合宪性审查的意义、原则及推进
作者:秦前红  
    摘要:  合宪性审查与宪法监督及宪法实施密切相关,近年来中国共产党对合宪性审查有了更清晰明确的认知,力图在今后大力推进合宪性审查工作,以捍卫宪法尊严、维护宪法权威。构建合宪性审查机制,需嵌入中国话语,体现制度自信和理论自信,应该始终坚持党的领导,并在人民代表大会制度框架内有序实施,秉持政治问题不审查的原则。合宪性审查工作要想取得实质突破,应该设立专门的审查机构,明晰与“中央全面依法治国领导小组”之间的关系,明确启动合宪性审查的主体资格,厘清合宪性审查的对象范围,健全合宪性审查的基本程序以及完善宪法解释程序机制。唯有如此,才能从理论指导和制度实践两个维度,推动合宪性审查工作逐步走向深入。
    关键词:  合宪性审查;党的领导;程序机制;宪法解释

党的十九大报告明确提出“加强宪法监督与实施,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”,这表明党对合宪性审查工作愈加重视,也预示着在不久的将来,合宪性审查机制将日益完善。全面依法治国,必须切实维护宪法权威,一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。因此,明晰合宪性审查的意义,找准合宪性审查制度应该遵循的基本原则,并从实体和程序的角度思索具体的制度构建,才能提供有益的启迪。 

一、推进合宪性审查工作的重要意义

合宪性审查在宏观层面能够发挥较强的制度功能,不仅能有效促进党提升执政能力,巩固党的领导地位,还能解决当下宪法监督力度不足,宪法实施效果不彰的难题,并最终捍卫宪法尊严维护宪法权威。在微观层面也具有显著的现实意义,能够丰富完善救济渠道,有利于基本权利的保障。中共十九届二中全会再次强调:“宪法的生命在于实施,宪法的权威在于实施。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威;捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保障宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。”

(一)    合宪性审查有利于坚持党的领导,树立党的权威

依宪治国具体路径的设计,是一个极其严肃且富有挑战的工程,不可能一蹴而就,更不可能简单地照搬照抄。宪法作为根本大法享有最高权威,合宪性审查是为了解决可能出现的违宪行为,化解宪法实施中潜在的风险。毕竟,宪法的最高地位需要强有力的武器来保障,合宪性审查就是宪法的“牙齿”,是维护宪法尊严最有效的方式。我国现行宪法沿袭1954年宪法和1978年宪法的规定,仍然采用最高代表机关监督宪法实施的体制。其实早在现行宪法制定之初,学界就有声音指出应该顺势建立合宪性审查制度,囿于种种原因,这一制度在当时没能最终建立。当初有观点认为合宪性审查主要是针对党,重在审查党的各项方针政策及具体行为是否符合宪法,不利于维护党的权威,甚至有可能弱化党的领导。

三十多年来随着宪法理论和实践的不断发展,再加上学界对于构建合宪性审查制度的大声疾呼,终于为合宪性审查工作的深入开展打开了一扇窗。需要考虑的首要问题是,这一制度必须有利于贯彻和实现党的领导,保证宪法监督在党的领导下进行。其实合宪性审查与党的领导是完全可以兼容的,如果理论准备充裕,制度设计得当,完全可以消弭合宪性审查可能带来的政治风险,相反,还有利于巩固党的执政地位。第一,有利于党以法治思维处理宪法问题。在改革开放之前,党还没有完全从革命党转型为执政党,对于国家政治生活中出现的法律问题,仍然习惯于用政治思维来解决。导致许多本应该以法律方式解决的问题,被贴上了政治的标签,成为法律的禁区。习近平同志多次指出“依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政”,充分表明党希望以法治思维化解执政过程中面临的各项难题,合宪性审查恰好体现了以法治方式解决违宪问题的初衷。第二,有利于党提升执政能力和领导水平。合宪性审查就是我们党运用宪法治国理政的具体体现,也是党的执政能力和领导水平的具体体现。法治作为一种优良的治理范式,早已为世界各国普遍接受,我国也概莫能外,宪法第5条早已宣示“各政党必须遵守宪法和法律”。推进合宪性审查工作从形式上来看,或多或少会对党的某些执政活动造成一定影响,但从长远来看,这种影响的积极效能将日益凸显。因为,它将从侧面鼓励督促执政党提升执政能力,规范执政行为,确保执政活动始终运行在宪法和法律的框架内。伴随执政能力的稳步提升,党将获得绝大多数民众的支持,并赢得世界各国的普遍尊重。

(二)    合宪性审查有利于监督宪法实施,维护宪法权威

合宪性审查是现代法治国家实施宪法、约束公权力、保障宪法实施的重要机制,其重要功能已经为许多国家的宪法实施经验所证实。十九大报告并非孤立地谈“推进合宪性审查工作”,而是将合宪性审查与宪法监督实施及宪法权威有机地镶嵌起来,三者之间存在密切的关联,构成缜密的逻辑体系。第一,合宪性审查有利于监督宪法实施。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。从理论上来看,宪法在国家政治生活中起着纲领性的作用,是治国安邦的总章程,但不得不承认我国宪法在现实中的落实程度还不能完全令人满意,还没有发挥根本法的全部功能,之所以陷入以上窘境,重要原因在于缺乏强有力的手段保障宪法实施。虽然从总体来看我国的法治建设已经有了明显进步,并已构建了社会主义法律体系,但实践中极少数立法仍然存在不规范的现象,某些规范性文件的合法性合宪性备受质疑。合宪性审查的重要内容就是对法律和各类型的法律文件是否符合宪法进行审查,为有权机关纠正或者撤销违宪的法律及法律文件提供依据。另外,合宪性审查能够督促立法始终遵循宪法的基本原则和精神,紧密围绕宪法并以宪法为统领,消弭法律体系内部的矛盾冲突,如此一来,宪法实施将有更加明确的方向,降低法律文件违宪的可能性。第二,合宪性审查有利于维护宪法的权威。缺乏合宪性审查机制,将诱发宪法实施面临的各种障碍,导致文本与现实宪法秩序之间产生巨大的鸿沟,折损宪法权威。众所周知,法律之所以享有较高的权威,离不开法律自身的制裁性,宪法亦然。要想使宪法赢得尊重、享有权威,关键在于对违宪行为的惩处,使违宪主体承担相应的责任。如果没有地方立法合宪审查制度,违背宪法的行为就得不到追究,宪法的最高权威也将在地方立法的侵袭下逐渐消融。宪法主要规范国家机关的运行并保障公民的权利,一般而言,过去中国宪法并不具备制裁性或者说只含有弱制裁性。这也导致当下宪法实施的状态不尽如人意,以致极少数人诋毁宪法、漠视宪法的作用,毕竟,目前还难以直接追究违宪行为的宪法责任,欠缺对违宪主体应有的震慑。虽然宪法文本本身并不具有制裁性,但通过有效的制度构建,特别是建立完善的合宪性审查制度,同样能够为宪法装上“牙齿”,弥补宪法文本较弱的制裁性。合宪性审查所要解决的问题是违宪问题,目的是维护宪法权威、保证宪法实施,制度功能是推进“依宪治国”和“依法治国”价值要求的实现。合宪性审查制度的构建,必将有利于宪法监督真正运转起来,监督并纠正可能存在的违宪行为,使依宪治国的目标获得强有力的制度保障。

(三)    合宪性审查有利于完善救济途径,保护基本权利

无救济制度,法定权利就沦为道德权利,实在法就成为一纸空文。为了保障公民的基本权利,世界各国穷尽各种手段采取了多种方式,合宪性审查就是其中之一。如德国型的具体案件审查和宪法诉愿模式,在德国模式下,当特定当事人认为其宪法权利受到了侵害,在诉讼过程中或者诉讼结束之后,这一侵害行为始终没有得到纠正,那么当事人可以申请启动违宪审查程序以保护其宪法权利。当然,我国并非要照抄照搬德国模式,且该模式并不符合现阶段我国合宪性审查的实际,但是该模式保护当事人宪法权利,丰富基本权利救济渠道的思维模式,还是值得肯定的。可以预见,合宪性审查在完善权利救济方面将大有可为。第一,基本权利的救济方式应该呈现多元化的趋势。诚然,随着“人权入宪”等宪法理念逐步深入人心,国家对基本权利的保障越来越重视,公民的权利救济渠道越来越广泛。然而伴随时代发展,各种侵权行为层出不穷、花样百出,特别是某些新的侵权方式超越了人们对传统侵权行为的认知,再加上法律具有一定的滞后性,导致法律无法穷尽对公民权利的保护。尊重意味着不侵犯,那么就需要建立一套审查公权力行为合宪性的思考框架。合宪性审查在一定程度上满足了公民渴望增加权利救济渠道的愿望,此时,增加新的公民权利救济方式,既包含现实意义又具有时代价值。虽然在短期来看,公民还难以直接通过合宪性审查主张自身的宪法权利,但从未来的发展趋势可以预见,当合宪性审查制度逐渐完善,相关经验的积累日益丰富,将其作为基本权利的一种救济方式也未尝不可。第二,宪法的核心任务在于保障公民权利。列宁早已指出“宪法就是一张写满人民权利的纸”,国家机关权力的有序运行,最终是为了保障公民权利。由此可见,遵循宪法原则、符合宪法条文的法律,本身就具有保护公民权利的内涵,有利于真正实现良法善治。但凡法律或者法律文件不符合宪法精神,必定难以有效保障公民的合法权益,依照违宪法律作出的裁决也将侵害当事人的利益,违背依宪治国的初衷。合宪性审查目的是为了让法律及法律文件与宪法保持一致,遵循宪法的精神和基本原则,唯有如此,才能保证制定出的法律符合人民的意志,维护人民的利益,保障人民的权利。

二、合宪性审查制度应该坚持的基本原则

根据宪法在法律体系中的核心地位可知,与宪法相关的制度都极其重要,合宪性审查制度亦然。合宪性审查制度的关键在于判断审查事项是否合宪,如果产生违宪行为,必将引发舆论的强烈关注,甚至诱发政治争议,故必须慎重对待。在此基础上,确立合宪性审查制度应该坚持的基本原则,使其符合我国的话语体系,显得尤为关键。

(一)    坚持党的领导是合宪性审查应始终遵循的首要原则

我国作为法治后发国家,也曾大规模移植引进西方发达国家的法治制度和理念,在可预见的相当长时期内,这种状况还将继续。然而我国的法治道路有自身的特殊性,在我国,党的核心地位不可动摇,按照十九大报告的表述“党是领导一切的”,合宪性审查制度的构建更应该自觉的坚持党的领导。无论是选择审查模式,确认审查主体,还是厘清审查程序等,都不应该脱离党的领导。第一,党对依法治国的全面领导,必然包含对合宪性审查的领导。党的十九大报告指出要“建立中央全面依法治国领导小组”,显示出党对依法治国的重视提升到新的高度。依法治国包含多个维度、多个层面,毫无疑问,合宪性审查即属于其中之一。合宪性审查遵循党的领导,既符合依法治国的内在逻辑,又是这一制度取得成功的关键。第二,党能够为合宪性审查提供思想指引,确定正确的目标方向。任何一个社会都不可能没有精神需求,执政党之所以能够执政,也有为人民提供精神资源的功能,并且还会引导国家和社会去追求和实现这些核心价值。从理论上来讲,合宪性审查制度起源于西方国家,我们并不否认这一制度在某些西方国家取得了良好的实施效果,但切不可认为西方的合宪性审查模式就是唯一标准的模式,是世界通用的模式。还需立足于本国国情,特别是结合我国当前的政治体制,选择适宜的方式。党的领导方式包括政治领导、思想领导和组织领导等,对于合宪性审查制度而言,尤其需要重视思想领导。只有以科学的思想指导合宪性审查工作有序开展,才能确保合宪性审查始终运行在正确的轨道上,成为强化党的执政地位的助推器。如果合宪性审查不能坚持正确的方向,有可能导致改革走向歧途,不仅不能发挥合宪性审查推动宪法实施、维护宪法权威的作用,甚至可能引发一系列的宪法危机,打破现有的政治生态平衡。第三,党能够总揽全局、协调各方面力量,为合宪性审查工作提供各项资源。任何制度从萌芽到逐步成长壮大以致最终定型,都离不开理论的指导和实践的检验,在这一过程中需要消耗大量的人力物力资源。历次司法改革早已证明,党对改革支持的力度越大,改革取得的成绩就越大,越有可能实现改革的目标;反之,改革则有可能停滞不前,甚至中途夭折。中国共产党作为执政党,能够在最大范围内调配优化各方面的资源,为合宪性审查的理论研讨提供平台,并为合宪性审查走向实践提供人力和物力支持。合宪性审查制度牵涉的层级较高,范围较广,影响较大,若缺乏党协调各方总揽全局排除万难,无法想象合宪性审查能否继续推进,即使审查能够在一定范围内开展,也难以取得预期的效果。

(二)    合宪性审查必须在人民代表大会制度的框架内运行

我国的国家性质不同于西方国家,政权运作模式也与西方国家差别较大。无论是美国式的三权分立体制,还是英国式的议会民主制,普遍遵循权力分立制衡原则。人民代表大会是我国唯一的权力机关,其他国家机关都由人民代表大会产生,遵循民主集中制原则。在我国宪法体制下,法院对法律并无司法审查权,即便有法律在具体适用时出现了违宪疑虑,法院从理论上说也没有对法律予以“保全”的余地。这些差别决定了中外合宪性审查产生的制度环境不同,不同的土壤孕育不同的制度,在我国合宪性审查必须遵循人民代表大会制度确立的框架模式。第一,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。坚持和完善人民代表大会制度,不仅是各级人大及其常委会的责任,而且是全党全社会的共同责任。任何制度构建,都不能违反人民代表大会确立的基本原则,人民代表大会作为权力机关的属性定位,决定了我国不可能采用美国式的司法审查方式。美国司法审查制度得以有效运行的前提,是司法机关、行政机关与立法机关之间相互独立,三种权力之间并无高低大小之分,也可以说司法审查是司法机关制约行政机关、立法机关,以促成权力平衡的一种手段。而我国的法院由同级人民代表大会产生,对它负责、受它监督,如果由法院审查同级人大的立法是否合宪,将造成理论上的悖论,违反了民主集中制的原则。合宪性审查制度从本质上来讲属于一项宪法制度,那么它就应该遵循宪法确立的政治体制,在未来合宪性审查机构的定位中,必须充分考虑其与人民代表大会的关系。第二,合宪性审查必须遵循人大制度确立的政权模式。按照现行宪法的制度设计,人民代表大会是唯一的权力机关,代表人民行使国家权力。因此,合宪性审查机构不能独立于人民代表大会制度之外,那种主张超脱于人大制度设立独立的合宪性审查机构的观点是不符合宪法精神的。如果合宪性审查机构独立于人大之外,虽然在审查法律的合宪性方面受到的制约相对可能较少,具备客观公正的审查环境,但却有可能造成两个权力中心,突破了人民代表大会作为唯一权力机关的宪法定位。在崇仰民主价值的同时,对民主化进程中的陷阱保持警觉,才是真正的“民主现实主义”。因为此时合宪性审查机构手握最终的裁决权,由其认定人大或者人大常委会制定的法律是否合宪,倘若该法律涉嫌违宪,那么制定机关就必须修改或者撤销法律,这种审查权无疑是一项非常重要的权力,具备强大的政治力量。另外,合宪性审查不仅能够审查法律和地方性法规是否符合宪法,从长远来看也应该审查国家机关领导人的职务行为是否符合宪法,审查机构独立在人大制度之外,间接导致某些领导人的职务行为既需要对人大负责,也需要接受合宪性审查机构的审查,这会破坏了已有政治秩序的稳定。

(三)    政治问题不审查是合宪性审查应该秉持的重要理念

因宪法包含政治因素和法律因素,这使得宪法呈现出“政治的”和“法律的”两种不同面相。对于政治性问题,理应排除在合宪性审查的范围之外,这也是今后防止恶意开启审查,保障合宪性审查工作规范有序必备的过滤器。第一,国外大多数国家将政治问题排除在合宪性审查之外。发达国家的一个共同特点就是适当区分政治和法律这两种性质不同的过程。虽然我国合宪性审查与国外相关制度相比,无论是在机构设置,还是审查理念上都有着较大差异,但国外关于合宪性审查的合理制度设计与独特思考视角,仍然值得我国参考借鉴。例如,在西方世界最负盛名的美国司法审查制度,该制度甫一推出即确立了“政治问题不审查”的原则。说到底,美国违宪审查制度的合法性在于对民主局限性的体认。也就是说自“马伯里诉麦迪逊”案开始,美国司法机关即确认了自身仅作为民主制度的裁判者,而避免陷入具体民主事实的争议。又如德国宪法法院根据1973年的“两德基础关系条约案”,将政治问题排除在联邦宪法法院的审查范围之外。第二,我国行政诉讼将某些政治问题排除在诉讼范围之外。行政诉讼虽然并非合宪性审查,但与合宪性审查有一定的关联,其仅审查具体行政行为的理念,或许对某些职务行为的合宪性审查具有一定的启发意义。未来将逐步推广的合宪性审查制度,虽然不一定以诉讼的方式提起审查,但不妨通过行政诉讼对受案范围的界定,推演合宪性审查可能纳入或排除的受案范围。《行政诉讼法》第13条明文规定“法院不受理对国防、外交等国家行为提起的诉讼”,国防、外交等国家行为是典型的政治行为,可见,在行政诉讼中也隐含着政治问题不审查原则。因此厘清哪些问题属于政治问题是实施这一原则的前提,当下无论是理论界还是实务界,无论国外还是国内,对“政治问题”的内涵外延都缺乏清晰明确的界定,在不同的国家或者不同的时期对政治问题的判断并不一致。一般而言,外交行为、国防行为、国家机关之间的关系及国家机关的人事任免等,被绝大部分国家认可为政治问题。再结合中国的具体实际,有关党团问题,特殊的民族问题,宗教问题理应属于政治问题,并非合宪性审查机构能够独立做出判断,应排除在合宪性审查之外。

在我国这样一个法治建设还不太成熟的国家,尤其需要在合宪性审查中贯彻政治问题不审查原则。违宪审查机构受理的案件不同程度地带有一定的政治性,但并非所有的政治性争议都可以由司法机构进行裁决。如果不能坚守这一原则,可能导致合宪性审查制度肇始之际,就面临大量的关于敏感政治问题的审议,使这一制度在萌芽状态即面临夭折的风险。第一,政治问题不审查应该作为合宪性审查的过滤手段。由于我国在过去较长时间内并未建立起真正的合宪性审查制度,再加上当下正处于深化改革的关键阶段,不可否认,社会上积累了一定量的矛盾冲突。另外,合宪性审查与政治问题或多或少存在关联,如果缺乏必要的过滤手段,将所有的政治问题都列入审查范围。一方面,合宪性审查机构将不堪重负,缺乏足够的人员进行审查,导致某些应该审查的内容被束之高阁,并不能真正解决其合宪性问题;另一方面,有可能扰乱正常的政治秩序,损害各国家机关之间已有的合作默契,毕竟,不加区别、过于频繁的合宪性审查,有可能影响其他国家机关的正常工作,妨害其他机关工作的独立性和自主性。第二,合宪性审查机构不能越权审查政治问题。虽然专门性的合宪性审查制度最终是否确立尚有待观察,但即便设立,合宪性审查机构也绝不能操切冒进主动审查政治问题的合宪性。通常法律化的程度与法治化评价正相关,法律化程度越高越能体现法治原则,但并非所有的问题都适合充分法律化。政治的归政治,法律的归法律,是未来合宪性审查和所有司法诉讼都应该坚持的原则。另外,许多政治问题属于行政机关的职权行为,如果合宪性审查机构过多地干预其中,既破坏了各机关之间原有的权力分界,又使自身陷入无休止的纷争之中,不利于确立合宪性审查机构在审查方面的权威性。

三、 未来进一步推进合宪性审查工作的若干举措

前文已经阐明了合宪性审查的重要意义和应该遵循的基本原则,接下来需要重点论述推进合宪性审查的若干举措。虽然学界对合宪性审查的研究持续多年,相关著述汗牛充栋,但真正在学界达成共识的观点还不多,学者往往根据自身对该制度的理解,提出了各种各样的建议。这些建议的可行性大相径庭,甚至还有些建议与基本的法理相冲突,因此,为有效化解这些难题,需要谨慎提出建议并进行深入的法理论证。

(一)    设立专门的合宪性审查机构

十九大报告提出“推进合宪性审查工作”,从这一表述中可以得出以下信息:合宪性审查工作已经开展起来了,只是目前工作力度还不够大,需要强有力的推动。从报告潜藏的意思可以推断出,当下进行的合宪性审查工作,应该是自2004年在全国人大常委会法工委内部成立的“法规审查备案室”开展的对行政法规、司法解释等备案审查工作。当然,从严格意义上来说,这些备案审查工作只是合法性审查,还没有真正达到合宪性审查的程度。当前学界普遍认为“法规审查备案室”的功能有限,级别不高,还不足以独立承担责任重大的合宪性审查工作。但是,到底设立何种机构进行合宪性审查,学界还没有达成统一的意见,学界提出了三种模式:一是独立的宪法法院;二是在全国人大之下设立与人大常委会平行的审查机构;三是在全国人大内部设置专门的审查机构,与现有的九个专门委员会平行。前文已经论述,独立的宪法法院模式不符合人民代表大会制度的政体设置,理应被排除在外。碍于宪法的基本架构,违宪审查意义上的“宪法司法化”在我国绝无可能。剩下的关键就是合宪性审查机构到底是与人大常委会平行,还是作为全国人大的专门委员会之一而与其他九个专门委员会平行。在未来开展的合宪性审查工作中,还需要考虑与原有制度的衔接与继承,尊重原有的审查惯例,采取恰当的、易于接受的审查方式。如法规审查备案室在审查法律文件的合法性时,往往通过柔性的沟通和斡旋,采取协商约谈的方式,督促原立法机关主动解决法律文件的合法性问题。此种工作方式既维护了法制统一,纠正了违法立法,又淡化了审查中可能出现的冲突,消弭了审查工作隐藏的阻力,照顾了原立法机关的感受,有利于合宪性审查工作在短期内深入开展。

笔者认为,从短期来看最现实的选择是在全国人大内部增设独立的审查机构,使其成为全国人大的一个专门委员会。理由如下:第一,凸显合宪性审查的重要性。众所周知,合宪性审查责任重大,意义深远,任何一桩违宪案件都有可能产生牵一发而动全身的后果,故承担合宪性审查的机构必须具备较高的权威,才能够承担审查的重任。按照我国现有的政体模式,全国人大作为最高权力机关,其地位自然是不可动摇的,最可行的措施是将合宪性审查机构作为全国人大的专门机构,使其成为单独的专门委员会。既能借助全国人大的宪法地位赋予审查机构较强的权威性,又能使全国人大有效掌握审查机构的工作状态,不至于形成两个权力中心。第二,有利于独立公正的开展审查。合宪性审查不仅需要审查行政法规、地方性法规、司法解释等法律文件的合宪性,还需要审查法律的合宪性。在一个宪法优先的法秩序中,确立所有法律都必须解释为与宪法一致的准则,显然是一个合理的方法论原则。在我国有权制定法律的机关只有全国人大及其常委会,其中,全国人大制定的是基本法律,相对而言,更为重要但数量较少;全国人大常委会制定的法律不仅数量众多,而且违宪的可能性远远大于基本法律。或许有人担心如果将合宪性审查机构设置在全国人大内部,仅作为第十个专门委员会,是否存在级别不高、权威不够的风险,由其审查法律的合宪性将存在理论上的难题,一方面违背了基本的思维逻辑,另一方面也难以保证审查的独立与公正。其实这种担心并不会真的发生,因为,虽然我国法律最终都由全国人大或者全国人大常委会表决通过,但法案的最初起草大多由法工委独立完成,由专门委员会审议法工委起草的法案的合宪性并不存在逻辑上的悖论。第三,符合宪法关于人大机构职能的设定。我国《宪法》第70条规定,全国人大可以根据工作需要设立专门委员会,根据这一宪法规定,当然可以将合宪性审查机构作为必须设立的专门委员会。采行这一模式显然操作成本最低且最符合宪法文本之规定。否则,若采用其他设置模式,极有可能打破现有国家机构之间的运转惯性,造成宪法文本的大幅度调整,不利于保持宪法的稳定性。第四,专门委员会模式的合宪性审查机构不是终局性的决定机构,它只是在全国人大的领导下,从事研究、审议有关合宪性审查诉请,草拟有关合宪性审查议案的工作,因此不影响全国人大的最高权力机关地位。

(二)    明晰与“中央全面依法治国领导小组”之间的关系

十九大报告不仅提出要推进合宪性审查工作,还指出要成立“中央全面依法治国领导小组”(以下简称“领导小组”),以加强对法治国家建设的领导。领导小组的成立有利于党站在全局的高度谋划顶层设计,统筹协调发展,领导小组将领导依法治国各个方面的建设,再次印证了党的领导与依法治国之间的逻辑关系。坚持党对社会主义法治建设的领导,必须把党的领导贯彻到全面依法治国的全过程各方面。不言而喻,合宪性审查极其重要且较为敏感,更离不开党的领导,合宪性审查工作的开展自然应该在领导小组的领导之下逐步推进。因此,明晰合宪性审查与领导小组之间的关系,既是党领导依法治国的具体体现,也是合宪性审查工作有序推进的前提。从逻辑上来推论,未来“中央全面依法治国领导小组”在合宪性审查方面所能发挥的重要作用应体现为:第一,领导小组对重大案件的领导。如前所述,合宪性审查工作极有可能牵涉到某些社会高度敏感问题,在合宪性审查工作开展的初始阶段,若干长期积累的问题可能被集中提起审查。如果缺乏强有力的领导或必要的甄别措施,可能引发审查危机,导致违背审查初衷。领导小组既能够担负起领导重任,又能够发挥甄别作用,作为必要的过滤手段,淘汰或押后部分不适宜的审查申请。具体程序上的展开则是重大合宪性审查案件的受理,应该由审查机构向领导小组报告,由领导小组决定是否启动审查。另外,个别重大案件的处理结果,应该由全国人大常委会党组报请依法治国领导小组批示。如此设计,一则有利于厘清合宪性审查机构的职责,避免审查机构承担超越其权限的法律责任,引导审查机构发挥自身优势。二则有利于增强合宪性审查的权威。前文已经提到,在现阶段最有可能的设计方案是将审查机构作为全国人大的专门委员会之一,如此一来,审查机构在面对重大合宪性审查案件时可能面临权威性不足的难题,适时引入领导小组,将极大提高合宪性审查的权威性。最后,有利于强化党对合宪性审查工作的领导。对于重大案件由领导小组与全国人大常委会党组协商处理,明确了领导小组能够直接进入重大案件的处理环节,充分体现了党对合宪性审查工作的统一领导,防止合宪性审查的处理结果出现偏差。第二,领导小组对审查工作的集中领导。领导小组对个案的领导属于特殊情况,毕竟,大部分合宪性审查是针对普通法律文件,重大案件只是合宪性审查中的极少部分。对于普通案件的审查,则应该充分尊重既有的规则程序,发挥审查机构的积极性、主动性,领导小组不宜轻易介入普通案件的审查,更不能干扰合宪性审查机构的日常工作。

(三)    明确启动合宪性审查的主体

在确定合宪性审查机构的设置之后,还需要进一步明确哪些主体具备启动合宪性审查的资格条件。由于当前并没有一部专门针对合宪性审查的法律,只能透过基本的法理和现有法律的个别片段,来推断认定启动主体的资格。合宪性审查的内容包含两部分:一是法律及法律文件是否符合宪法的规定;二是国家机关权限的争议,特别是部分国家机关公职人员的职务行为。据此,需要根据不同的审查内容来确定不同的启动主体资格。第一,针对法律及法律文件的合宪性审查。宪法对地方立法权的规定十分模糊,并存在很多空白,给国家立法机关留下了较大空间。关于法律及法律文件是否合乎宪法,该如何提起审查?只有《立法法》的个别条文进行了初步规范,主要体现在《立法法》第99条第2款的规定中:“……同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议……”第99条规定的启动主体资格十分宽泛,几乎囊括所有主体,包括“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”。从法理上来讲,公民的这种要求权具有监督权的性质,是广义宪法监督的组成部分。从表面来看,任何公民和组织都可以提起合宪性审查,但是不加限制不设定任何门槛来确定主体资格,反而造成了谁都无法真正推开合宪性审查的大门,因此明确审查主体的资格并设定一定的限制性条件,不是为了限制合宪性审查的开启,而是为了更有效地推动合宪性审查走向实践。笔者建议,启动法律及法律文件的合宪性审查可以借鉴行政诉讼有关直接利害关系人的规定,以违宪的法律及法律文件直接侵犯当事人的利益为审查标准。虽然有些法律法规可能有违宪的嫌疑,若还没有真正侵害当事人的合法权益时,则当事人不宜直接提出审查申请。如此规定,也是为了防止公民或者组织仅凭个人的理解,恶意开启合宪性审查。第二,针对国家机关权限的争议,特别是部分公职人员的职务行为的合宪性审查,当下学界大多欲言又止,似乎在有意回避这一问题,笔者认为在学理范围内探讨这一问题是十分必要的,也是十分正当的,直接关系合宪性审查的得失。一般而言,只有较高层级领导人的职务行为才能引发合宪性争议,此时的职务行为往往造成了重大政治影响,甚至引发宪法争拗。在此种情形下,可以适当扩大启动合宪性审查的主体范围,赋予所有组织和公民启动合宪性审查的权力,以便监督职务行为。一则,高级领导人的违宪行为关系到大部分国民的利益,甚至影响国家民主法治的正常运行。二则,高级领导人作为政治人物,本身就应该接受更加严格的监督。与普通公民相比,领导人特别是高级领导人所处的地位异常重要,其行使权力造成影响的程度更深,范围更广,理应接受各方面的严格监督。在选择成为政治领导人的同时,就意味着放弃了某些权利,如部分隐私权,必须以更加公开的形象面对国民,这也是政治人物为理想牺牲、为国民服务的表现。当然,由于职务行为的敏感性,为了防止申请人恶意提起审查、损害领导人的权威、妨碍正常的职务活动,在遵循政治问题不审查原则时,还应该设立更加严格的限制条件,增加对职务行为进行审查的过滤措施。如申请人必须提供充足的证据,以证明职务行为可能涉及违宪。另外,审查机构还应该秉持合宪性推定的原则审议职务行为,只有穷尽任何方式,仍然无法作出符合宪法精神的解释时,方能认定职务行为违宪,以确保政治效果与社会效果的统一。

(四)    厘清合宪性审查的对象范围

只有立法机关自觉地以宪法作为自己行使各项职权的法律依据,才能保证法律在源头上符合“法制统一性”原则的要求。合宪性审查的范围到底应该包含哪些,到目前为止,还没有明确的法律规定。无论是《宪法》,还是《立法法》,在此问题的表述上都语焉不详。合宪性审查的范围如果过于宽泛,需要考虑未来合宪性审查机构的人员是否充足,能力是否匹配,审查手段是否完备,能否减少对已有政治秩序的过度冲击。若审查范围较为狭窄,则不能完全满足社会大众对构建有效合宪性审查制度的期待。如上官丕亮教授认为,“未来合宪性审查能够涵盖到包括法律在内的规范性文件、国家机关的行为、一些社会团体的行为、高级官员的行为等等”。因此,合理界定合宪性审查的对象及范围,关系到合宪性审查机构能否恰如其分地开展工作,直接影响到未来的审查效果。在笔者看来,合宪性审查的范围应该包括以下几个方面:第一,对法律进行合宪性审查。确保全国人大及其常委会制定的法律的合宪性是推动宪法实施的应有之义,将法律纳入宪法监督的范围,既是必要的,也是可能的。合宪性审查的重要职能是审查法律的合宪性,既往全国人大常委会法工委的法规审查备案室并未对法律进行合宪性审查,因此,明确将法律纳入合宪性审查范围显得极为迫切。须知,若不能对法律进行合宪性审查,只审查低位阶的其他法律文件,将不可避免损害合宪性审查机构的权威,折损合宪性审查应该发挥的效能,导致那些合宪性存疑且有更好替代性方案的法律条款,就有可能会被淹没在立法细节当中。第二,继续将行政法规、司法解释和地方性法规等其他法律文件纳入审查范围。从数量上来说,行政法规、地方性法规和其他规范性文件的总量远远大于法律,对这些法律文件的审查一般通过合法性审查即能达致法制统一之要求,但在某些特定情况下,这些法律文件也会构成合宪性审查的主体内容。作为代议机关的人民代表大会及其常委会制定的法律及地方性法规虽然有民意的支撑,但此类立法的合宪性取决于其是否有相关的社会经济方面的事实基础。另外,当前地方性法规和其他规范性文件的立法层次还不高,在实践中遇到过与上位法冲突的情况。无论是从制定主体还是位阶效力来看,其他法律文件远比法律面临的合宪性问题严重。如何保障这些地方立法合宪,不仅是国家法制统一的问题,也是宪法的权威能否得到维护的问题。第三,国家机关权限争议,特别是某些职务行为。当下我国《宪法》和《立法法》并没有将国家机关的权限争议,纳入合宪性审查的范畴。虽然从短期来看,如果能够做好对法律和其他法律文件的合宪性审查工作,已然是巨大的进步。但是,如果从未来合宪性审查制度的完善和发展来看,还是应该将国家机关权限争议纳入合宪性审查范围之中,毕竟,以上行为是否合宪,不仅关系国家机关权力的运行,还有可能涉及公民基本权利的保障。

(五)    健全合宪性审查的程序机制

法律的健全和完善,是法律原理和法律实践的精炼成果,也是法律思维逻辑运动的必然结晶。以往我国大部分法律制度的构建,都偏重于实体层面的尽善尽美,容易忽视程序的重要性。在此次推进合宪性审查工作中,应该避免重走过往的弯路,不仅在实体层面做好规范,还要注重审查程序的周延。虽然合宪性审查机构到底如何设置还没有最终确定,这固然会为审查程序带来一定的不确定性,但结合当下对合宪性审查机构的定位以及合宪性审查将要发挥的主要功能,仍然可以归纳出合宪性审查的主要步骤。第一,启动程序。前文已经论述了合宪性审查的启动主体,根据合宪性审查内容的不同,其主体资格应稍有差异。第二,审查程序。审查机构在接受审查申请之后,将进入实质审查环节,需要明确实质审查的审理期限。同时,在合宪性审查期间,对于已经作出的生效判决,应该继续执行。毕竟,合宪性审查只是对法律法规的文本审查,在作出违宪裁决之前,不应该中止已有的执行程序。如此,既能防止申请人借口合宪性审查恶意拖延、逃避执行,又体现了合宪性审查对司法裁判独立性和权威性的认可和尊重。只有当合宪性审查与司法案件的裁判结果密切相关时,才能暂时中止司法案件的裁判程序,待合宪性审查终结之后,再开始审理司法诉讼。第三,处置程序。采取何种处置程序,关键在于确认哪一机关享有最终的处置权。违宪构成要素的梳理、建构也必须以宪法文本为依据,且以审查对象的特点为最终依凭。在合宪性审查过程终结之后,对于审查结果最终由谁处置,相对而言十分复杂,牵涉到审查机构是否具有最终的处置权,还是仅有处置的建议权。根据我国现行《宪法》的制度设计和人民代表大会的政治地位,可以推断享有最终处置权的机关只能是全国人民代表大会及其常委会,合宪性审查机构一般只应享有建议权。当然也不能抽象化地一概而论,采取一刀切的方式,简单地将所有最终处置权归为全国人大及其常委会,还应该根据审查内容的不同,交由不同的机关,作出不同的处置方式。当审查内容仅限于程序性问题时,可以将处置权赋予审查机构,由审查机关作出公告,确认程序问题是否合宪。因为程序问题的审查并不涉及实体判断,由合宪性审查机构行使处置权并不会影响全国人大作为最高权力机关的宪法定位。当审查内容涉及实体审查时,则应该由审查机构提出处置建议,由全国人民代表大会(闭会时由全国人大常委会)行使最终的处置权,对于某些重大问题的合宪性,如领导人职务行为及全国人大制定的基本法律的合宪性问题,则只能由全国人大享有最终的处置权。

(六)    完善宪法解释程序机制建设

考虑到宪法条文的特性,通常情况下,仅有“援引”条文的工作是不够的,还必须对被引之条文进行理解,方能把握其含义。宪法解释与合宪性审查密切相关,在一定程度上宪法解释是合宪性审查能有效开展的必要前提。当前应该借由推进合宪性审查的契机,进一步完善我国的宪法解释程序。在立法技术日益成熟的今天,明显违反宪法的法律法规是极少出现的,大部分涉嫌违宪的法律法规都可能只是极少数条文违反宪法精神、宪法原则,或者存在宪法争议。因此,就需要对某些争议性用语进行严格的宪法解释。这既需要有高超的解释技巧,又需要恰当的解释方法和程序。在中国现行宪法体制下,“合宪性解释”作为宪法作用于法律解释而得以间接适用的基本路径,正是未来中国宪法适用的前景之所在。总的来看,完善宪法解释程序机制建设,大体上有两种进路。第一,修改宪法赋予审查机关宪法解释权。一般而言,具备宪法解释权的机关往往享有合宪性审查权,这两种权力犹如硬币的正反面相伴相生、相互依存。如果没有宪法解释作为支撑,那么合宪性审查将失去统一的判断标准,仅凭法律条文的字面意思还不足以准确判断是否违宪,即使能够作出初步判断,也无法确认违宪的程度,给后续如何处理违宪法律带来难题。因为宪法是最高法、根本法,对它的解释必须慎重,不能随意让任何机关都解释宪法。故赋予审查机构一定的宪法解释权似乎是推进合宪性审查顺利开展的有效方式。第二,制定《宪法解释程序法》规范宪法解释。所有的解释者都希望还原宪法的精神和原则,追求原意,但宪法精神和原则是什么却永远是有争议的。目前我国还没有专门的法律来规范宪法解释,虽然从当下实践来看,其不利影响还没有完全凸显,但如果引入合宪性审查制度,则将给现行的宪法解释制度带来重大变革,客观上需要完善宪法解释的制度规范。一则,在合宪性审查过程中难免会涉及疑难问题,需要对相关宪法规范作出精确合理的解释,这必然增加当前人大常委会解释宪法的难度。二则,在审查机构审查人大常委会制定法律的过程中,若仍然缺乏明确的解释规范和解释程序,那么人大常委会将享有较大的自由裁量空间,解释宪法的自主性和随意性就会增大,可能采用有利于自身的标准来解释宪法,将自己制定的法律解释为合乎宪法,削弱了合宪性审查的实际功效。宪法解释是宪政运作中非常重要的一个环节,在宪制生活中起着不可或缺的作用。尽快制定《宪法解释程序法》不仅是为了助推合宪性审查发挥应有的功能,也是规范全国人大常委会宪法解释权的客观要求,防止宪法解释无章可循。

四、结语:完善理论先导——稳步推进合宪性审查工作

合宪性审查一直是法学界诸多专家学者奔走呼吁多年的新事物,也是几代法律人的梦想。党的十九大报告为学界后续开展理论研究指明了方向,确立了目标。学界应该在总结已有工作的基础上加强研讨、凝聚共识,尽快为合宪性审查的下一步工作出谋划策。总体而言,合宪性审查不完全等同于以往提出的宪法监督制度,合宪性审查具有自身的理论属性和本质特征,同时,这一制度的构建还需要体现鲜明的中国特色。“合宪性审查”与“违宪审查”概念具有方法内容上的差别,不能互相混淆。学界既不能简单地将以往违宪审查的若干原理套用于当下的合宪性审查,也不能不加区别地借鉴国外诸如宪法法院、宪法委员会等制度。当代中国宪法学人的最大使命,是能回应社会现实的挑战,拿出一套“中国性”宪法理论来,以为中国合宪性审查制度的有效展开助一臂之力。

注释:
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作者简介: 秦前红,法学博士,武汉大学法学院教授。
文章来源:《比较法研究》2018年第2期。
发布时间:2018/4/25
 
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