纠纷的中立评估与行政复议委员会的变革
作者:施立栋  
    摘要:  行政复议委员会应如何设置,是我国《行政复议法》修改中的关键议题之一。行政复议委员会制度试点运行十余年来,虽取得了一定的成效,但也面临着法律依据不足、与行政机关首长负责制难以兼容、化解纠纷不力等困境。造成这些困境的原因在于,制度设计者对行政复议委员会的功能存在着认识偏差,忽略了其对纠纷的中立评估功能。行政复议委员的议决意见欠缺约束力不应被视为制度缺陷,正视此种制度特性恰恰有助于破解我国当前行政复议委员会试点面临的诸种困境。我国行政复议委员会的设置,不应以韩国和我国台湾地区的“独立决定模式”为样板,而应借鉴日本及英美等国的“参考模式”。为此,需要从制度构造、复议委员的组成、相关程序设计等方面展开具体的变革。
    关键词:  行政复议委员会;行政复议;中立评估;纠纷解决;首长负责制

一、问题的提出

行政复议是一项重要的行政争议解决机制。作为系统规范该项纠纷解决机制的立法,我国《行政复议法》自1999年颁布施行以来,已运行近20年。在此期间,全国人大常委会曾根据相关法律的修改,分别于2009年和2017年对我国《行政复议法》中的两个条文作过配套性的修改。然而,面对社会转型期行政争议数量居高不下之局面,对行政复议制度进行此种局部的技术性调整,显然不能适应纠纷解决的现实需要,也难以符合学界“将行政复议打造成解决行政争议的主渠道”的功能期待。

其实,立法机关并非没有意识到全面修改我国《行政复议法》的必要性。早在2013年,我国《行政复议法》的修改就被列入十二届全国人大常委会的立法规划,作为第一类项目,即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。然而,在此后,我国《行政复议法》的修改草案非但没有被如期安排审议,反而在全国人大常委会的年度立法工作计划中步步退却,从最初所列的“安排初次审议的法律案”,被降格为“预备项目”,并最终被删去(见表1)。

表1全国人大常委会年度立法工作计划中涉及我国《行政复议法》修改的信息


在我国《行政复议法》修改进程踟蹰不前的背后,很重要的一个原因就是理论界和实务界对如何改革行政复议制度存在着分歧。在这其中,行政复议体制的改革就是一个争议颇大的问题。此一问题被有的学者视为我国《行政复议法》修改中“最核心的问题”。我国《行政复议法》所确立的分散化的行政复议体制,已被普遍认为造成了复议资源的浪费和复议队伍的非专业化,且难以保证案件审理的公正性。为此,自2007年起,一些省市开始试点行政复议委员会制度,试图探索建立新的行政复议体制。不少学者认为,正在试点的行政复议委员会制度在提升行政复议的质量和效率、确保其公正性和公信力等方面具有积极意义,主张将其作为成功经验在未来修改后的我国《行政复议法》中肯定下来。有学者甚至认为,将这一制度写入法律是“突破行政复议困局的关键”。然而,学界对行政复议委员会制度的评论有更深入的思考。如有学者认为,“行政复议体制上的改革并不一定要成立一个所谓独立的行政复议委员会,而在于给现行行政复议体制注入现代行政程序的活力因素”,并且,他指出应“抛弃原有的‘一事、一法、一机构’的思维模式,务实地寻求解决问题的途径”。另有学者在对我国部分省市的行政复议委员会试点情况进行实证调研后发现,该项制度虽然解决了行政复议存在的部分问题,但其效果并不明显,甚至“在改革中逐步地放慢脚步或者被一些城市所放弃”。

可见,我国学界对于行政复议委员会的设置这一我国《行政复议法》修改进程中“重中之重”的问题远未达成共识。行政复议委员会试点的成效究竟如何?这一制度在试行过程中为何遭到了一些地方的放弃?在未来修改的我国《行政复议法》中是否需要规定该项制度,如需规定,应如何具体设计这一制度?凡此种种问题,均需要在理论上作出分析,方能助益我国《行政复议法》修改进程的推进。笔者于本文中将回顾我国行政复议委员会制度试点的历程,揭示这项制度存在的困境及其成因,并从纠纷中立评估的视角对该项制度的重构提出设想,以期能为我国《行政复议法》的修改提供一种新的思路。

二、行政复议委员会的试点及其困境

严格来讲,行政复议委员会制度在我国并非近年来才开始推出的一项制度。这一制度的原型最早可追溯至上世纪五十年代初期。1950年12月15日,政务院政务会议通过了《税务复议委员会组织通则》,并于同年12月19日发布。该通则规定,各大城市可以设立税务复议委员会,受理税务行政争议事项。该委员会受当地人民政府的领导。税务复议委员会的委员除了当地财政经济委员会、税务机关等机关的代表为当然委员外,还包括由当地人民政府聘请的公正人士或有关专家若干人充任,其任期为1年。复议委员会作出的决议,须经半数委员的同意。这一制度与后来不少省市开展的吸收外部成员参与纠纷解决的行政复议委员会试点多有相似之处。然而,在1986年,该通则被国务院废止。到了20世纪90年代,不少行政机关又相继设立了一些行政复议委员会,但这些组织并未吸收外部成员,其实质是设置于行政复议机关内部具体负责案件审理工作的机构。自2007年起,吸收了外部成员参与的行政复议委员会制度的试点工作在全国范围内逐步推广,以下笔者着重梳理这一阶段的试点工作。

(一)行政复议委员会的试点历程与初步成效

2006年12月2日,在国务院组织召开的全国行政复议工作会议上,时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏在讲话中指出:“有条件的地方和部门,可以开展行政复议委员会的试点。”受此指引,黑龙江省和北京市于2007年率先开展了行政复议委员会制度之试点。2007年5月28日,黑龙江省人民政府法制办发布《关于在哈尔滨等市人民政府开展行政复议委员会试点工作的通知》(黑政法发[2007]33号),决定在该省哈尔滨、齐齐哈尔、黑河等市人民政府开展行政复议委员会试点工作。北京市人民政府办公厅也于同年9月12日发布《关于设立北京市人民政府行政复议委员会的通知》(京政办发[2007]58号),决定在北京市政府一级设立行政复议委员会。随后,这一地方层面的做法获得了中央机关的关注。2008年9月16日,国务院法制办下发《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号),将北京市、黑龙江省、江苏省、山东省等8个省、直辖市列为试点单位,同时规定:“其他有条件的省、自治区、直辖市,也可以结合本地区行政复议工作的实际情况,探索开展相关工作。”2010年10月10日国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)进一步重申:“探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点。”

在上述文件陆续出台后,行政复议委员会的试点迅速在全国铺开。截止到2013年,全国已有21个省、自治区、直辖市开展了试点工作,试点单位达434家,其中省级政府及其部门有9家,地级市政府及其部门有119家,县级政府及其部门有306家。在实践中,各地设立的行政复议委员会并不完全相同,具体差异之处表现在:(1)在职能定位上,绝大多数地方的行政复议委员会的功能在于参与案件的裁决,有一些地方还赋予了其研究协调行政复议工作重大事项之职能;(2)在适用范围上,超过80%的行政复议委员会只审议重大疑难的案件,仅有19.3%的行政复议委员会对全部案件进行审议;(3)在复议权的集中上,80%以上的试点单位行政复议审理权相对集中。尽管存在着上述差异,但行政复议委员会普遍吸收行政机关外的成员作为复议委员,这是各地开展的行政复议委员会试点的“最大公约数”,也使之区别于上世纪90年代建立的纯粹由行政机关成员组成的行政复议委员会。从试点初期的情况来看,行政复议委员会制度的成效较为显著。不少地方行政复议的受案量有了较大增长。截止到2011年11月,中山市、郑州市、济宁市、厦门市等地在开展试点后,行政复议案件受理量均同比增长了一倍以上。吸收了外部专家参与之后,行政复议的公正性和公信力也得到了一定程度的提升。例如,广东省在试点后行政复议的总体纠错率达到了30%;黑龙江省人民政府行政复议委员会自试点后审结的1500余起案件中,总体纠错率为47%,且没有发生一起复议机关为被告的行政诉讼案件。

(二)行政复议委员会制度面临的三重困境

尽管取得了初步的运行成效,但不容忽视的是,行政复议委员会制度也面临着如下困境。

一是设立和运行该制度的法律依据不足。行政复议委员会的设立,涉及到对我国《行政复议法》中的一系列制度的重大调整:新设的行政复议委员会,实际并非我国《行政复议法》规定的“行政复议机关负责法制工作的机构”这一法定的复议机构;吸纳外部成员参与案件裁决,改变了全部由行政机关工作人员组成的裁决人员构成方式;相对集中行政复议权,不仅直接变更了复议管辖制度,也限制了当事人的管辖选择权。然而,这些重大制度调整的法律依据并不充分。目前,在中央层面,行政复议委员会的设立依据仅有国务院法制办发布的《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号)和国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号),这两份文件均属于行政规范性文件,其效力位阶远低于作为法律的我国《行政复议法》。一些地方已意识到了这一问题,试图通过制定地方性法规的方式为行政复议委员会的设立提供规范依据,但因地方性法规位阶同样低于法律,仍难以摆脱与我国《行政复议法》相冲突之嫌。在欠缺全国人大常委会授权的情况下,行政复议委员会试点的合法性基础是不够充分的。

二是该制度与行政机关首长负责制难以兼容。行政复议委员会设立的初衷之一,在于克服现行复议制度“审而不决、决而不审”之弊端。要破除此弊端,需要赋予行政复议委员会在案件审理上的独立决定权。在试点实践中,不少地方的行政复议机关负责人对经由表决产生的行政复议委员会的意见高度尊重,从而在事实层面上赋予了行政复议委员对于案件的最终决定权。一些学者还不满足于这种实然意义上的最终决定权,主张未来通过修法对此种最终决定权作出明确规定,即行政复议机关负责人只能对行政复议委员会的案件议决意见“照单全收”。然而,这种设想会与行政机关首长负责制发生冲突。现行我国宪法在吸取前几部宪法的经验教训的基础上,由其第86条第2款和第105条第2款全面确立了行政机关的首长负责制。根据该制度,各级人民政府首长对本级政府职权范围内的行政事项拥有最终决定权,并承担相应的政治与法律责任。作为在行政系统内设立的一项纠纷解决机制,行政复议制度也必须遵循行政机关首长负责制的运行逻辑。特别是,考虑到在一些复议案件的审理中,会涉及复议机关的政策选择问题,此类政策形成决定,宜交由承担政治责任的复议机关首长作出。然而,在设立独立的行政复议委员会后,行政复议案件的决定权就转移给了行政复议委员会。虽然行政复议机关负责人仍需要对行政复议事项承担最终的责任,但其既无法在案件审理上对行政系统内的复议委员行使指挥、监督之权,更无法左右行政系统外的复议委员对案件的审理意见。如此一来,不仅破坏了行政一体原则,也造成了权责不相称。可见,建立在少数服从多数之表决机制之上,且拥有独立决定权的行政复议委员会制度,从性质上难以与行政机关首长负责制相兼容。三是该制度化解纠纷不力。自2007年试点以来,行政复议委员会制度目前已在我国各地全面铺开,尽管行政复议案件的申请量和审理量均有了一倍左右的增长(见图1),但与信访和行政诉讼这两项纠纷解决机制相比,其作用还十分有限,“大信访、中诉讼、小复议”的纠纷化解格局并没有被打破,将行政复议打造成“解决行政争议的主渠道”的功能期待远未得到实现。另外,在试点后,行政复议申请人的败诉率也没有明显下降,一直徘徊在60%至70%之间,2007年之后还曾一度上扬(见图2)。正在进行试点的行政复议委员会制度之所以在化解纠纷方面功能发挥十分有限,其原因有两点。第一,复议委员会需要吸纳外部专家参与,但在偏远地区以及在基层,很难聘请到适格的专家出任外部复议委员。另外,受专家的时间、聘请成本等方面的约束,难以将行政复议委员会制度推广适用到所有案件的裁决之上。第二,即便在有外部复议委员参与的案件中,这些委员也只能审理案件中的部分问题,且易受选聘机关的控制。有学者在对行政复议委员会的试点情况进行实证调研后发现,外部复议委员的履职极易受到复议机关的支配,因为由谁参与复议案件的案审会、什么样的案件提交给案审会、案审会中外部专家的比例占多少等方面事项,均由复议机关来决定。另外,专家一般只能解决法律问题,而事实认定问题通常由法制办工作人员提供和归纳,且案审会的议决结果也往往与复议机关的审查意见书内容一致,极少出现相反的结论。上述制约因素均影响了行政复议委员会制度运作的成效。

图1 2000年以来历年全国行政复议案件的数量


图2 2000年以来历年全国行政复议案件的审结情况


三、纠纷的中立评估与行政复议委员会试点困境之破解

(一)行政复议委员会试点的困境源于功能定位的偏差

1.当前行政复议委员会的功能定位及其问题

制度的设立旨在实现某种功能预期。面对我国实践部门纷纷加入行政复议委员会试点之行列,需探究的是,此种改革试点究竟旨在实现何种目的。对此,2008年国务院法制办发布的《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》作了权威性的阐释。该通知第一部分明确指出了试点行政复议委员会制度的意义,归纳起来,其具体包含如下两个方面。第一,提升办案质量和公信力。在1999年我国《行政复议法》的制度框架下,行政复议案件由行政机关法制部门的工作人员负责审查,其任职并无专业上的门槛,导致办案质量无法得到保证,再加上其具有与被申请人一样的行政机关工作人员之身份,致使其公信力不足。有鉴于此,行政复议委员会试图通过引入外部专家学者,并赋予其讨论决定案件的权力,以弥补既有制度在办案质量和公信力上的双重缺失。第二,促进行政复议资源的整合。在1999年我国《行政复议法》的制度框架下,行政复议机关实行分散化的设置,导致复议机关设置过多(2008年国务院法制办的初步统计是全国约为1.8万个),且各个机关之间的办案量很不均衡,不少行政复议机关处于无案可办的境地,致使其工作人员被安排从事其他工作,削弱了复议工作的专职性。有鉴于此,绝大多数地方在开展试点工作时引入了相对集中行使行政复议审理权的改革,将原先分散设置于各个复议机关下的人员集中调配到新设立的复议委员会,以期整合复议资源。

然而,行政复议委员会的上述两项功能定位是否准确,不无疑问。

其一,“提升办案质量和公信力”的功能很难得到实现。首先,外部复议委员(特别是不具有实务经验的委员)未必会比行政机关工作人员拥有更强的专业能力,尤其是当这些委员面对事实认定以及专业领域的法律适用之时,更是如此,并且,如前所述,在当前制度框架下,外部复议委员在其遴选、案件信息获取、裁决结论形成等方面处处受制于行政复议机关,很难得出客观独立的意见。另外,即便在行政复议委员会制度下,案审会之中仍然有来自行政机关的复议委员的参与,其公信力依然很难得到保证。

其二,“促进行政复议资源的整合”的功能与行政复议委员会的建设之间并无必然联系。相对集中行政复议职能与吸收外部成员参与案件审理的行政复议委员会制度是两项具有相对独立关系的工作。一方面,相对集中行政复议职能并不一定要借助于行政复议委员会的设置,例如浙江省义乌市设立的行政复议局,虽没有外部委员的参与,也是对行政复议职能的集中。另一方面,行政复议委员会的设立,也并不一定要集中复议职能,北京市人民政府的行政复议委员会制度试点亦为明证。相对集中行政复议职能与行政复议委员会的建设完全可以分别进行,且并行不悖。

2.被忽略的行政复议委员会功能:纠纷的中立评估

其实,2008年国务院法制办发布的《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》中对行政复议委员会试点之意义的归纳不仅是不准确的,而且忽略了其作为一种纠纷中立评估机制的固有面相。这是内嵌于该制度之中的一项重要功能。所谓纠纷的中立评估机制,指的是当事人在发生纠纷后,将案件提交至专门的评估员,由该评估员对案件进入行政复议、行政诉讼等机制的前景进行预测,并出具结论供相关主体参考的一种机制。在英国、美国、法国等地的行政争议解决领域中,存在着诸如早期中立评估(Early Neutral Evaluation)、小型审判(Minitrial)、公开报告人(Rappoteur Public)等中立评估机制。在行政复议领域中,行政复议委员会作为由中立人员参与案件裁决、裁决结论供复议机关和当事人参考的机关,也具有类似的中立评估功能。在这方面,日本法提供了一个例证。2014年,日本修改了其《行政不服审查法》,新设了一个与我国正在试点进行的行政复议委员会相类似的机构——“行政不服审查会”。在审查厅的审理员(相当于我国行政复议机关的工作人员)对案件出具意见书后,原则上应将案件提交至行政不服审查会进行咨询。该委员会由常任委员和非常任委员组成,前者为各个行政机关的长官,后者为具有专门知识经验的人员。具体案件的审议一般由该委员会中的3名人员组成合议庭独立进行调查审议,在此基础上作出答复并对外公布,该答复没有法律上的约束力,审查厅可以作出与之不同的裁决,但须在裁决书上说明理由。可见,这一机构定位于为当事人和复议机关提供参考意见的第三方机关,其承担着对纠纷进行中立评估的职能。

遗憾的是,在我国,行政复议委员会出具不具有约束力的意见这一中立评估功能非但没有受到应有的重视,反而被认为是一种缺陷。在很多学者看来,未来制度变革的方向应当是强化行政复议委员会对案件审理结果的独立裁决权,赋予其以自己的名义独立作出裁决的权力,或者至少应将行政复议委员会打造成实质性的案件裁决机构,行政复议机关则为名义上的裁决机关,其原则上不得改变行政复议委员会的裁决意见,从而变目前依赖于行政机关负责人的自觉尊重为刚性约束。之所以这些学者会持这种观点,原因在于这些学者心目中理想的行政复议委员会制度,是以韩国的制度为模板构筑起来的。我国各地实践部门开展的行政复议委员会试点,也深受其影响。甘藏春(时任国务院法制办副主任)即指出:“这几年来,我国在一些地方开展了行政复议委员会试点,可以说是重点参考了东亚地区的模式。”然而,其实,韩国实行的“独立决定模式”,并不是行政复议委员会的唯一方案,甚至也不是主流方案。如前所述,同属于东亚法文化圈的日本就没有选择此种模式,而是坚持了行政复议委员会之意见属于非约束性的“参考模式”;运行于英、美等国的行政争议之中立评估机制,亦不采取此种模式。

(二)重视行政复议委员会的纠纷中立评估功能有助于破解试点之困境

一旦以纠纷的中立评估功能加以重新定位,就可以发现,行政复议委员会对案件无终局决定权非但不是一种缺陷,反而可以消解该制度在试点过程中的前述三重困境。

首先,纠纷的中立评估功能定位下的行政复议委员会制度,其设立具备法律依据。对纠纷进行中立评估,重视的是行政复议委员会制度在化解行政争议、促使当事人息讼、实现案件定纷止争上的功能。在2007年国务院第177次常务会议通过的《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称:《行政复议法实施条例》)1条中,已将“解决行政争议”列为行政复议的立法目的之一。尽管“解决行政争议”并没有作为立法目的被明文规定于我国《行政复议法》之中,因而有学者认为其合法性存疑,但主流观点还是认为,《行政复议法实施条例》设立的立法目的契合于行政复议制度的本质,因为行政复议首先是一种纠纷解决机制,理应发挥化解行政争议的功能。此外,作为同属于纠纷解决机制的行政诉讼,2014年修改后的我国《行政诉讼法》1条中已经增列了“解决行政争议”之立法目的,从行政复议与行政诉讼相衔接的角度,也应认可《行政复议法实施条例》1条中规定的“解决行政争议”之立法目的。综上所述,可以认为,设立作为中立评估机制的行政复议委员会制度,能在《行政复议法实施条例》1条中找到依据,其与行政复议制度作为纠纷解决机制的定位相符合。需指出的是,行政复议委员会这一中立评估机制的运行建立在调查清楚案件事实与准确适用法律的基础之上,是一种运用法治思维和法治方式解决行政争议的机制,它与“和稀泥”式地解决行政争议的

做法有着天壤之别,可以矫正在“解决行政争议”功能定位下当事人罔顾事实和法律进行无原则妥协让步之做法,使得纠纷之解决回归法治化的轨道。

其次,纠纷中立评估功能定位下的行政复议委员会制度,可与行政机关首长负责制相兼容。在这种功能定位下,行政复议委员会出具的案件审理意见仅供当事人和复议机关参考,作为外部成员的复议委员实质上是“参与”而非“决定”案件的审理结果,案件的最终决定权仍保留于行政机关负责人之手,故不会与行政机关首长负责制发生冲突。

最后,纠纷中立评估功能定位下的行政复议委员会制度可以大幅提升行政复议的纠纷解决能力。从英、美等国的经验来看,在行政争议的中立评估机制中,评估员对案件的事实和法律问题进行全面审理,并据此对案件作出独立的判断并出具意见,该意见能降低当事人不切实际的纠纷解决期望,促成当事人之间理性地达成和解协议,进而有效地分流行政争议案件。这就可以克服当前行政复议制度下案件受理量十分有限之缺陷,扩张行政复议机制的纠纷解决能力,进一步将行政复议打造成“解决行政争议的主渠道”。

可见,走出当前行政复议委员会试点面临的困境,并非如众多学者所主张的那样,只有借鉴韩国设立拥有独立的案件决定权的行政复议委员会这一条道路。在日本学者看来,以韩国为代表的行政复议委员会之“独立决定模式”,未必会比以日本为代表的“参考模式”更能发挥实效。就我国而言,在行政系统中设立不受上级机关领导的独立机关或不受所属机关负责人领导的独立机构,既缺乏法律依据,也难以保证其实效。一方面,它违反了我国宪法规定的行政机关首长负责制以及行政一体原则。另一方面,在已被宪法和法律赋予了独立审判职能的司法机关尚且无法有效抵御行政干预的情况下,期望在行政系统内设立的行政复议委员会能够独立秉公审理案件,进而大幅度地提升其解决行政争议的能力,也不大现实。此外,设立独立的机关或机构,实质上反映的是将行政复议参照司法程序进行司法化或准司法化设计的思路,而这是我国立法者明确反对的修法思路,几乎不可能为决策者所采纳。相比较而言,日本法上的行政不服审查会以及英美法上的中立评估机制是更为可行的制度借鉴样本,也是在无需启动我国《行政复议法》修改程序的前提下摆脱当前行政复议委员会试点困境的务实选择。

四、纠纷中立评估功能定位下行政复议委员会制度之变革

以纠纷的中立评估之功能重新定位行政复议委员会,会涉及一系列微观制度的变革。

(一)行政复议程序的“复式二阶构造”

在不同的行政复议委员会制度下,行政复议程序会呈现出不同的构造。韩国自2008年起实行“行政审判委员会审理案件并以自己名义作出决定”这一完全的一阶构造,日本在2014年修法后则采取“作为审查厅职员的审理员审理案件、行政不服审查会进行中立评估、审查厅负责人作出决定”的三阶构造。在我国,从2007年起各地试行的行政复议委员采取的是“行政复议委员会审理案件、行政复议机关负责人作出决定”的二阶构造。

笔者认为,在以纠纷的中立评估之功能重新定位行政复议委员会制度后,未来我国行政复议程序的构造应不同于以上的任何一种模式,而实行“复式二阶构造”之模式。在该模式下,行政复议程序划分为两个阶段:在第一个阶段,由行政复议人员审理案件,与之同期进行的还有行政复议委员对案件进行的中立评估,两者的并行,使得此一阶段的程序呈现出复合性的特征;在第二个阶段,行政复议机关负责人在参考行政复议人员的审理意见和行政复议委员的中立评估意见的基础上,独立作出行政复议决定(见图3)。之所以笔者不主张采纳日本式的三阶构造,主要是基于如下两点考虑:第一,在三阶构造下,中立评估阶段要在行政复议人员审理后进行,这会在整体上延长行政复议案件的裁决期间,损害行政复议程序便捷、高效之优势;第二,在行政复议委员对案件进行评估之时,评估员需要重新让当事人提交材料并听取其意见,这有重复案件审理程序、浪费资源的弊病。其实,就案件事实的调查而言,行政复议人员对案件的审理与行政复议委员对案件的中立评估完全可以同时进行,在这一点上,实行于欧盟司法体系中的法务官(Advocate General)中立法评估这一中立评估机制便是明证。当然,需要指出的是,尽管复议案件审理和中立评估可以同时进行,但它们还是两个相对独立的程序,行政复议人员和行政复议委员各自独立地开展工作,并形成案件的审理或评估意见,互不干涉。

图3纠纷的中立评估功能定位下行政复议程序的复式二阶构造


(二)复议委员会的组成

不同于其他行政复议委员会,纠纷中立评估之功能定位下的行政复议委员会,其委员必须全部由行政机关以外的人员构成。这是确保评估结论公信力的关键所在。至于这些外部人员的任职要求,笔者认为应不以专家和学者为限。参考国外行政争议中立评估机制的通行做法,可以将已经退休的复议机关工作人员、退休法官等人员吸收到行政复议委员会之中。此举可克服有学者指出的在当前试点中一些偏远以及基层地区难以聘请到符合条件的行政复议委员之缺陷,同时可避免因强制退休制度而造成的这些拥有丰富裁决经验人员的智识资源浪费之状况。另外,为避免复议委员受到控制继而损害其公信力,建议由当地司法行政机关来负责遴选工作,并将遴选结果对外公布。

需要指出的是,行政复议委员会并不是在具体个案中出具评估意见的组织,仅仅是一个专家库。在具体的个案中,应由当事人从该委员会挑选出若干委员参与案件评估。从英、美、日等国的经验看,该评估员可以为1人,也可以为3人以上的单数。笔者认为,可以根据案件的难易程度确定相应的参与案件审理的复议委员的人数。

(三)相关制度设计

按“复式二阶构造”设计的这种行政复议程序中要建构好以下三个制度。

其一,个案中复议委员的挑选。为了克服在目前试点过程中出现的复议委员易受复议工作机构控制的弊端,在案件受理后,承担案件中立评估职责的行政复议委员应当由当事人挑选,在当事人一致同意后出任。

其二,中立评估意见的公开。复议委员在对案件作出评估意见后,一方面,应将该意见提交给行政复议机关负责人,供其决定时参考,另一方面,还应当向案件当事人送达该意见,以作为其后续行动(如服判息讼、选择和解、继续诉讼等)的参考。此外,借鉴法国的经验,还可以考虑将该意见对社会公开,这样,不仅可以督促行政复议人员和行政机关负责人认真履行复议职责,而且还能推动行政法理论和制度的发展。

其三,建立说明理由制度。在行政机关首长负责制下,对于行政复议人员的审理意见以及行政复议委员的中立评估意见,行政复议机关负责人均拥有否决权。不过,这并不意味着此项权力的行使可以是任意专断的。为督促负责人审慎作出决定,可参考日本法上的经验,要求负责人在拒绝接受行政复议人员的审理意见或行政复议委员的中立评估意见时说明理由,并附记于行政复议决定书之中。

五、结论

在历经十余年试点后,行政复议委员会制度应何去何从,是未来我国《行政复议法》修改过程中必须面对的关键问题之一。实践证明,行政复议委员会的试点虽在初期取得了一定的成效,但也面临着法律依据不足、与行政机关首长负责制难以兼容、化解纠纷不力等诸多困境。造成这些困境的原因在于,制度设计者对行政复议委员会的功能存在着认识偏差。当前试点的行政复议委员会制度其实无法真正提升办案的质量和公信力,行政复议委员会与复议资源的整合之间也并无必然联系。行政复议委员会对纠纷进行中立评估这一内嵌功能,没有得到应有的重视。在学界,主流的观点甚至认为,应改变当前行政复议委员会的审理意见欠缺拘束性之状况,赋予行政复议委员会对案件的独立决定权。笔者对此提出不同的看法,认为行政复议委员会的审理意见的非拘束性非但不是缺陷,反而有助于摆脱当前试点所面临的诸种困境,对此种制度特性应予坚守;行政复议委员会的设立,不应以韩国的“独立决定模式”为样本,而应借鉴日本和英美等国的“参考模式”。

在以中立评估功能重新定位行政复议委员会制度并将其植入行政复议程序后,一种可能的担忧是,行政复议程序会因此变得冗长迟延,从而使之丧失便捷、经济、高效解决纠纷之制度优势。事实上,在日本《行政不服审查法》修改的过程中,就存在着类似的质疑声。平田和一教授担忧行政不服审查会的增设会导致行政不服审查程序的“重装备化”;木佐茂男教授对此更是严厉批评,他认为如果要求在审理员审理案件后进一步将案件提交至行政不服审查会进行咨询,则行政不服审查程序的“简易迅速性会极端的向后退”。然而,笔者认为,在笔者于本文中提出的行政复议委员会之制度重构方案中,此类质疑难以成立。第一,如前所述,在复式二阶构造的审理程序安排下,行政复议委员会的中立评估与行政复议人员的审理是同时进行的,这可以克服日本式的三阶构造下中立评估须等待审理员作出审理后方可进行之弊端。与当前行政复议委员会试点中实行的二阶构造相比,复式二阶构造几乎不会额外延长案件的处理时间。第二,由行政复议委员会进行中立评估,虽然增加了在中立评估这一环节上的成本投入,但从纠纷解决的整体视角来看,该机制能发挥降低当事人不切实际的纠纷解决期望、促使当事人和解、实现案件分流等方面的积极功能,其未必不是一种经济、高效的制度安排。第三,对行政复议的便捷性与高效性的追求,可以通过减少行政复议决定形成过程中的审批层级与协调磨合,以及进一步优化行政复议人员的审理程序(如缩短案件审理期间、设立行政复议的简易程序)等方式加以实现,并不一定要借助于省略行政复议委员会的中立评估这一途径。进一步而言,中立评估机制寄寓着公正地解决行政争议之功能期待,这是比便捷与高效具有更高位阶的价值目标。罔顾此种更高位阶的价值目标,片面地追求行政复议程序的便捷与高效,无异于舍本逐末,即便因此实现了正义,也只能是一种廉价正义(cheap justice)。

注释:
*本文系司法部法治建设与法学理论部级科研项目“行政争议的中立评估机制研究”(项目编号:16SFB5010)、江苏省社科基金青年项目“新《行政诉讼法》中的司法审查标准研究”(项目编号:17FXC010)、江苏高校区域法治发展协同创新中心重点课题“区域立法与区域治理现代化研究”(项目编号:QYFZFZ201503)的阶段性成果。
这两处修改如下。第一,将我国《行政复议法》30条中的“征用”一词修改为“征收”。参见《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》(2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过)。第二,在我国《行政复议法》3条中增加一款,作为第2款,规定:“行政机关中初次从事行政复议的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”参见《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》(2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)。
参见《十二届全国人大常委会立法规划》, http://www. npc. gov. cn/npc/zgrdzz/2013-12/12/co. htm,2017年10月14日访问。以下本文涉及全国人大常委会年度立法工作计划的信息,均来源于“中国人大网”(www. npc. gov. cn),限于篇幅,笔者不再一一标明出处。
王万华:《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》,《行政法学研究》2011年第4期。
参见湛中乐:《论我国〈行政复议法〉修改的若干问题》,《行政法学研究》2013年第1期;沈福俊:《行政复议委员会体制的实践与制度构建》,《政治与法律》2011年第9期;章志远:《行政法学总论》,北京大学出版社2016年版,第383-384页。
金国坤:《行政复议委员会:行政复议困局的突破口》,《国家行政学院学报》2009年第6期。
黄学贤:《关于行政复议委员会的冷思考》,《南京社会科学》2012年第11期。
刘莘、陈悦:《行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告》,《行政法学研究》2016年第5期。
参见《税务复议委员会组织通则》(1950年)第2条、第3条、第5条、第8条。
根据《国务院关于废止部分财贸法规的通知》(国发[1986]82号),废止的理由是“调整对象消失,自行失效”。事实上,在该通知发布前,行政复议委员会已不再受理税务行政复议案件。例如,1980年颁布的我国《个人所得税法》13条和我国《中外合资经营企业所得税法》15条均规定,发生税务行政争议后,应向上级税务机关申请复议。
参见1990年10月6日发布的《卫生部关于设立卫生部行政复议机构的通知》、1990年10月8日发布的《中国人民银行关于成立中国人民银行行政复议委员会的通知》、1991年3月14日发布的《财政部门贯彻实施〈行政复议条例〉的若干规定》、1991年9月21日发布的《国家税务局关于印发〈税务行政复议规则〉的通知》等。
参见方军:《行政复议委员会试点五年情况回顾》,《中国法律》2014年第2期。
参见前注,方军文。
参见李立:《多地行政复议案大幅攀升信访量下降》,《法制日报》2011年11月25日,第6版。
参见李立:《官民纠纷“大信访小复议”格局被打破》,《法制日报》2011年12月27日,第11版。
例如,山东省2009年修订的《山东省行政复议条例》6条第2款规定:“经省人民政府批准,设区的市、县(市、区)人民政府可以集中行使行政复议职权。”
在北京市,有学者在作为复议委员参与该制度实际运行后指出,行政复议委员会的议决意见全部得到了市政府的尊重。参见金国坤:《行政复议委员会:行政复议困局的突破口》,《国家行政学院学报》2009年第6期。在哈尔滨市,在行政复议委员会两年多的试点实践中,市长也没有否决过行政复议委员会的议决意见。参见哈尔滨市政府法制办行政复议案件调查处:《哈尔滨市政府行政复议委员会工作成效显著》, http://www. hrblaw. gov. cn/fb/5/101/2010/04/i13045. shtml,2017年10月15日访问。
参见余凌云:《论行政复议法的修改》,《清华法学》2013年第4期。
图1和图2系根据国务院法制办官方网站上公布的统计数据制作而成。该数据的公布网址为:http://www. chinalaw. gov. cn/col/col21/index. html,2017年10月23日访问。其中,图2中“败诉”指的是行政复议机关作出否定申请人的决定,包括维持决定和驳回决定;“胜诉”指的是行政复议机关作出支持申请人的决定,包括撤销决定、确认违法决定、变更决定和履行决定;申请人撤回申请、当事人之间达成和解协议等,则被归入“其他”项之中。
参见前注,刘莘、陈悦文。
2017年修改的我国《行政复议法》3条第2款规定:“行政机关中初次从事行政复议的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”据此,未来复议机关人员的专业能力可以逐步获得提升,其与外部复议委员在专业知识上的差距可以进一步得到缩减。
参见2015年8月17日发布的《浙江省人民政府关于义乌市行政复议体制改革试点工作方案的批复》(浙政函[2015]99号)。
参见2007年9月12日发布的《北京市人民政府办公厅关于设立北京市人民政府行政复议委员会的通知》(京政办发[2007]58号)。
参见王锡锌:《规则、合意与治理——行政过程中ADR适用的可能性与妥当性研究》,《法商研究》2003年第5期;余军:《私法纠纷解决模式在行政法上的运用——替代性纠纷解决(ADR)之理论原型、妥当性及其影响》,《法治研究》2007年第4期;陈天昊:《公正、效率与传统理念——21世纪法国行政诉讼的改革之路》,《清华法学》2013年第4期;王建新:《英国行政裁判所制度研究》,中国法制出版社2015年版,第176-177页。
参见[日]本多"夫:《日本行政系统的转换和行政不服审查法的“现代化”》,江利红译,《行政法学研究》2015年第3期;马玉洁:《日本行政不服审查法的最近修改》,载肖盼晴主编:《日本法研究》(第2卷),中国政法大学出版社2016年版,第128-129页。
参见前注,余凌云文;石佑启、王成明:《论我国行政复议管辖体制的缺陷及其重构》,《环球法律评论》2004年春季号。
参见前注,王万华文;王青斌:《论我国行政复议委员会制度之完善》,《行政法学研究》2013年第2期。
甘藏春:《关于行政复议基础理论的几点思考》,《行政法学研究》2013年第2期。
参见章剑生:《行政复议立法目的之重述——基于行政复议立法史所作的考察》,《法学论坛》2011年第5期;杨红:《行政复议与行政诉讼衔接研究》,苏州大学2016年博士学位论文,第82页。
参见王周户:《行政复议的功能应当是解决行政纠纷》,《行政管理改革》2011年第9期;刘莘:《行政复议的定位之争》,《法学论坛》2011年第5期。
例如在英国,2007年起行政裁判开展了运用早期中立评估机制的试点。实践表明,在运用早期中立评估机制之前,该裁判中当事人选择和解的比率仅为9%,而在运用该机制之后,和解的比率提升至23%。 See Carolyn Hay, Katharine Mckenna and Trevor Buck, Evaluation of Early Neutral Evaluation: Alternative Dispute Resolution in the Social Security and Child Support Tribunal, MOJ Research Series, No.2(2010), p.44.
参见[日]尹龙泽:《东亚法比较视野下的日本行政复议法之修改》,肖军译,《时代法学》2009年第5期。
这一点在韩国体现得十分明显。韩国之所以建立了具有独立裁决权力的行政审判委员会制度,是因为其贯彻了对行政复议进行准司法化设计的目的。这种设置具有宪法上的依据。1980年修订的韩国《宪法》第108条第3项(现为第107条第3项)明确规定:“行政审判的程序由法律规定,应当准用司法程序。”此种准司法化的设计思路,也可以从韩国行政复议制度的名称即“行政审判”中窥见一斑。参见[韩]崔#修:《韩国行政审判制度的发展与完善方向》,《行政法学研究》2015年第3期。
“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法化’。”杨景宇:《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉的说明》,1998年10月27日在全国人民代表大会常务会第五次会议上。
韩国在2008年之前实行准一阶构造模式。2008年修订后的韩国《行政审判法》改变了这种构造,规定由行政审判委员会独立审理案件并以自己名义作出裁决,故转向真正的一阶构造模式。参见前注,崔#修文。
根据日本《行政不服审查法》第74条至第78条的规定,行政不服审查会在其认为必要时,可以要求当事人、利害关系人等主体实施提交书面材料、口头陈述意见、进行鉴定等形式的调查。参见《日本行政不服审查法》,林素凤译,《警大法学论集》(台北)2014年第2期。
在欧盟司法体系中,法务官对案件的中立评估是与法官审理案件一并进行的。 See Noreen Burrows and Rosa Greaves, The Advocate General and EC Law, Oxford University Press,2007, pp.23-30.
参见王瑞雪:《对我国行政复议委员会试点的省思》,《天津行政学院学报》2014年第4期。
波斯纳认为,“司法能力对年龄不非常敏感”,并列举了大量美国联邦法官的实例和数据来论证这一观点。参见[美]波斯纳:《衰老与老龄》,周云译,中国政法大学出版社2002年版,第216-230页。当前我国对法官和复议人员实行与普通公务员一样的退休制度,是巨大的智识资源浪费。
关于公开中立评估意见书在发展行政法上的功能,在法国行政诉讼中的公开报告人制度得到了充分体现。在该国行政诉讼中,由公开报告人参与对案件中的事实和法律问题进行独立评估,并出具评估意见供法官参考。由于公开报告人在行政案件的审理上拥有丰富的经验,其往往能在评估意见中提出十分重要的观点,法国行政法上的很多重要原则是从该意见中发展出来的。参见[法]让·里韦罗、让·瓦利纳:《法国行政法》,鲁仁译,商务印书馆2008年版,第850页。
参见前注,本多"夫文。
[日]市桥克哉、鶷原秀训、本多泷夫、平田和一:《日本现行行政法》,田林、钱蓓蓓、李龙贤译,法律出版社2017年版,第265页。
[日]木佐茂男:《日本行政不服审查法之修正成果与今后之课题》,张淑芬等译,载我国台湾地区行政法学会主编:《行政调查之建制与人权保障/行政诉讼之前置救济方法与程序》,元照出版公司(台北)2009年版,第404页。
来自实践部门的人士指出,行政复议工作在实践中被等同于一般的行政管理活动,行政复议决定在作出过程中需要在纵向层次上逐级报批,在横向上又需要与各部门相互协调沟通,这严重妨碍了行政复议工作的效率。参见方军:《论中国行政复议的观念更新和制度重构》,《环球法律评论》2004年春季号。
作者简介:施立栋,法学博士,苏州大学王健法学院讲师。
文章来源:《政治与法律》2018年第3期。
发布时间:2018/5/30
 
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