人大授权暂停法律实施的合宪性检讨与控制
作者:曹舒  
    摘要:  随着全面深化改革的持续推进,授权暂停法律实施制度在我国得到广泛应用,目前已涉及 43部法律和五大领域,成为完善中国特色社会主义法律体系与保障改革顺利推进的重要制度探索。该制度在法律性质上既不属于法律修改,也不属于授权立法,而是一项独立的立法权行使形式。由全国人大通过的《立法法》第 13 条是对宪法第 67 条第 22 项规定的具体化与落实,为授权暂停法律实施提供了合宪性基础。然而,该制度的发展态势随时可能打破其合宪性状态,需要进行合宪性控制。具体来说,应当对《立法法》第 13 条进行法律解释,并建立相应的配套制度以加强对全国人大及其常委会授权暂停法律实施的监督,将暂停法律实施制度纳入法治轨道。
    关键词:  全国人大常委会;授权;暂停法律实施;法律解释;合宪性控制

一、问题的提出

自全面深化改革以来,我国改变了改革伊始所坚持的“改革优先,先破后立”的发展战略,这标志着围绕改革开放战略而内生的各项制度设计也须发生相应的变迁 :一改以往以改革目标为取向的政策制定,转向追求在法治轨道上推进改革。2012 年全国人大常委会通过的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》开启了我国授权暂停法律实施的序幕,全国人大常委会以决定的形式,宣告部分法律规定在特定的地域和期限内暂时失去法律约束力,从而避免改革事项的推行与既有的法律规则相冲突。此后,授权暂停法律实施作为一项缓解改革与法治紧张关系的灵活性制度,在多个改革领域中被广泛运用且适用范围不断扩大,成为实现立法和改革决策相衔接,落实“重大改革于法有据”的重要手段。在全面深化改革和全面推进依法治国的双重背景下,授权暂停法律实施制度的性质、合法性与合宪性等内容成为学界争议的焦点,而且主要是在三个时间节点上围绕上述问题展开讨论。

一是上海自贸区的建立。尽管授权暂停法律实施制度起步于广东省的行政审批制度改革,但是对该制度的讨论更多围绕上海自贸区的建立而展开。一些学者认为授权自贸区暂停适用部分法律规定,缺乏法律依据,“未经上升为国家意志的法律的授权,任何凭借通知或是决定等规范性法律文件来代替法律进行立法授权的行为,都是对法律背后国家意志的一种超越。”从授权主体和被授权主体角度来看,“暂停法律实施”的方式均也存在合法性质疑。支持者则认为,全国人大常委会有权决定某一法律条款在全国范围内停止实施,自然也就有决定某一法律条款在局部范围内停止实施的权力。同时,尽管该制度缺乏明确的法律依据,但应当遵循合宪性推定原则确认其合宪性。尽管这一时期对于授权暂停法律实施制度的合法性存在争议,但主流观点则认为 “暂时停止实施”属于一种探索性的法律修改行为。

二是2015年《立法法》的修改。2015年修改的《立法法》增设了“授权暂停法律实施”条款,但并未平息学界对于该制度的争论。有学者认为《立法法》第13条为各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基础,然而,第13条缺乏宪法文本依据,将造成人民代表大会制度与依法治国方略之间的冲突。这一时期对于该制度性质的界定更加多样化,有学者认为全国人大常委会所作授权决定既不符合法律修改的形式,也不足以产生法律修改的效力;也有学者将该项制度称为“立法后中止实施”,认为其属于《立法法》公布实施以来授权立法模式的新常态类型。

三是国家监察体制改革。国家监察体制改革属于重大政治体制改革,其暂停法律实施的制度实践与其他领域相比具有特殊性,由全国人大授权开展这项改革试点,在宪法学上有合理的解释空间,而由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间,且授权改革试点的对象最好是全国人大常委会。有学者甚至认为,当前创设的改革手段扩大了宪法第67条的例外范围,可能对法秩序产生冲击甚至颠覆性作用。因此,地方改革试点必须在内容、时间、空间上遵循比例原则这一核心控制手段。

可以看到,正是由于视角的不同以及对制度事实与后果的认定不同,导致了学界对授权暂停法律实施制度的不同评价。作为一项兼具改革与法治特征的新制度,其大规模的应用与扩张,势必会构成对既有宪法秩序的影响。由此,授权暂停法律实施制度除了在通过立法程序被赋予其合法性之外,也必须通过宪法原则与规范的审视,确定其合宪性边界。目前关于该制度的研究主要集中于《立法法》修改前的自贸区建设,鲜有文献从宪法角度就已经出现的授权暂停法律实施进行整体性研究,并结合当前改革与法治的辩证关系在既有的制度框架内提出完善路径。对此本文将以现有的全国人大常委会通过的21项有关暂停法律实施的授权决定为基础,总结我国授权暂停法律实施制度的现状及内容,并基于既有的法律规范分析该制度的性质,探讨授权暂停法律实施制度的合宪性,以及从宪法层面提出如何对该项制度进行合宪性控制的具体方式。

二、全国人大常委会授权暂停法律实施的主要实践

2012年以来全国人大常委会通过的21项有关暂停法律实施的授权决定及草案说明,是本文研究的主要资料来源。一方面,授权决定及草案说明对授权暂停法律实施的记载更为系统和全面,也更容易综合比较和总结;另一方面,授权决定及草案说明是授权暂停法律实施内容的最终呈现,且由全国人大常委会发布,更为直接和权威。同时,本研究旨在从宏观层面探讨授权暂停法律实施制度,不涉及具体的改革试点运行,授权决定及草案说明更能符合本研究的需求。本文以授权决定所涉改革内容的类别为标准,将21项授权决定进行统计归类,并总结出各领域所涉暂停实施的法律的类型、数量和期限。


表1可以看出:第一,从试点改革内容的类别来看,授权暂停法律实施制度起步于经济管理领域的行政审批制度改革,目的在于探索中国对外开放的新路径和新模式,从而应对国内经济亟待转型升级和争取国际贸易话语权的双重挑战。2014年之后该制度开始向司法体制改革领域扩展,主要集中于诉讼程序与审判制度改革。2016年之后延伸至国家机构改革与国防军队改革。当前,授权暂停法律实施制度涉及的领域涵盖政治、经济、司法、社会等多项改革内容,为此可以将该制度的适用归纳为五个大的领域:行政审批制度改革、司法体制改革、行政管理体制改革、国家机构改革、国防和军队改革。从总体上看,暂停法律实施呈现出以经济领域改革为主,不断向司法、政治、国防军队等领域扩展深化的特点。第二,从暂停实施的法律的数量和类别来看,所涉暂停实施的法律数量较大且种类较多。21项授权决定共涉及43部法律的暂停实施,占目前法律总量(242部)的17.8%,其中基本法律达12部,占基本法律总量(37部)的32.4%,其他法律达31部,占其他法律总量(205部)的15.1%。基本法律与其他法律的类型均呈现多样化趋势,且基本法律较其他法律在同类法律类型中的占比要高,这间接表明了改革正在全面深化。第三,从授权决定的时间分布来看,所有授权决定的年份跨度从2012年12月至2017年12月,这个时间段与中央推行全面深化改革,加强各领域改革发展的时间是一致的,表明暂停法律实施制度的推行是为了适应全面深化改革的重大战略部署,也是对改革涉及到的“于法无据”问题的正面回应。第四,从授权期限来看,授权期限有三种类型:一是规定具体试行年限,这是最主要的类型。一般将暂停实施期限规定为2-3年,为11项授权决定所采用。二是明确试行的截止时间。主要适用于行政管理体制改革中的农村土地制度改革,涉及2项授权决定和4部法律。三是未规定试行期限。适用于国家机构改革和国防军队改革,涉及4项决定和9部法律。另外,有期限自然就有延期的情况,目前延期所采用的主要方式有两种:一是对于即将届满的改革试点决定专门出台延期决定;二是在新的改革试点决定中规定之前的试点工作“按照新的试点办法继续试行”,间接实现延期效果。

三、全国人大常委会授权暂停法律实施的性质认定

尽管学界对授权暂停法律实施的性质争议不断,但均未否认其所具有的立法属性:其一,所有授权决定中“对实践证明可行的,应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定”的规定表明,授权暂停法律实施不单纯是全面深化改革的工具,也是法律修改的先前试验阶段,具有完善中国特色社会主义法律体系的重要功能。其二,授权暂停法律实施涉及现行法律在特定时间空间范围内效力的停止,而“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止”正是《立法法》的调整范围之一。其三,2015年修改的《立法法》将增设的“授权暂停法律实施”条款放置在“立法权限”一节,表明最高国家权力机关对暂停法律实施立法属性的认定。尽管如此,学界对于暂停法律实施究竟属于何种立法形式却并未达成一致。厘清暂停法律实施的性质,既是在法治轨道上完善该项制度的出发点,也是实现深化改革和维护法治双重目的的必然要求。

(一)授权暂停法律实施不属于法律修改

通常来讲,立法包括法律的制定、修改、废除和解释等。多数学者从形式和内容上认为授权暂停法律实施更应属于四项立法形式中的法律修改。全国人大常委会修改法律“既包括常委会自己直接修改,也包括授权国务院及其部门或者地方有关国家机关进行修改;既包括现在将该条款的内容全部或者部分删除和废止,也包括将来某一时期再将该条款的内容全部或者部分恢复。”从性质上说,授权暂停法律实施是对这些法律进行修改的特殊方式。此观点将法律部分内容、效力的变动通通归入法律修改,并未考虑法律修改所特有的“以新换旧”的实质要求。同时,根据“谁制定,谁修改”的立法原则,全国人大常委会能否授权国务院及其部门或者地方有关国家机关修改自己制定的法律,尚值得商榷。通常情况下,上级可以修改下级的法律法规而下级不可修改上级的法律法规,且无论以什么样的形式。因此,不应将授权暂停法律实施认定为法律修改

除此之外,还有两点原因:第一,从法律修改的本意来看。宪法第67条第2项和第3项分别规定了全国人大常委会的法律制定权、修改权以及在全国人大闭会期间对其制定的法律进行部分补充和修改的权力。全国人大常委会部分补充和修改法律是指“对原有法律条文部分内容进行变更或者增加或者减少部分内容”。可见,“法的修改的任务在于对现行法的内容加以修缮改动”,其关键是通过为原有法律规范提供替代性内容,实现“以新换旧”,被修改的内容自此失去效力。然而被暂停适用的法律在全国范围内依然有效,只是对其部分规定在特定区域的适用加以限制,属于法律适用的局部调整,而非其文本内容上的变更,并不必然产生“替代性立法内容使被修改内容丧失效力”的法律效果。同样,按照法制统一原则的要求,法律修改只可能在全国范围内统一实施而不具有局部适用性,如果暂停法律实施被认定为法律修改,将会产生法律在全国范围内未被修改的情况下反而在试点区域内被修改的情形,这显然为法制统一原则所不容。第二,从法律修改的效果来看。法律修改的最终效果是被替代的法律规范自此失去效力而不再适用,而授权决定中规定“对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定”。可见,暂停法律实施具有立法试验的法律功能,能否产生法律修改的效果需要依据改革试点效果的检验。故此,笔者认为授权暂停法律实施不应纳入法律修改的范畴。

(二)授权暂停法律实施不属于授权立法

由于暂停法律实施是全国人大常委会通过授权决定的形式作出的,有学者认为“调整适用法律”是授权立法在全面深化改革和推进依法治国的新形势下出现的新样态。有学者将其称为“立法后中止实施”,即在法律制定之后,由立法者授权特定主体在某一地域暂时停止法律实施的行为,属于授权立法模式的新常态。

然而笔者认为,授权暂停法律实施不应属于授权立法模式。第一,从《立法法》关于授权立法的规定来看,授权暂停法律实施与授权立法根本不同:一是授权立法的被授权主体明确且唯一,即国务院,而授权暂停法律实施的被授权主体不仅有国务院,还有最高人民法院和最高人民检察院,甚至并未明确被授权主体。二是授权立法最基本的前提条件是对属于全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项尚未制定法律,而又存在现实需要,因此授权国务院制定行政法规。而授权暂停法律实施是对现行有效法律的适用进行局部调整,这与授权立法存在时间错位。三是授权立法的范围不包括有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项,但从表1可以看出,授权改革试点决定所涉及暂停实施的法律规定已经包括前述事项,两者适用范围不同。第二,从授权立法的目的来看。基于“尚未制定法律”的前提,授权立法的目的在于创制行政法规,属于创设性立法。而授权暂停法律实施的目的是依据试点地区法律规范调整后的实践效果,检验该法律能否修改,其特点是立法试验性而非立法创设性。综上所述,从既有法律文本和制度实践的目的来看,授权暂停法律实施不宜被认定为授权立法。

(三)授权暂停法律实施属于独立的立法权行使形式

授权暂停法律实施作为一项制度创新,在法律规范没有明确规定的情况下,以期通过对接到法律修改或授权立法以获得法律依据,是不可取的。而在《立法法》已经明确规定该项制度之后,更是需要明确其法律地位,这既是全面深化改革对授权暂停法律实施提出的迫切需求,也是完善中国特色社会主义法律体系的应有之义。

积极发挥立法在改革中的引领和推动作用是保证改革顺利推进的关键,那么相对的立法权的行使方式也就需要结合改革形势不断加以创新。授权暂停法律实施作为新尝试,不能简单地将其纳入现有立法理论上的制定、修改、解释、废止体系,而应结合制度实践的情况以发展的眼光来加以看待,需要突破既有的“立、改、释、废”的立法方式,增添能够容纳“暂停法律实施”之内容的新型立法职权。全国人大常委会授权暂停法律实施是法律全面修改的先行程序,其目的在于通过地区试点为法律的全面修改提供借鉴,从而降低改革的风险和难度。所以,授权决定其实是全国人大及其常委会行使“暂停法律实施权”的结果,由于行使的目的在于为法律修改服务,因此“暂停法律实施权”理应属于行使法律修改权的先前环节。由此,立法形式将发展成五类:制定、暂停实施、修改、解释、废止。当然,并非所有的法律修改都需要“暂停实施”这项权力的行使,只有那些与改革试点内容相冲突的法律规定需要通过这项权力的行使来进行完善。

从《立法法》立法体例来看,《立法法》将“授权暂停法律实施”条款单独放置在第二章第一节“立法权限”的最后部分,并将其与全国人大及其常委会传统的立法形式分别规定,这表明最高国家权力机关对“暂停法律实施”属于独立的立法形式的认定。为配合全国人大常委会授权暂停法律实施的进行,在国家和地方层面都配套地出台了行政法规、地方性法规、地方政府规章暂停实施的决定。同时,由于全国人大常委会授权暂停法律实施的示范作用,部分地方人大常委会针对地方性事务也采取了暂停实施的方式,且不论地方人大是否有权暂停地方性法规的适用,可以看到的是,暂停法律实施已经延伸至整个法律体系,逐渐成为完善各类法律法规的必要性制度。由全国人大常委会作出授权暂停法律实施决定,为改革先行先试提供依据,“不失为替改革进行‘法律松绑’的可资运用的有效的立法手段”。 随着我国改革进入攻坚期与深水区,暂停法律实施的应用将更为广泛,我们有理由相信,暂停法律实施将发展为一项独立的立法权行使形式,这既是全面深化改革的法律动力,也是创新立法,完善中国特色社会主义法律体系的内在要求。

四、全国人大常委会授权暂停法律实施的合宪性分析

2015年《立法法》修改前,全国人大常委会共作出了5项授权改革试点决定。“暂停法律实施”这一新创设的制度如何寻求其合法性成为其能否继续推行的关键。然而无论是授权决定还是草案说明几乎都没有提及法律依据问题,唯一一次则是2012 年在《对<关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)>的说明》中提到“这种授权的依据是宪法第八十九条关于国务院职权的规定:‘全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权’”。通过这一兜底条款,国务院可以通过被授权而获得这一开放性的职权,那么此时就需要考虑这一“其他职权”是否包括授权暂停法律实施,进而需要判断授权主体全国人大常委会是否拥有该项权力?而这就需要对全国人大常委会的职权范围进行分析。遗憾的是,宪法第67条并未明确将授权国务院在部分地区暂停实施相关法律作为全国人大常委会的职权之一,即使认为这是基于宪法第67条的兜底条款——“全国人民代表大会授予的其他职权”,然而全国人大却并未以明示或默示的方式将该项职权授予全国人大常委会(至于全国人大是否享有该项职权,后文将提及)。可见,将宪法第89条作为授权暂停法律实施的法律依据显然是不合理的。

基于历史角度的考查可以发现,全国人大常委会以宪法第89条为依据有其深刻的历史背景。1985年六届全国人大三次会议决定授权国务院对于经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例,时任全国人大常委会法工委主任的王汉斌在草案说明中就提出,全国人大授权立法的依据是宪法第89条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。”显然,2012年授权决定草案说明中提及的法律依据是参照了早期的授权立法制度,以期为暂停法律实施制度寻求合法性。但是两项制度毕竟都有各自的适用范围和条件,并且1985年的授权是由最高国家权力机关全国人大作出的,相比之下更具有合理解释的空间。可见,贸然将宪法第89条作为暂停法律实施的法律依据至少在宪法解释上是站不住脚的,随后历次同类型的授权决定及草案说明再未提及法律依据就是最好的明证。不难看出在现行宪法和相关法律法规的文本中,缺少全国人大常委会授权暂停法律实施的条款设计,早期的暂停法律实施缺乏宪法法律依据。

改革的深化使得对法律规则灵活性的客观要求与法律的稳定性之间的矛盾愈加突出,理论界与实务界对于暂停法律实施制度合法性的质疑不断,尤其是十八届四中全会提出了“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求后,全国人大意识到解决该制度的法律依据问题是保障改革顺利推进的关键,因而2015年修改的《立法法》增加了“授权暂停法律实施”的规定。至此,我国授权暂停法律实施制度以法律规范的形式获得合法性依据,也意味着对之前做法的肯定。然而“合法不一定合宪”,尽管《立法法》对该制度予以肯定,然而宪法却并未将“授权法律暂时调整或者暂时停止适用”纳入全国人大及其常委会的法定职权范围。因此,问题的关键就在于审查《立法法》相关条款的合宪性,这又需要回到宪法文本规定上来。宪法第67条第22项是全国人大对全国人大常委会的授权条款,这是构成全国人大常委会行使暂停法律实施权的唯一可能的宪法规范依据。此时,《立法法》第13条如欲合宪则需要满足两个条件:一是全国人大自身拥有暂停法律实施的权力;二是全国人大将该权力以明示或默示的方式授予全国人大常委会。

先看第一个问题,全国人大的授权必须是根据宪法规定明确属于自己的职权或认为应当由自己行使的职权。宪法第62条的兜底条款规定了全国人大拥有“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,这是否包含了改革过程中可以暂停部分法律规定的内在根据?有学者认为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权是指:该项职权宪法和法律虽没有明确划分其归属,但理论上从该项职权的性质和对全国人民代表大会是最高国家权力机关的性质判断,此项职权应当由它行使。”授权暂停法律实施涉及部分法律规定在不同地区的差异适用问题,关乎法律的稳定性与统一性,既然暂停法律实施属于立法范畴,且全国人大拥有包括制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律在内的最高立法权限,那么自然有权决定部分法律规定在特定地区和期限内适用与否。因此,无论从暂停法律适用的性质还是从全国人大的性质判断,该项职权都应属于全国人大的职权之一。  

其二,在全国人大拥有暂停法律实施权的基础上,还需要考虑它是否将该项权力授予给了全国人大常委会。由于宪法规范中包含着大量原则性与抽象性的内容,需要将其分解成具体的法律规范才能得以有效实施,而法律是宪法原则性和抽象性规范的具体化,在探求宪法规范客观内涵的过程中,也涉及对宪法原则和规范具体化内容的把握。而宪法性法律是所有法律中离宪法最近的法律,都是以国家权力和公民权利及其相互关系为自己的调整对象,两者是宏观与微观的关系,可以说宪法性法律是宪法核心内容的延伸。《立法法》作为宪法性法律正是宪法关于立法权力运行规则的具体化。“暂停法律实施”条款由第十二届全国人民代表大会第三次会议通过,体现的是全国人大的意志,表明了全国人大同意授予全国人大常委会“暂停法律实施权”。

总之,《立法法》第13条由全国人大修改通过,是最高国家权力机关通过立法的形式对宪法第62条第16项和第67条第22项条款的解释,是对宪法关于全国人大及其常委会立法职权的具体化与发展,符合我国以人民代表大会为国家权力核心的政体逻辑和制度框架。也正是通过立法方式保证了宪法立法权力运行规则的实施,为授权暂停法律实施的推行提供了合宪性基础。

然而必须注意的是,尽管授权暂停法律实施基于宪法和《立法法》形式上的考查具有合宪性,但是这种合宪性背后的逻辑链条是十分脆弱的,目前授权暂停法律实施的发展态势随时可能打破其合宪性状态。首先,授权暂停法律实施的领域不断扩大。《立法法》第13条将暂停法律实施制度限于“行政管理等领域”。所谓行政管理是指“国家行政机关对社会公共事务的管理,行政管理事项范围比较广泛,包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面”。然而如表1所示,2014年之后的暂停法律实施已扩展至司法、政治、国防军队领域,尤其是正在进行的国家监察体制改革,“是对国家监督制度的重大顶层设计,是重大的政治体制改革”。 可见,暂停法律实施的领域不但趋于多元化,而且早已经超出了“行政管理”领域;其次,授权期限不明确且延期情况普遍。设定授权期限的目的在于防止暂停法律实施这一临时性手段演变成长期性特权。实践中,国防军队改革和国家机构改革的4项授权决定均未规定授权期限,如果说国防军队改革是考虑到改革内容的专业性较强,赋予中央军委更多的改革自主性,那么国家机构改革作为宪制层面的重大政治体制改革,理应加以期限限制。同时,如前所述,目前已有5项授权决定出现延期情况,在缺乏对延期进行法律规制的情况下,极易通过延期固化成长期性特权;再次,授权范围突破区域性限制。21项授权决定中国防和军队改革所涉的2项决定未明确授权区域,而2017年11月通过的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》更是将试点范围推广到全国,不再局限于《立法法》第13条授权改革试点“区域性”的规定。基于授权暂停法律实施在授权领域、期限、区域方面的发展态势,有必要对其设立和运行进行常态化的合宪性检讨和控制。

五、全国人大常委会授权暂停法律实施的合宪性控制

如果说《立法法》对宪法文本的具体化与发展加强了授权暂停法律实施的合宪性,那么当前的授权改革试点的发展态势则使得该制度再次面临合宪性挑战。“如果说,在改革开放之初,受法制不完善的时代条件限制,推进改革往往比较粗放,那么今天法律体系形成、法治理念高扬的新时代背景下推进改革,于法有据则是改革的基本前提。”面对暂停法律实施的发展态势,我们仍需要从既有制度框架层面作出回应。

(一)加强对《立法法》第13条的法律解释

社会转型时期利益主体多元化、社会矛盾复杂化的现实局面要求作为全体人民意志体现的法律能够充分适应社会现实的需要,并随着社会实践的发展而不断完善发展,这是我国法律发展的显著特点与基本规律。因此,要在总体保持法律连续性、稳定性、权威性的基础上推动我国法律与时俱进、完善发展。“立、改、废、释”是实现法律发展的主要方式,相较于法律制定与修改而言,法律解释对法律秩序的影响更小、成本更低,尤其是中国特色社会主义法律体系形成后,法律的完善路径不能总依赖于传统的法律制定和修改的法制变革模式,“作为国家立法机关,应当从立法中心主义转向以法律解释为中心的变革之道,这是今后国家法制发展的最佳模式”。 宪法第67条第4项规定了全国人大常委会拥有法律解释权。十八届四中全会提出,加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据。可见,法律解释作为保障宪法法律实施的重要手段在全面依法治国的背景下扮演着越来越重要的角色。

全国人大通过对《立法法》的修订为全国人大及其常委会授权暂停法律实施提供了宪法基础,但《立法法》第13条中“改革发展的需要”“等领域”“特定事项”“一定期限” “部分地方”“部分规定”等规定属于不确定法律概念,需要进一步明确其具体内涵。对此,应该由全国人大常委会对《立法法》第13条进行法律解释,从而强化当前暂停法律实施制度的合宪性和合法性基础,而且这也符合十八届四中全会“立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求。

要实现法律规范与当前暂停法律实施制度的发展相适应,关键在于明确《立法法》第13条“等”字的涵义。《立法法》对暂停法律实施制度的确认既是对此前经济领域出现的诸多试点改革实践的认可,也为今后制度推行提供了法律保障。然而,成文法所具有的滞后性以及深化改革的复杂性,决定了某一时期的立法并不能完全适应不断发展的改革实践。具体表现为:(1)暂停法律实施制度的发展态势已远远超出了立法者的预期;(2)授权暂停法律实施作为深化改革与推进法治的一项新制度,尽管制度实施的大致方向已确定,但是具体实施措施和制度设计并不成熟。具体而言,《立法法》第13条是改革深化的直接产物,立法者无法预知今后改革将发展到何种程度、将出现哪些新的改革事项,因此《立法法》并未将暂停法律实施限定于某一种或几种改革领域,通过“等”字的规定为今后可能出现的新的改革事项预留必要的法律空间,这既是“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要” 的要求,也是推动改革与法治良性互动的着力点。因此,对《立法法》第13条的“等”字作“等外”的解释更符合改革与法治的要求,更有助于保障宪法和法律的有效实施。

不过,对《立法法》第13条的“等”字的解释也应具有必要的限度,需要进行合宪性控制,否则将面临滥用的风险。笔者认为,由于改革领域的多元化和复杂性,无法穷尽列举该制度的适用范围,在解释中采取否定式列举更为适宜,即哪些事项的法律不得暂停实施。具体来说,否定式列举可以包括以下三个方面的事项:其一,有关国家政治制度的法律规定;其二,有关公民基本权利的法律规定;其三,有关国家主权事项的法律规定。

同时,还应注意对授权暂停法律实施的原则限度、时间限度、空间限度加强其合宪性控制。其一,原则限度。授权决定应该遵循宪法和法律的基本原则和基本精神,符合改革的实际需要和地方的实际状况。其二,时间限度。授权期限可以借鉴授权立法制度,规定最长不得超过五年;同时,对于有必要延期的授权决定应该规定只能延期一次,防止暂停实施固化成为长期性特权。其三,空间限度。除了改革内容专业性较强的国防和军队改革需要中央军委自行确定试点区域以外,其他领域的改革需根据改革事项的特点选择具有典型性和代表性的区域。对于需要在全国范围开展的试点改革,则由全国人大进行授权更具有合理解释的空间。

(二)完善“授权暂停法律实施”的配套制度

在法律解释的基础上,需要建立相应的配套制度以加强对全国人大及其常委会授权暂停法律实施的监督。本文认为应从事前、事中、事后三方面全面把握和科学运用授权暂停法律实施权,将暂停法律实施制度纳入法治轨道。

第一,开展授权暂停法律实施可行性与必要性评估。授权暂停法律实施涉及法制统一这一重大法制原则,实践中应区分不同的改革事项和不同的情况,科学合理地采用不同的立法适应改革的方式。并非所有的改革事项都需要暂停法律实施,只有实践条件不成熟需要先行先试的事项才能采取暂停实施法律的方式。所以,为防止暂停法律实施权过度滥用对法制统一原则造成冲击,需要对授权决定出台的可行性和必要性进行专门评估:全国人大的授权由其相关专门委员会负责评估,全国人大常委会的授权则由其相关工作机构负责评估。

第二,健全全国人大及其常委会主导授权暂停法律实施工作的体制机制。如前所述,既然暂停法律实施属于立法形式,按照十八届四中全会的精神,应充分发挥人大及其常委会在授权暂停法律实施工作中的主导作用。其一,严格暂停法律实施的审议批准程序,保证授权过程公开透明,在充分听取各方意见的基础上作出决定,并吸收专家学者参与,提升授权决定的专业化科学化水平。其二,授权主体要加强对暂停法律实施情况的同步监督。实践中的21项授权决定仅有5项规定被授权主体应该就试点过程中的情况向授权主体作出中期报告,仅8项决定规定被授权主体制定的试点办法报授权主体备案,这显然不利于对暂停法律实施情况的监督。因此,应该明确规定在改革试点过程中,对于试点情况应及时向授权主体作出中期报告,便于加强试点风险管控,及时总结分析和纠正试点中出现的问题;改革试点办法或方案应报授权主体备案,由全国人大相关专门委员会或全国人大常委会工作机构进行审查。其三,应明确被授权主体。21项授权决定中有4项未规定被授权主体,这种授权显然太过随意。被授权主体承担着制定试点办法,组织指导和监督检查试点工作的任务,明确被授权主体有利于改革试点的顺利推进。针对被授权主体过多的情况,笔者认为应授权给它们共同的上一级机关,如监察体制改革中涉及多层次多元化主体,这时由全国人大授权给相关机构共同的上一级机构——全国人大常委会更为适宜。

第三,建立授权暂停法律实施改革试点效果评估机制。暂停法律实施是试点性的改革措施,是为进一步全面改革积累实践经验。因此,当试点期限届满,应及时客观地总结评估试点工作情况,并进行相应处理。而已有的实践中,仅有4项授权决定规定了被授权者应在试行期满前就暂停实施有关法律规定的情况向被授权主体作出报告。为了根据试点效果及时修改法律,需要建立授权改革试点效果评估机制,客观准确地对试点效果进行评估,推进改革成果制度化。可由全国人大常委会相关工作机构对由全国人大常委会作出授权决定的改革试点效果进行评估,并向常委会提交评估报告;由全国人大相关专门委员会对由全国人大作出授权决定的改革试点效果进行评估,并向全国人大提交评估报告;或由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,全面专业地反映暂停法律实施的效果。经实践证明可行,满足法律修改条件的,应将意见反馈给立法机关,以便及时修法;存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题,有必要延长试点授权期限的,则按照延期决定程序处理;实践证明试点效果不符合改革发展需要的,则由授权机关撤销授权决定,恢复暂停实施的法律规定。

总之,完善“授权暂停法律实施”配套制度的目的就在于“减少全国人大及其常委会授权的随意性,加强授权的严肃性,进而使全国人大及其常委会授权在推进国家重大改革、弥补宪法法律漏洞方面发挥应有的作用”,从而将改革全程纳入法治轨道,实现立法引领改革,改革推动立法。

注释:
刘沛佩:《对自贸区法治创新的立法反思——以在自贸区内“暂时调整法律规定”为视角》,载《浙江工商大学学报》2015年第2期,第63页。
参见傅蔚冈、蒋红珍:《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》,载《东方法学》2014年第1期。
参见刘松山:《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》,载《政治与法律》2014年第2期。
参见蔡金荣:《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例》,载《法学》2014年第12期。
参见蔡金荣:《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例》,载《法学》2014年第12期。持此相同观点的还有:范进学认为,“在自贸区暂时停止实施部分法律规定属于附加条件的法律修改”。参见范进学:《授权与解释:中国(上海)自由贸易试验区变法模式之分析》,载《东方法学》2014年第2期,第129页。
参见尹德贵:《全面深化改革视野下的授权立法》,载《学术交流》2015年第4期。
参见刘志刚:《暂时停止法律实施决定的正当性分析》,载《苏州大学学报(法学版)》2015年第4期。
参见刘志刚:《暂时停止法律实施决定的正当性分析》,载《苏州大学学报(法学版)》2015年第4期。
参见钱宁峰:《立法后中止实施:授权立法模式的新常态》,载《政治与法律》2015年第7期。
参见童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,载《法学》2016年第12期。持此相同观点的还有:沈岿认为,“由全国人大常委会决定实施宪制改革试验,不仅在宪法文本上没有直接的或可解释的依据,在宪法典以外的政法惯例中也没有正当依据。宪制改革试验的决定权,仍然应该归于全国人大”。参见沈岿:《论宪制改革试验的授权主体 ———以监察体制改革试点为分析样本》,载《当代法学》2017年第4期,第12-13页。
参见王建学:《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》,载《法学》2017年第5期。
实际上与研究该制度相关的还有其他一手资料,如全国人大法律委员会对授权决定草案的审议报告、试点实施方案、试点情况的中期报告等,然而这些都不适合作为本文的研究资料。
严格意义上来说,行政审批制度改革属于行政管理体制改革的一部分,但由于授权暂停法律实施制度起步于行政审批制度改革,且在该领域的适用最为频繁,因此笔者将其作为单独的一项加以统计。
本文关于现行法律的数量统计截至2017年11月。
“基本法律是指由全国人民代表大会制定和修改,规定或调整国家和社会生活中,在某一方面具有根本性和全面性关系的法律。普通法律或非基本法律,即基本法律以外的法律,是指由全国人大常委会制定和修改的,规定和调整除基本法律调整以外的,关于国家和社会生活某一方面具体问题的关系的法律。”参见沈宗灵:《法理学》,北京大学出版社2001年版,第275页。
目前全国人大常委会通过的延期决定有:2015年12月27日《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》;2017年4月27日《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》;2017年11月4日《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》;2017年12月《关于延长授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟州区等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)》。
2016年9月3日全国人大常委会发布的《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》中尽管没有明确提出延期,但在最后规定了2014年6月27日授权开展的刑事案件速裁程序试点工作“按照新的试点办法继续试行”,实际上延长了刑事案件速裁程序试点的期限。
2014年3月9日全国“两会”记者会上,时任全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂表示:“立法其实包括法律的制定、法律的修改、法律的废除、法律的解释等。”载http://politics.people.com.cn/n/2014/0309/c70731-24579864.html,访问时间:2017年11月22日。
刘松山:《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》,载《政治与法律》2014年第2期,第9页。
当然,由于全国人大常委会作为全国人大的常设机关,是最高立法机关的组成部分,在全国人大闭会期间可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。《立法法》第7条第3款规定:“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。”
蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第333页。
周旺生:《立法学》,法律出版社2009年版,第499页。
参见傅蔚冈、蒋红珍:《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》,载《东方法学》2014年第1期。
参见尹德贵:《全面深化改革视野下的授权立法》,载《学术交流》2105年第4期。
参见钱宁峰:《立法后中止实施:授权立法模式的新常态》,载《政治与法律》2015年第7期。
参见周成奎、刘松山、周伟:《以良法促善治,以监督护权威——人民代表大会制度三人谈》,载《中国法律评论》2018年第1期。其中周伟教授认为授权暂停法律实施是修改或者制定法律的试验程序。
如2013年12月21日发布的《国务院关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》(国发201351号);2015年5月28日发布的《福州市人大常委会关于在中国(福建)自由贸易试验区福州片区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》;2015年7月28日发布的《广州市人民政府关于在中国(广东)自由贸易试验区广州南沙新区片区暂时调整实施本市有关政府规章规定的决定》。
如2015年7月24日南宁市人大常委会发布的《南宁市人大常委会关于暂停实施<南宁市出租汽车客运管理条例>第八条第二款的决定》。
有学者认为地方人大及其常委会授权暂时调整或者暂时停止地方性法规的适用不具合法性、必要性、合理性。参考庞凌:《地方人大无权暂时停止、悬置地方性法规的适用》,载《法学》2017年第6期。
徐亚文、刘洪彬:《中国(上海)自由贸易试验区与立法和行政法治——以全国人大常委会“调整法律实施”为切入点》,载《江西社会科学》2014年第1期,第137-138页。
这五项授权决定是:《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》(2012年12月28日);《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2013年8月30日);《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》(2014年6月27日);《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2014年12月28日);《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(2015年2月27日)。
马馼:《对<关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)>的说明》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2013年第1期。
蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第320页。
参见马岭:《宪法性法律的性质界定》,载《法律科学(西北政法学院学报)》2005年第1期。
有学者认为:“宪法实施的主渠道应该是宪法的法律化,是通过立法将宪法原则规则化,再由行政机关、司法机关去执行这些法律。”参见马岭:《宪法性法律的性质界定》,载《法律科学(西北政法学院学报)》2005年第1期,第35页。
本文主要是从形式性审查角度论证授权暂停法律实施的合宪性,限于篇幅,关于该制度的实质合宪性审查(是否满足适当性、必要性和比例原则),另文详述。
全国人大常委会法制工作委员会国家法室:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版,第71页。
李建国:《关于<全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(草案)>的说明》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2017年第1期。
除此之外,第13条没有规定对法律规范适用对象群体也可进行“部分”试点(如公务员管理制度改革中针对“部分在京中央机关”的暂时调整适用),也没有规定可以进行法律还未从事的创制,规定法律未予规定的事项(如授权开展公益诉讼试点)。参见沈岿:《论宪制改革试验的授权主体 ———以监察体制改革试点为分析样本》,载《当代法学》2017年第4期,第12页。
《为深化改革提供法治保障》,载《人民日报》2014年3月4日第1版。
范进学:《授权与解释:中国(上海)自由贸易试验区变法模式之分析》,载《东方法学》2014年第2期,第132页。
参见袁曙宏:《准确把握新形势下改革与法治的关系》,《学习时报》2015年7月30日第004版.
《立法法》第13条规定全国人大是暂停法律实施的授权主体之一,然而实践中还未出现由全国人大作出授权暂停法律实施决定的情况。
参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版。
秦前红:《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》,载《中国法律评论》2017年第2期。
作者简介:曹舒,四川大学法学院宪法与行政法学专业2016级硕士研究生。
文章来源:《苏州大学学报(法学版)》2018年第1期。
发布时间:2018/5/10
 
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