审理征收拆迁案件适用新行诉法司法解释评析
作者:王晓滨  
    摘要:  征收拆迁案件的审理是当前困扰行政审判的主要难点之一。2018年2月《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的实施,为人民法院妥善处理此类纠纷提供更为具体的适用依据,带来了改进工作的重大契机。本文从立案和受理、审理和判决、证据规则、执行四个方面,对《行诉解释》的新增规定及新制度结合征收拆迁案件的审理特点加以评析,以期为法官的准确适用该司法解释,实质化解相关矛盾提供一些具有针对性、可操作性的参考和建议。
    关键词:  行诉解释;征收拆迁;行政审判

在推进城镇化建设过程中,因征收拆迁(泛指国有土地上房屋征收、农村集体土地征收和违法建设拆除)引发的“官”民纠纷,是人民法院审理行政案件相对最集中的领域。此类案件不仅数量大、涉及利益重大、协调处理难度大,而且往往群体性因素多,对相关法律法规理解争议多,法官在审理中的困惑多。能否处理好此类案件,切实保障人民群众切身合法权益,监督行政机关依法行政,是考验人民法院在国家治理体系中功能作用的发挥效果,考验行政法官审判业务能力的试金石。修改后的行政诉讼法自2015年5月1日实施以来,征收拆迁案件的审理在准据法上得以根本性改进,最高人民法院在原2000年司法解释基础上针对新制度(如立案登记、双被告、行政协议等)曾制定了27条补充性、过渡性的司法解释,与此同时,整合原有司法解释、全面制定《行诉解释》的任务摆上议事日程。2018年2月,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)应运而生,该解释的许多规定,对处理和化解征收拆迁等纠纷提供了针对性、操作性更强的依据,为法官正确适用法律提供了系统化指南。鉴于《行诉解释》体系庞杂,涉及问题点众多,本文重点结合征收拆迁案件,就该解释一些新规定的适用问题提出一孔之见,旨在突出和强调在审理征收拆迁案件时对该解释的关注点,为相关司法实践提供参考和建议。主要围绕立案和受理、审理和判决、证据规则、执行四大问题展开。

一、立案和受理问题

现行《行政诉讼法》第12条第5、7、11项分别将“征收、征用决定及其补偿决定”“侵犯农村土地承包权、农村土地经营权”以及“土地房屋征收补偿协议”明确规定为行政诉讼受案范围,凸显了征收拆迁活动所涉及的最广泛的行政活动形态或权利影响状态,较之于1989年行政诉讼法是一大突破。同时,该条其它项所列举的行政处罚、行政强制、行政许可、行政确权、履行法定职责(行政不作为)等情形,在征收拆迁活动中都能找出相应的表现形式,如责令限期拆除处罚决定、不动产权属争议及颁证行为、强制拆除行为,等等。此外,行政诉讼法还将规范性文件一并审查、相关民事争议一并审理纳入行政诉讼受案范围,且保护领域扩大至人身权、财产权以外的“等合法权益”(如知情权)。

但是,这种扩大受案范围的趋势并非漫无边际。从立法科学性、诉讼经济等角度考量,并非所有行政行为均需由法院受理,当事人提起诉讼应当符合《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件,人民法院对法定起诉条件应当作出合理必要的审查。就征收拆迁案件而言,《行诉解释》在以下三个方面的新规定值得关注。

(一)对受理范围的限定

《行诉解释》最大亮点之一,就是结合审判实践和司法规律,在行政诉讼法以及原司法解释相关规定基础上,对行政诉讼受案范围加以科学限定。〔1〕新增加内容(第1条):一是“不对外发生法律效力的行为”。实践中常常表现为在推进征收拆迁活动中,行政机关所进行的各种内部沟通、会签意见、方案报批等行为,因其不对外发生法律效力,不具有救济可得性,不宜纳入受案范围;二是“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”,如在征收拆迁中的方案酝酿,入户调查、征询意见等行为皆具有此特征,属于尚不具有成熟性的行政行为;三是“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为”,在涉及不动产登记、强制执行过程中,不少情形属于执行法院生效裁判。但司法解释专门规定“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。同时还需注意,这里的生效裁判不仅是生效行政裁判,还包括其他裁判,且行政机关针对驳回原告诉讼请求的胜诉判决以及行政非诉案件中申请法院强制执行的依据,并非是生效裁判本身,而是经过司法审查的生效行政法律文书,这也是人民法院开展“裁执分离”的合理性基础;四是“行政机关基于内部层级监督职责作出的行为”,主要指上级行政机关对下级机关的一般监督管理职责,属于行政系统内部事务,往往特指法律、法规等规定的上级行政机关一般性、笼统性监督职责,监督程序并未具体化、特定化。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第6条规定了“上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督”,这种规定并不直接设定当事人新的权利义务关系,要求履行此种监督职责难以支持。实践中,要注意区分此种监督与“行政复议”监督以及“内部行政行为”等概念的差别。五是“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。大量征收拆迁矛盾以信访方式体现出来,上述行为往往不对信访人的实体权利义务产生实质影响,不具有强制执行力。但是在实践中,要注意避免行政机关对群众提出的业务性履责申请借信访事项为由规避应当履行的法定职责(如查处违建、复议职责等),若有些以《信访事项告知书》形式作出,人民法院可按照不作为标准立案审查。

(二)对原告、第三人主体资格的理解

在征收拆迁领域,关于原告、第三人诉讼主体资格的认定一直是困扰审判实践多年的难题。《行诉解释》从多个角度对此作出改进和完善,提高了操作性。

首先,对于《行政诉讼法》第25条规定的“与行政行为有利害关系”,迥异于民事、刑事诉讼以及以往司法解释相关规定,《行诉解释》对此作出六项列举(见第12条),即:1.被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;2.在行政复议程序等行政程序中被追加为第三人的;3.要求行政机关依法追究加害人法律责任的;4.撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;5.为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;6.其他与行政行为有利害关系的情形。上述规定在涉及不动产权属证书颁证纠纷、土地房屋行政强制执行纠纷以及要求查处违法建设方面的行政作为和不作为诉讼中,常常以不同方式表现出来:有的主体应当成为原告而难以得到认可,有的虽未提起诉讼(同案件处理结果有利害关系)却需列为第三人,应审慎把握。特别是第5项投诉类案件,所谓“具有处理投诉职责的行政机关”不是泛指一般监督管理职责机关,而是法律、法规设定了处理投诉具体职责与程序的机关,否则很容易在实践中形成滥诉,给行政管理的安定性造成困扰。

其次,《行诉解释》对债权人的原告资格作出一般性排除(第13条)。即如其以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。此种情形在征收拆迁案件中对于租赁人权益的理解常常引起争议。由于征收活动往往会涉及停产停业事项的补偿,通常把握的标准是,对补偿决定而言,如果用于经营性用途且确有停产停业损失的,可给予租赁人原告主体资格;如果仅用于居住(如学区房),通常不给予租赁人原告主体资格,但对于房改前的直管公房、自管公房租赁人,在法律地位上往往视为“准被征收人”,宜给予其原告资格。同时,如果因强制执行行为违法造成实际居住者的财产乃至人身直接损害,即便是租赁人也应给予其对强制执行行为的原告主体资格。

再者,《行诉解释》对于合伙企业、个体工商户的原告主体资格作出规范(见第15条)。也即核准登记的合伙企业以其字号为原告,未依法登记领取营业执照的个人合伙以全体合伙人为共同原告;个体工商户以营业执照上登记的经营者为原告,有字号的以营业执照上登记的字号为原告;营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的,实际经营者可作为原告。这些规定对于征收拆迁中涉及权属登记、确定补偿对象以及强制执行的救济具有直接指导意义。

此外,《行诉解释》还赋予事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人对损害法人合法权益的行政行为的原告主体资格(第17条)。同时,对于涉及业主共有利益的行政行为,赋予业主委员会以及专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主的原告主体资格(第19条)。上述规定对于现实中在征收拆迁案件特别是违法建设拆除类案件中,如何确定原告主体资格提供了明确依据。当然,对于不属于“业主共有利益”的情形,有利害关系的业主个人有权起诉。

(三)对被告主体资格的把握

《行政诉讼法》第49条规定了起诉应当“有明确的被告”,而在征收拆迁案件中,被告的适格性往往成为征收拆迁各方诉辩焦点。有些情形是不动产被强拆,却无任何行政、民事主体承认由其实施;有些情形是本应行政机关实施却辩称只存在民事侵权;有些情形是多部门联合执法却人为限缩被告范围;有些情形是行政机关内设机构、派出机构实施难以界定被告,等等。《行诉解释》虽然无法全面应对所有争议,但在以下几个关键问题上有较大突破。

一是重申了经批准行为的被告认定规则(第19条)。即当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向法院起诉的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。例如根据《土地管理法》第58条“有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权”之规定,收回土地决定可由署名的土地主管部门为被告。

二是明确了非独立行政主体及行政机关内设机构、派出机构所作行政行为如何认定被告规则(第20条)。即:1.行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构(如一些地方政府组建的拆迁领导组、项目指挥部等),以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告;2.法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为(如征收部门作出征收决定,城建部门、街道办未经政府责成而直接实施拆违),当事人不服起诉的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告;3.没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的(如区县政府授权城管部门局、乡镇政府查处本应由土地管理部门处罚的违反土地管理法第83条之违建),属于《行政诉讼法》第26条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

三是明晰了开发区及其所属职能部门以及村委会、居委会作被告的情形(第21、24条)。即:1.对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。2.当事人对村委会或者居委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村委会或者居委会为被告。当事人对村委会、居委会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。实践中,因开发区建设、城中村改造和农村集体土地征收所涉的组织实施行为被诉的情形比比皆是,在认定被告时争议颇多,上述规定基本解决了此问题。同时,需要指出的是,如果村委会、居委会在没有行政授权或委托背景下直接实施的拆除活动,通常只构成民事侵权。

四是规范了国有土地上房屋征收活动的相关被告(第25条)。即市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。征收实施单位(通常是不以营利为目的的政府组建的企事业单位,有些地方还包括政府派出机构)受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告。

五是针对确定被告事宜明确了原告配合义务与法院的指定职权(第26条)。即原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼,但行政复议机关作共同被告的除外。该规定对于规范征收拆迁审判秩序,防止少数人过度缠诉无疑具有很强的指导性。

二、审理和判决问题

征收拆迁案件不仅体现在立案难,实践中还突出呈现审理难。有的表现为当事人哄闹法庭、要求全体法官回避或者无正当理由拒不到庭,有的表现为虽然到庭却拒绝陈述,或者对行政机关出庭人员的身份不断提出质疑,有的法官在认定行政行为无效或者认定构成重复起诉而驳回诉讼请求时标准不一,争议较大。对此,《行诉解释》有针对性地作出回应,对于指导征收拆迁案件的审理可谓“及时雨”,增强了法官驾驭庭审、化解诉辩紧张关系、从容作出判决时的底气。

(一)审理中的关注点

首先,增加了当事人滥用回避申请权的果断处理措施(第74条第3款)。《行诉解释》规定“对当事人提出的回避申请,人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请,法庭可以依法当庭驳回。”不少征收拆迁案件当事人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的而申请法官整体回避,可依据上述规定当庭驳回。该规定对规范审判秩序十分必要,也是《行诉解释》有别于民事、刑事诉讼回避制度的特有规定。

其次,明确了被告未到庭的处理规则(第79条第3款)。《行诉解释》规定“根据行政诉讼法第五十八条的规定,被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理,对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后,依法缺席判决。”该规定细化了操作方式,对行政机关依法应诉具有督促功能。此种情形目前已很少发生。笔者认为,行政机关既无负责人出庭又无相关的工作人员出庭,仅委托律师到庭,有违《行政诉讼法》第3条之规定,虽不能等同于被告未到庭,但人民法院宜采取相应的惩戒措施或者向有权机关提出相关处理建议。

第三,规定了拒绝陈述的法律后果(第80条)。《行诉解释》规定“原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述,导致庭审无法进行,经法庭释明后仍不陈述意见的,视为放弃陈述权利,由其承担不利的法律后果。”该条规定对于应对个别征收拆迁当事人在法庭上恣意宣泄不满,不服从审判长指挥,不举证不陈述致使庭审无法进行等情形,具有直接适用意义。

第四,明晰了行政机关负责人及相应工作人员的范围(第128、130条)。《行诉解释》将行政机关负责人界定为“正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”,将行政机关工作人员界定为“具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员”,将能够代表政府的工作人员界定为“政府所属法制工作机构的工作人员”以及“被诉行政行为具体承办机关工作人员”。这些规定既考虑到行政机关负责人及工作人员出庭的现实合理性,也防止了实践中一部分征收拆迁当事人借题发挥、阻滞庭审的现象,对于规制地方政府自身当被告频率最高的征收拆迁案件的审判程序,无疑具有十分积极的作用。

(二)判决时的关注点

首先,明确了无效判决的审查标准和适用方式(第99条、94条)。实践中,征拆案件当事人经常提出要求确认行政行为无效的诉求,同时,不同程度地存在法官在审理当事人提出的其他诉求案件时认为被诉行为事实上已符合无效条件而难以下判等情形。对此,《行诉解释》细化了《行政诉讼法》第75条“重大且明显违法”表现情形,即:行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施、其他重大且明显违法的情形。同时,明确规定了公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决;公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。

其次,明确了重复起诉的审查标准(第106条)。重复起诉通常是法院裁定不予立案、驳回起诉的程序审查理由,在审理征收拆迁案件时较为常见。但实践中与“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束”“撤回起诉后无正当理由再行起诉”(第69条)等规定常常混用,亟待明确(如多人多次起诉征收决定)。《行诉解释》明确了重复起诉的适用条件是“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉”,且须同时具备“后诉与前诉的当事人相同;后诉与前诉的诉讼标的相同;后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”三大条件,该规定有助于确保裁判理由法律适用的统一。

再者,明确了规范性文件的审查要件及判后处理要求。规范性文件俗称“红头文件”,在行政诉讼法中特指行政机关发布的规章有一定普遍约束力的相关发文。在征收拆迁案件中,此类文件多表现为行政机关制定的相关通知、规则、标准等,其中最常见的载体当属征收补偿安置方案。人民法院依法可一并审查类似规范性文件,除了不作为被诉行政行为的依据外,还可向制定机关提出建议。《行诉解释》专章对此作出规定,进一步明确了何种情形属于“规范性文件不合法”(第148条),明确了制定机关的相关权利(第147条)以及法院认为不合法的处理方式。如可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关,情况紧急的可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该文件(第149条);认为规范性文件不合法应将生效裁判报送上一级人民法院备案,认为国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件不合法应将司法建议分别层报最高人民法院、高级人民法院进行备案(第150条)。

此外,《行诉解释》的亮点还在于明确规定了简易程序的操作方式(第102-105条),完善了诉讼调解制度(第84-86条等)。结合征收拆迁案件的审理,这两项制度对于提高审判效率、实现矛盾实质性化解、促进案结事了人和具有十分积极的意义。但从操作实践看,运用比率并不高。笔者认为,在有关违建小额处罚、征拆信息公开等案件中,应当加大简易程序的适用力度,以缓解法官沉重的审判负担。同时,对于实际中许多法院仍然热衷于通过双方达成协议,由原告方申请撤诉而作出准予撤诉裁定的做法,虽无不妥,但今后需关注行政调解书的优势(如在协议基础上固化双方权利义务,具有强制执行性等),结合各方意愿有意识地采取制作行政调解书的方式结案,加强此方面探索与经验积累。

三、证据规则问题

在征收拆迁案件审理过程中,证据问题常常是困扰行政审判实践的老大难问题。尤其在起诉强制执行行为违法以及由此引发的行政赔偿案件中,在强制执行主体认定、强制执行程序合法性、被执行人损失状况等方面,各方当事人对事实认定、举证责任认识不一,矛盾尖锐,判决结果的认可度、可接受度亟待提高。究其原因,与相关规定不健全、证据规则不完善不无关系。一方面,审判实践中由被告承担举证责任的一般规则并不适应各类复杂行政行为的一般要求;另一方面,由原告承担证明谁实施了侵权、遭受了多大损失的完全证明责任又明显偏颇,现实中饱受诟病。原有司法解释的一些规定已不适应行政审判实践催生的各种需要。在此背景下,《行诉解释》结合行政诉讼特点,作出了一系列富有建设性的规定,适应了当前办理征收拆迁等案件的迫切需要。

(一)强化了法院要求各方当事人履行到庭接受询问义务的职权(第44条)

《行诉解释》规定了人民法院认为有必要的,可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭,就案件有关事实接受询问。在询问之前,可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书,待证事实又欠缺其他证据加以佐证的,人民法院对其主张的事实不予认定。该规定对于审理征收拆迁的直接意义,在于法官可以依职权和案件调查的需要,要求各方当事人接受询问并可签署保证书,对拒绝情形规定了反制方式,即对其主张事实不予认定。上述规定无疑便利了法官查证征拆事实,特别是对于取证优势方的行政机关增强了制约。

(二)强化了法院应原告申请责令行政机关履行提交证据义务的职权和对证据妨碍行为的处置力度(第46条)

《行诉解释》规定了原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的,可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的,人民法院应当责令行政机关提交,因提交证据所产生的费用,由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的,人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的,毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的,人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立,并可依照《行政诉讼法》第59条规定处理。该规定对审理征收拆迁案件的直接意义在于,诸如行政机关掌握的现场执法录像等证据,为查明事实的需要,人民法院可依当事人申请责令行政机关提交,否则承担不利后果(推定原告或者第三人主张的事实成立)。同时,对一方存在毁灭证据或致使证据不能使用行为,可以推定对方基于该证据主张的事实成立。此规定超越了民事诉讼法的相关规定,系行政诉讼证据调查所必需,对促进各方当事人重视履行举证和证据保护义务、便利法院今后认定事实和作出裁判影响深远。

(三)细化了举证责任转换规则与鉴定评估规则(第47条第1、2款)

《行诉解释》规定了在行政赔偿、补偿案件中,因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定,但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时,依法应当评估或者鉴定的除外;负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的,由其承担不利的法律后果。征收拆迁领域往往涉及大量的赔偿、补偿案件,上述规定是对行政诉讼法第38条第2款有关举证责任转换情形(亦称为举证责任倒置)的重述。其中“因被告的原因”常表现为实践中行政机关违反程序规定搞突袭式拆迁,导致被执行人措手不及而难以收集证据,将产生举证责任转换的后果。而有关负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的,将承担不利法律后果的规定,实践中会起到倒逼举证责任人及时履行义务之作用。

(四)丰富了各方举证不能时的法官酌定规则(第47条第3款)

《行诉解释》规定了当事人的损失因客观原因无法鉴定的,人民法院应当结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。上述规定带有明显的司法裁量特点,为法官有效应对各方举证不能的复杂局面提供了有力依据和条文支撑。特别是征收拆迁案件中核定损失面临“证据僵局”时,上述规定无疑能够成为处断和解决纠纷的重要抓手。例如,最高人民法院颁布的“沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案”(最高人民法院指导案例91号),〔2〕裁判要旨指出,“在房屋强制拆除引发的行政赔偿案例中,原告提供了初步证据,但因行政机关的原因导致原告无法对房屋内物品进行举证,行政机关亦因未依法进行财产登记、公证等措施无法对房屋内物品进行举证的,人民法院对原告未超出市场价值的符合生活常理的房屋内物品的赔偿请求,应当予以支持。”该案即体现了上述规定精神。这里需要强调的是,要紧密结合“当事人的主张和在案证据”审查,其意义在于强调法官的裁量权应受到必要限制,需结合当事人陈述和已掌握的部分事实依据方才具有合理的逻辑基础。同时,“运用逻辑推理和生活经验、生活常识”事实上对法官的专业能力和综合知识提出更高要求。此外,此规定并未将“习惯”与“公序良俗”作为审查标准,与民事相关法律规定有一定区别。“习惯”“公序良俗”通常是人民法院在民事诉讼中作出裁判的重要考量因素。〔3〕

(五)丰富了共同过错以及行政不作为的赔偿责任认定规则(第97、98条)

对于共同过错的赔偿,《行诉解释》规定了原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的,人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小,确定行政机关相应的赔偿责任;对于行政不作为的赔偿,《行诉解释》规定了因行政机关不履行、拖延履行法定职责,致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的,人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时,应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。上述规定所阐述的“应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小”以及“应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用”,其对于审理征收拆迁案件的重要指向作用在于,从综合视角赋予法官相关的司法裁量权,指引法官在确定赔偿责任和赔偿数额时要有充分的因果关系考量,虽然一定程度上似缺乏具体可操作性,但使得相关裁判能够于法有据,合情合理,在有利于应对当事人质疑的同时促进裁判的说理性与公信力的提升。

(六)明确了非法证据排除规则(第43条)

《行诉解释》将“以非法手段取得的证据”界定为“严重违反法定程序收集的证据材料,以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料,以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料”。上述规定较之于2002年最高人民法院制定的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》,将原“以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料”变为“以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料”,其对于征收拆迁案件的审理更具有积极意义。在实际效果上,对当事人特别负有主要举证责任的行政机关收集证据的方式作出合乎实际执法需要的规定,强调“违反法律强制性规定的手段”与“侵害他人合法权益”须同时具备方可能成为应排除的证据。此外,“严重违反法定程序收集的证据”之规定,较之于民事、刑事诉讼非法证据排除规则,也体现出鲜明的行政诉讼色彩,一定程度适度放宽了证据的可采性。从整体功能而言,上述规定有利于促进行政机关树立程序法治意识,对征收拆迁类案件的正确审理指引性、示范性更强。

四、执行问题

行政诉讼法规定的执行有别于民事、刑事案件的执行,它既包括行政诉讼案件的执行,还包括行政非诉案件的执行。其中,行政诉讼案件中的执行又可分为以下三种:一是行政机关依法直接强制执行;二是行政机关或第三人向一审法院申请强制执行;三是公民、法人或其他组织向一审法院申请强制执行。行政非诉案件的执行,指公民、法人或者其他组织对行政行为不提起诉讼又不履行的,由行政机关申请法院强制执行。行政非诉案件又存在由行政机关作为执行主体组织实施和由人民法院负责执行两种基本模式。实践中,在征收拆迁领域,上述执行方式均有不同情形表现,如何强制执行也是最为棘手的难题之一。《行诉解释》在有关执行问题上作出了如下新规定:

(一)关于行政诉讼案件的执行

首先,扩大了强制执行依据的范围。《行诉解释》将“行政调解书”规定为申请强制执行依据(第152条),较以往司法解释有所扩大,也与《行政诉讼法》第94条规定保持了一致。如前所述,行政调解书不仅增加了行政补偿及行政自由裁量权内容,且能够直接作为强制执行依据,比达成协议后法院作准予撤诉裁定有明显优势,在今后征收拆迁案件中应适当扩大应用范围。另需说明的是,对于绝大多数行政机关胜诉的案件(实体胜诉之唯一判决方式是驳回原告诉讼请求),判决主文本身在司法执行领域是没有可执行内容的,但判决理由所肯定的合法的行政决定常常包含需执行内容,也即在行政执行领域,具有确定力、羁束力和执行力的生效行政行为所加诸于公民、法人或其他组织应当承担的法定义务,有时需要强制执行。此时,执行依据应当是这些生效行政决定本身,而不是法院裁判。实践中,行政非诉程序的执行依据是生效行政决定本身往往已形成共识,而行政诉讼程序中行政机关胜诉后涉及的强制执行依据也是行政决定,这一点需加释明。

其次,突出强调了公民、法人和其他组织的执行请求权。《行诉解释》增加了行政机关拒不履行行政给付义务的执行申请程序之规定(第152条第2款),即“人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务,行政机关拒不履行,对方当事人可以依法向法院申请强制执行。”该规定在一般性权利声索外,单列出“判决行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务”的情形,针对征收拆迁案件具有重要指导意义。这里的“对方当事人”通常指原告(有时包括第三人),在征收拆迁案件中,如果行政机关不履行上述行政给付义务,往往影响到老百姓最切身的基本权益,需要引起行政机关高度重视,坚决避免无正当理由不主动履行行政给付义务现象。

第三,取消了被告申请先予执行的规定。原司法解释曾有过由被告申请法院先予执行的制度设计,在征收拆迁领域很容易造成申请权的不规范行使,甚至少数地方政府借此规定强压法院先予执行,出现仓促拆除不动产导致不当侵权、执行过错与责任难以厘清等情形,故《行诉解释》取消了类似规定,先予执行制度今后只存在于原告基于行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件中提出。这种变化突出体现了特别保障救济弱者,对于规范诉讼活动,切实维护公民、法人和其他组织的切身合法权益是一大进步。

第四,在期限方面作出合理配置。《行诉解释》将诉讼领域的申请执行期限规定为2年(第153条),与民事生效裁判申请执行期限保持一致,较之于以往司法解释有关“申请人是公民的,申请执行的期限为一年;申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日”之规定,无论从期限长度,还是主体的统一性上,都是行政诉讼诉权保护制度的一大进步,是此次《行诉解释》修改的亮点。同时,《行诉解释》还规定了“逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理”(第83条第3款)。上述规定为征收拆迁案件当事人寻求权益保障留足了空间。

(二)关于行政非诉案件的执行

首先,丰富了非诉案件的复议程序规定。《行诉解释》规定了行政机关针对人民法院作出的不予受理裁定、不准予执行裁定可向上一级人民法院申请复议的程序(第155条、第161条)。相关规定与行政强制法第56条第2款、第58条第3款的内容虽基本保持一致。〔4〕但有两点重要区别应予说明:第一,在上级法院作出复议决定形式上,行政强制法上述规定内容为“作出是否受理的裁定”和“作出是否执行的裁定”,而《行诉解释》上述规定均表述为“作出裁定”,其用意就是考虑到司法实践中由于相关事实、证据的复杂性,由上一级法院径直作出“是否受理裁定”或“是否执行裁定”有时并不适宜,反而有可能增大案件执行压力且不利于给下级法院、行政机关进一步做申请人协调工作留有余地。因此,对于一些事实问题有待查清、程序问题有待完善等情形,上一级法院可以裁定“撤销原裁定,由下级法院重新审查作出裁定”,如此可操作性更强;第二,对于行政机关的非诉申请或复议申请,法院经实体审查认为不符合执行条件时,行政强制法相关规定是作出“不予执行裁定”,而《行诉解释》相关规定为作出“不准予执行裁定”,一字之差,却更鲜明地指出了行政非诉程序的执行依据自始至终应当是生效行政决定,而非法院裁定。

其次,规范了强制执行主体。谁来执行、依何种程序执行是确保行政非诉案件执行行为合法性的基本要素。在征收拆迁领域正确理解相关原理与规则极为重要。《行诉解释》第161条规定行政非诉案件审查标准时,较原司法解释增加了第1款第1项“实施主体不具有行政主体资格”作为裁定不准予执行的理由,不仅丰富了审查内容和审查标准,也有助于切实规范执行主体,防止各类主体乱执行。需要强调的是,虽然《行诉解释》第160条第3款“需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉执行行为的机构执行”的规定保留了原司法解释相同表述,但随着人民法院不断推进“裁执分离”的改革探索,意味着并非所有非诉案件执行皆须由法院执行机构负责执行,只是需要“由法院强制执行”时才直接动用法院强制力量执行,很多情形下经法院裁定完全可以由行政机关组织实施,执行依据仍是生效行政决定,执行活动的性质仍为行政强制执行。“裁执分离”是近年来最高人民法院积极推进的一项执行模式改革举措,目前的规范性文件依据来自于行政非诉领域的司法解释。最高人民法院于2012年3月26日颁布的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,在房屋征收补偿领域确立了“裁执分离”模式,其中第9条规定“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”全国人大常委会法律委员会在通过行政强制法的审议报告中明确指出,给法院改革探索由法院作裁定、由行政机关组织实施的“裁执分离”的强制执行模式留有空间;中央社会治安综合治理委员会也明确建议最高人民法院不断拓展“裁执分离”适用范围。近年来,浙江、吉林、山东、内蒙等地积极推进“裁执分离”改革,卓有成效,不仅是非诉领域,有的将诉讼领域不动产执行亦采取“裁执分离”模式,既大大提升行政效率,也避免法院陷入“执行难”的怪圈与非议。当前,土地管理法修改草案也是循此模式加以规定。此外,经法院裁定后明确了行政机关(特别是基层政府)的强制执行权,虽然作为执行依据的行政决定已经过前期司法审查,但被执行人在其他利害关系人针对执行活动这一事实行为本身仍有权起诉,人民法院应当受理并审查,上述精神在《最高人民法院关于认真贯彻执行<关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定>的通知》(法[2012]97号)中有明确要求。同时,如何理顺行政强制执行体制,如何促进审判权与执行权相分离,目前在中央层面正作为重大司法改革项目深入论证和研究,相信在不久的将来,现实中存在的一些执行争议与难题会不断厘清,从理念到制度设计会趋于合理。

再者,在期限方面作出科学设置。一是《行诉解释》将行政机关启动非诉案件申请时间限定为“自被执行人的法定起诉期限届满之日起3个月内提出”(第156条),比原司法解释规定的180日缩短1倍,与《行政强制法》第53条规定内容保持一致,很大程度上是基于促进行政机关尽早履行申请职责,不断提高行政效率之考量;二是《行诉解释》针对行政机关对平等主体之间民事争议作出裁决后,该机关在申请执行期限内未申请法院强制执行的,将相关权利人或者其继承人、权利承受人申请法院强制执行的时间规定为6个月(第158条第1款),而原司法解释仅为90天,这一期限之延长无疑更有利于相关民事争议主体的权益保障;三是《行诉解释》将法院对行政非诉案件的审查期限设定为一般情形7日、认为存在明显违法并损害被执行权益的情形为30日(第160条),与《行政强制法》第57、58条的规定保持一致,而原司法解释只统一规定为30日,这种改变有助于区别化对待,提高司法效率。此外,对复议审查30日期满后是否可因合理原因延长,虽然法律、司法解释未规定,笔者认为,与行政诉讼法二审期间法院因合理原因可延长审限之原理相类似,行政非诉程序复议审查期限也有设定延长程序之必要性,可比照诉讼期限实际做法执行。

总之,《行诉解释》在上述四大方面的亮点,对于审理征收拆迁案件提供了诸多富有价值的指导和依据,有助于明晰法律关系,合理配置行政和司法资源,提高人民法院审判和执行效率。各级人民法院有必要认真贯彻实施,及时妥善化解征收拆迁领域的行政争议。

注释:
根据《行政诉讼法》第13条规定,四种情形不属于受案范围:(一)国防外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。此外,《行诉解释》第69条援引原司法解释相关规定列举了10项不符合起诉条件的情形,如起诉超期、重复起诉,等等。
详见《最高人民法院关于发布第17批指导性案例的通知》(法[2017]332号),2017年11月15日发布。
如《民法总则》第10条规定:“处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗。”《民诉解释》第106条规定:“对以严重侵害他人合法权益、违反法律禁止性规定或者严重违背公序良俗的方法形成或者获取的证据,不得作为认定案件事实的根据。”
《行政强制法》第56条第2款规定:“人民法院接到行政机关强制执行的申请,应当在5日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的,可以在15日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。”《行政强制法》第58条第3款规定:“行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起15日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30日内作出是否执行的裁定。”
作者简介:王晓滨,最高人民法院第三巡回法庭主审法官,行政审判庭审判长,法学博士。
文章来源:《法律适用》2018年第13期。
发布时间:2018/7/25
 
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