何以必要呢?

三、新规是否造成了歧视或其他不利后果

除了要考虑公共政策是否具有正当目的,手段与目的的合理关联,也必须看到“北清新规”对非北清本科毕业生是否造成了相当的歧视性及其他不利后果。这种不利后果不仅是指人才市场的竞争所致,因为公共政策除了对利益与资源进行分配,还具有形塑观念与社会结构的重要作用。

从社会观念的角度考虑,近年来关于用人单位注重“第一学历”的报道屡见不鲜,此次“北清新规”对北清两校本科毕业生的区别对待,可谓是这种观念的“极致”表达。

我国现阶段仍是发展不平衡、不充分的国家,教育资源分配尤其不均。公民通过深造,获取更多教育资源某种意义上正是对资源不足、不均的回应。而且,在大学阶段,公民可以接受符合国家标准的高等教育,较少的受到进入大学之前因为地区差异、社会阶层、家庭背景等因素的影响,从而实现人与人间相对公平的竞争。公共政策过于注重本科学历的“掐尖”,恰恰是轻忽了教育资源不足,分配不均的国情,与非清北本科学生在接受高等教育阶段的努力与奋斗。

笔者无意否认,高考在相当意义上是个人奋斗与阶层流动的主要渠道,以高考所决定的本科毕业院校选拔人才具有相当合理性。但基于宪法人人平等、人格自由发展与尊严的理念,公共部门在形成公共政策的时候,毋宁应该更加充分的进行实质判断,而不是从识别方便或者其他什么考量出发,将公共资源分配与高考的形式标准绑定,强化“一考定终生”的观念。这对于社会阶层流动,人力资源的合理分布都是不利的。或许,在政策制定者看来,这些不利影响可以忽略,但笔者以为公共政策的制定应进行更加综合的利益衡量,尤其不能忽略政策所具有的深远影响。更何况就户口制度而言,政府部门更应做的不是固化户口政策与资源分配的联系,而是真正实现公共服务的均等化。

公共政策必须基于公共利益考量,基于宪法规范与精神促进社会的均衡、充分发展,而不是进一步固化不合理观念,并在客观上造成社会的结构性不均衡。上海市的既有规定注意到了这一点,由此包含了大量包含外语水平、科技创新、计算机水平、学历层次、专业属性的考量要素,但此次试点的“北清新规”如要真正符合宪法的平等精神,或许还需更加充分且正当的理由。

作者简介:钱坤,中国人民大学法学院博士研究生。
文章来源:中国宪政网
发布时间:2018/8/9
 
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