人大主导立法的几个重要问题
作者:刘松山  
    摘要:  人大主导立法有利于促进民主立法,提高立法质量;主导具有行政权的特点,与人大行使权力的规律不甚相符。人大主导立法需要处理好与党领导立法以及其他主体依法参与立法的关系。在克服部门利益和发挥人大立法引领推动作用等立法活动中,如何把握人大主导立法的内涵与界限,需要慎重研究。不宜将委员长会议、专门委员会和常委会工作机构在立法中发挥作用等同于人大主导立法,这些主体行使职权的边界,需要研究和规范。在立法活动中,人大固然是人民意志的代表机关,但“一府两院”等立法参与主体也从不同侧面代表了人民意志,不能将人大设想成民意的唯一代表机关,进而不适当地强调人大主导立法。
    关键词:  人大主导 部门利益 委员长会议 专门委员会 法律起草

党的十八届四中全会提出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。不仅如此,修改后的我国《立法法》还明确规定,全国人大及其常委会加强对立法工作组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。这就把党的十八届四中全会决定的内容法律化了。党的十九大报告再次提出,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。党的十八届四中全会决定和党的十九大报告的精神,以及我国《立法法》的相关规定,不仅是我国立法工作中的一个新命题,也是人民代表大会制度中的一个新命题,需要全面准确地理解和执行。几年来,相关理论界和实践部门对人大主导立法问题展开了热烈讨论和探索,见仁见智,但其中不少关键性问题尚未引起足够注意并形成共识。对这些问题在认识和执行中一旦发生分歧和偏差,不仅会对立法工作带来损害,也会对我国根本政治制度造成损害。

一、如何理解“主导”的基本范畴和法律定位

在我国人民代表大会制度体制下,依照宪法和法律规定,人大及其常委会在立法体制中处于核心地位,全国人大及其常委会行使国家立法权,有立法权的地方人大及其常委会行使地方立法权,人大及其常委会对法律法规的草案进行审议表决,委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构在立法过程中依法行使职权。可以说,在党的领导下,人大及其常委会以及委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥极其重要的作用,这是勿庯置疑的。这样,能否说这些主体在立法中发挥作用就是人大主导立法?进一步看,人大能否主导立法?如果能,又如何科学理解这一提法的含义?

(一)   如何把握“主导”的几个基本要素

如何把握人大主导立法,这不仅是实践问题,还是重要的理论问题。按照汉语词义的解释,所谓“主导”,可以在动词和名词两种意义上使用。作为动词的“主导”,是指“决定并引导事物向某方面发展”,而作为名词的主导,是指“起主导作用的事物”。无论是动词还是名词意义上的主导,都有以下几个特点。其一,在事物发展的结果出来之前,主导者对结果已经有了结论性的认知。其二,在事物发展的过程中,主导者推动和引导其他参与事物发展的主体去实现自己的认知结论,其他主体是被主导者。其三,主导行为的性质具有行政性、执行性,有发号施令的特点,在行为过程中会采取措施要求甚至迫使其他主体服从它,否则它就无法发挥主导作用,实现对事物发展的预期目标。其四,主导是与效率联系在一起的,效率又与权力的集中统一行使联系在一起,没有效率和很大程度上的集权,就难以保证主导作用的实现。其五,在很多情况下,主导的主体只能是个人或者有限的少数人,因为通常只有个人才能独立思考问题,形成预先结论,引导其他主体向其引导的方向靠拢,以保证主导作用的实现;有限少数人也基本可以保证一定程度的独立思考,较容易形成共识,但如果很多人同时对一个问题进行思考,就很难保证得出相同的结论,也就很难有一个共同的主导方向了。所以,人们习惯说行政主导,并将行政主导与首长负责制联系起来(比如在特别行政区实行行政主导)。

从以上几个特点可以看出,如果把主导的语言含义用到国家机关行使职权的过程中,除了军事机关外,能够起主导作用的首先应当是行政机关,因为法律制定后,法律的规定就是行政活动的目标,行政机关的任务是引导和推动参与行政活动的各个主体向这一目标行进,在整个行政权的行使过程中发挥主导作用。也正是为了保证这一主导作用的实现,需要在行政机关内部实行首长负责制,并在上下级之间建立领导关系的体制。与行政机关不同,作为审判机关的法院就不能实现院长、庭长或者审判委员会等主体的主导,因为案件的审理应当把公正而非效率放在第一位,而公正的结论既不是在审理之前就能得出的,也不是靠院长、庭长、审判委员会集中行使权力就可以得出的,只有经过法定的庭审程序才能查清事实,并在此基础上适用法律,得出裁判结论。所以,法院不能在案件审理之前就由院长、庭长或者审判委员会等主体预先形成裁判的结果,并由这些主体实行审判主导。

那么,人大及其常委会在立法中能否实行主导呢?根据上述现代汉语词典对“主导”一词的解释,如果将“主导”用到立法中,就意味着立法中的某个或者某些主体,决定并引导立法的内容向某个方向发展,在立法活动中起主导作用。进一步地说,就是在立法表决之前,立法的主导者对立法的必要性、可行性以及法律规范草案的具体内容,乃至表决的结果,都已经有了结论性的甚至具体准确的认知,即它已经预知立法的结果。在这种情况下,立法活动中的主导者实际就类似一部影视剧的导演,其任务是组织、协调、引导、推动参与立法活动的各方,去实现主导者预期的目标。导演是一个具有很强行政色彩又时常缺乏必要约束的角色,所以,在影视艺术领域就容易出现各种“潜规则”。稍作对比即可发现,如果以“主导”的应有之义来理解人大在立法中发挥主导作用,那么,人大主导立法似乎就类似于一名导演在导演影视剧。如果这样,很大程度上的集权和效率,必将成为人大在立法中的重要特征。这是否符合我国人民代表大会制度的基本特点、本来之义以及立法工作的基本规律,恐怕就值得讨论。

假设以上问题得到有说服力的回答,得出人大应当也能够主导立法的结论,那么紧接着,还有几个关于主导的基本范畴需要讨论。

一是,主导的主体是谁?基于本文结构安排的考虑,这个问题将在后面逐步展开论述。

二是,主导的方式是什么?人大应当采取何种方式主导各类立法参与主体?比如,它能不能以及在多大程度上对被主导者进行组织协调、监督执行甚至代替它们的工作?法理依据是什么?这些问题也将在稍后分别展开。

三是,主导的具体环节是什么?每个环节主导的主体又是谁?笼统地讲人大主导立法,似乎没有问题,因为人大是民意代表机关,人大主导立法,从理论上讲就是人民主导立法,让法反映人民意志。问题是,制定一件法律,不是人大及其常委会在一个环节、一次性就能表决通过的,更不是由人大及其常委会的一个人或者少数人就能说了算的,而是要经过提案、审议和表决三个基本的法定程序,在这三个程序之外,就我国的具体情况而言,还要经过了解民意、制定立法规划、起草、论证、修改、协调等多个辅助性程序。可以说,制定一件法律法规,要经过复杂的、环环相扣、逐步递进、既开放又相对封闭的系统性程序。在这一复杂程序中,参与立法活动的主体众多,每个程序的参与主体又时常具有不确定性,远不止人大和它的常委会这两个主体。那么,在这个程序链中,谁能代表人大?在哪些环节代表人大?人大要不要在每一个环节中都起主导作用,如果要,又如何起主导作用,能否笼统地要求人大起主导作用?

这第三方面的问题是十分有意义的。以全国人大常委会的有关领导人、工作机构负责人的讲话和委员长会议的文件来回应这些问题,最有说服力。以下就是几份来自立法机关领导的讲话文件的表述。

材料一:在2011年的地方立法研讨会上,李建国副委员长在说到人大主导立法时,先总体强调人大及其常委会要加强立法组织协调,积极推动立法规划和立法工作计划的落实,然后他说了两个具体的主导措施,一是在起草环节,人大有关专门委员会和常委会工作机构要积极主动介入,二是完善代表参与立法的工作机制,发挥代表作用。

材料二:在2014年的地方立法研讨会上,王晨副委员长在论述人大主导立法时,先作一个总的概括,说立法要“历经立项、起草、审议、修改等各个环节”,因此要“发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,切实加强立法工作的组织协调”。这给人的感觉是,人大要在立项、起草、审议和修改的各个环节都以加强组织协调的方式,发挥主导作用,与前述李建国副委员长的说法大体相似。接着,他又说了三个具体的主导内容:一是要把握立法决策主导,主要是抓好项目论证,避免久议不决,妥善解决重点难点问题;二是要把握立法起草主导;三是要发挥人大代表作用。

材料三:由委员长会议通过的全国人大常委会2016年工作要点所说的人大主导立法工作包括:健全专门委员会和常委会工作机构起草重要法律草案机制;督促有关方面及时起草法律草案;加强立法审议;做好法律案提请大会审议的相关工作。

材料四:在2016年地方人大立法研讨会上,时任法工委主任李适时以生动的语言介绍了地方人大主导立法的几个经验:其一,有的地方不断完善立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案等不同环节的工作机制,为发挥主导作用提供保障;其二,有的地方通过主导年度立法计划编制,变“等米下锅”为“点菜上桌”,把握立项和起草主导;其三,有的地方建立“立项通知书”机制,向起草部门明确起草重点和要求;其四,有的地方建立立法联席会议制度,对立法工作实施全程“领跑”;其五,有的地方发挥代表作用,把完善常委会会议制度、审议制度与创新工作机制结合起来;等等。

材料五:委员长会议通过的全国人大常委会2017年立法工作计划,在强调加强人大及其常委会立法工作组织协调后,要求把好立项关,科学合理安排立法进度,在起草、论证、协调、审议过程中,防止部门利益法律化和争权诿责现象,专门委员会和有关工作委员会要督促有关单位和地方制定配套法规,尊重代表主体地位,发挥代表作用。

材料六:在2017年地方立法工作座谈会上,全国人大常委会法工委主任沈春耀说,立法工作主要有三个环节,一是规划立项,二是组织起草,三是人大审议,人大的主导作用,在这三个环节上,都是不可或缺的。

分析上面六份材料中的提法,可以形成以下几个初步印象,并引出一些问题。

第一、   无论是全国人大及其常委会还是地方人大及其常委会,都把组织协调作为主导立法的重要抓手,同时,组织协调的主体又被笼统地说成人大及其常委会,而人大及其常委会作为一个合议机关能否组织协调,在哪些环节组织协调,如何组织协调,似乎未交待清楚。

第二、   从立法的环节上看,人大的主导已是全过程主导,一部法律从规划立项到起草再到审议,几乎都由人大主导。如果把立法比作拍一部影视剧的话,人大真是一位名副其实的导演了。然而仔细分析又可发现,除了明确专门委员会和常委会工作机构在法律草案起草中的积极作用外,对于其他各类立法环节中谁是主导主体,以上材料均未作清晰表述,或者干脆略去主导的主体。实际上,所谓“人大”或者“人大及其常委会”,很多时候是一个虚拟的、模糊的泛称,作为合议机关,它不可能在立法程序的每一个环节都采取集体行动,主导立法进程,如果说立法有一个主导的话,那么,在不同的环节中,这个主导的主体很可能会有所不同。所以,作为合议机关的“人大”或“人大常委会”能不能在立法活动中扮演总导演的角色,或者干脆在很大程度上扮演一个自编、自导、自演的角色,恐怕是值得商榷的。

第三,上述六份材料有几份材料表述人大主导的逻辑层次不甚清晰,按理应当是先对人大主导做总的表述,紧接着表述具体的主导环节、主导主体、主导事项和主导程序,那样才条理清楚、层次分明,但这些逻辑特点在上述材料中不甚明显。有的材料在按立法过程表述立法主导的同时,又提出发挥代表作用问题,给人逻辑不顺的感觉。这可能会让人认为:在立法机关中,关于主导环节、主导主体、主导事项和主导程序的细化问题和相关法理问题,没有得到足够重视和研究,缺乏清晰的思路。

第四,关于地方人大主导经验的一些做法和提法,是否符合人民代表大会制度的要求和立法规律,容易引人怀疑。李适时在2014年地方立法研讨会上的讲话强调,发挥人大主导作用,“在制度上,要符合坚持和完善人民代表大会制度的要求”,“在法理上,要符合立法规律,也就是要坚守法治底线”。他2016年在地方立法研讨会上介绍和肯定的一些地方主导经验,是否符合自己前一年讲话的这些要求,可能就会引起议论。比如,有的地方人大在立法中采取的“点菜上桌”行为和建立的“立法通知书”机制,以及甚至是对立法进行全程“领跑”的立法联席会议制度等,有没有干预和代替有关提案主体法定职权的嫌疑呢?再比如,实施这些主导行为的主体又是谁,是不是人大及其常委会?其主导行为的法律依据和法理基础是什么?如果人大对立法实行全程“领跑”和全程主导,甚至对立法程序的每一个环节都实行包揽或者干预代替,那人大与行政机关又有什么区别?人大主导不就容易变成行政主导吗?

建议有关方面结合理论实践中提出的问题,应当对人大主导立法的基本要素做研究。

(二)   如何准确理解人大主导立法的法律定位

人大主导立法是统揽性和纲举目张式的提法。单从这个表述看,如果要制定一件法律规范,人大的主导作用应当在以下三个层次进行法律定位,才能显示出其重要性。第一个层次是,属于立法活动的指导思想或者基本原则的重要内容,写在我国《立法法》第一章的“总则”中,放到立法应当坚持四项基本原则之后,立法应当依照法定的权限、程序和民主立法、科学立法等内容之前。第二个层次是,属于立法体制中的重要内容。比如,我国《立法法》第二章第一节的“立法权限”,在规定全国人大及其常委会制定法律的权限以及相关授权立法的同时,加上发挥人大及其常委会主导作用,作为划分立法权限的基本原则。第三个层次是,在立法程序中作出规定。比如,在我国《立法法》第二章的第二节和第三节有关全国人大及其常委会的立法程序中,分别规定两者应当以及如何发挥主导作用,在该法第四章关于地方性法规的一节中,规定地方人大及其常委会在立法程序中应当以及如何发挥主导作用,这样,人大及其常委会的主导作用,就成为立法程序的基本原则和内容,在法律和地方性法规的制定程序中居于重要地位。

然而,2015年修改后的我国《立法法》,并没有在以上三层次和篇章结构中规定人大及其常委会在立法中的主导作用,而是将全国人大及其常委会的主导作用写在第二章“法律”的最后一节即第五节的“其他规定”中。什么叫“其他规定”?目前,由立法机关编写的各类关于我国《立法法》的释义和讲话,均未对“其他规定”做出解释。总结法律中“其他规定”所规定的内容,可以发现,所谓“其他规定”,一般是指不宜规定在法律主要章节条文中的技术性、例外性、附带性、补充性、说明性、参考性的内容,从法理、逻辑和立法技术上都不适宜进入法律的正文,或者属于可写可不写的内容。现在,我国《立法法》将发挥全国人大及其常委会在立法工作中的主导作用写入“其他规定”中,实际就是在法律中对这一内容给了一个“其他性”的法律定位,如果单纯对法律文本进行分析,应当说,这个定位是不高的,甚至是较低、较不重要的。这表明发挥全国人大及其常委会的主导作用,不是制定法律的基本原则,不是划分立法权限的基本原则,也不是法律制定程序中必须遵循的基本原则,甚至不是立法程序中的法定环节。

问题是,脱离了具体法律文本,单纯强调发挥人大在立法工作中的主导作用,在认识和实践中,就很容易对这一提法做拔高理解、扩大理解,不适当地强调人大的主导作用,进而影响人大及其常委会在立法活动中依法、科学地处理与其他立法参与主体之间的关系。党的十八届四中全会决定和我国《立法法》修改过程中提出发挥人大主导作用后,在各方的热议推进中,这种拔高和扩大理解的苗头已经显露。提法很高,法律定位却不高,又很难要求人们在法律文本的整体结构中去认识理解人大主导的实际定位,这是应当引起注意的问题。

(三)   如何科学界定人大与其他立法参与主体之间的关系

如何科学界定人大与其他立法参与主体之间的关系是前两个问题的应有之义,其中有两个重要关系需要讨论:一是人大主导立法与党领导立法的关系,二是人大主导立法与“一府两院”等主体在立法活动中行使职权之间的关系。

关于人大主导立法与党领导立法之间可能出现的一些矛盾困惑,笔者已做一些论述。在涉及如何处理这对关系时,一些权威文件和领导人、机构负责人的讲话,没有例外地是强调党的领导,但都比较宏观、抽象、原则。比如,李适时在2014年地方立法研讨会上说:“人大在立法中的主导作用,是在党的领导和支持下的主导作用,越是坚持党的领导,就越能有效地发挥人大的主导作用。”要达到这一目标,实践中需要回答不少具体问题。比如,为什么说越是坚持党的领导,就越能发挥人大的主导作用?又比如,重大立法问题由党委乃至由党中央决定,与十八届四中全会同时提出的党要善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志是什么关系?再比如,将党的领导贯彻于立法全过程,与人大依照法定程序审议通过法律法规,是什么关系?建议有关方面对人大主导立法与党领导立法的关系,在理论上进行系统的有说服力的阐述,对党委领导与人大主导的原则、事项、程序,特别是遇到冲突时的解决办法,做出清晰的、可操作的规范,以消除认识偏差,在党的领导下把人大主导立法落到实处。

除了人大主导立法与党的领导关系之外,单纯强调人大主导立法,不仅在认识上容易形成偏差,在实践中也可能影响其他立法参与主体参与立法的功能的发挥,甚至可能使人大与其他主体特别是参与立法活动最多的政府之间的关系变得微妙紧张。全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在2017年地方立法工作座谈会上的讲话,与以往有关领导人和负责人讲话相比有一个很大不同,那就是:他在讲发挥人大主导作用的同时,特别提出要发挥“政府在立法工作中的重要作用”,并对政府重要作用与人大主导作用的关系做了专门阐述。这个表述对科学界定人大与其他立法主体特别是与政府的关系,是很必要的。

事实上,即使在看上去完全由人大运行的立法审议环节,对人大主导立法的认识也不宜绝对化。比如,在常委会审议法律案的过程中,常委会组成人员对草案中的某个重大问题有集体性认识偏差,而该问题牵涉立法的全局和方向,如不加以说明纠正,很可能会做出错误的表决。这时候,受人大之外有关部门指派,来听取意见、介绍情况和回答询问的部门工作人员,对该问题做出完全不同于常委会组成人员认识的说明解释,改变了立法表决的方向。这种情况下,如果该工作人员称,他和他所在的部门在这部法律的审议过程中,发挥了主导作用,甚至说他也主导了一次立法,似乎也有一定的道理。

界定人大与其他立法参与主体的关系,关键是要充分尊重其他主体在不同立法环节中参与立法的职权。比如,我国宪法和法律规定了“一府两院”和中央军委的立法提案权,但人大主导立法中的制定立法规划和年度立法计划、起草法律草案、组织协调等行动方式,显然与它们的立法提案权发生了关联,一旦人大的主导与这些国家机关依法行使提案权的意见不一致甚至发生冲突,怎么办?这就需要回答如下一系列问题:制定法律的提案权能否成为一项独立的职权?如果是一项独立的职权,它应当有什么样的内容?人大主导立法与提案主体依法行使提案权是什么关系?我国宪法和法律对人大之外有关机关、组织参与立法的职权,以及职权之外应当受到必要尊重的话语权,有的规定得比较零碎,有的没有明确规定,也不适宜规定,但从人大及其常委会与其他机关、组织的关系看,人大是权力机关,也应遵循彭真当年所说的“既不失职,也不越权”的原则,给自己的权力确定科学的边界。

二、人大主导立法的针对性是什么

为什么要强调发挥人大在立法中的主导作用?总体上看,其主要有以下几方面的针对性,同时这些针对性中又有一些值得研究的问题。

(一)   立法的综合性很强,需要人大主导

2015年修改的我国《立法法》增加规定,在全国人大及其常委会的立法中,“综合性、全局性、基础性”的重要法律草案,可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草”。为证明人大在这方面发挥主导作用的必要性和已经取得的成功经验,全国人大机关的《中国人大》杂志在我国《立法法》修改后还专门登载了一篇文章,将全国人大常委会法工委牵头组织起草我国《民法总则》作为人大主导立法的成功案例加以宣传报道。对于人大及其常委会的工作机构能否主导立法,笔者拟稍后再予论述,这里提出几个需要回答和研究的问题。

其一,“综合性、全局性、基础性”的判断标准是什么?几乎每一部法律都可以说是综合性的,涉及很多部门,几乎每一部法律也都可以说涉及某一方面的全局性和基础性问题。所以,综合性、全局性、基础性的标准条件很难说清楚。即使说清楚了,还要回答:为什么要由专门委员会和常委会工作机构组织起草?比如,我国《民法总则》当然可以说是综合性、全局性、基础性的重要法律,但离这个法律规范内容最近的是从事民事审判工作的法院,为什么不可以说法院组织起草这部法律最合适呢?

其二,什么叫“可以由”?笔者注意到,我国《立法法》修订后规定,上述重要法律草案,“可以由”有关工作机构组织起草。“可以由”的表述实际是否定了人大的主导,它的文义应当是,这些法律的草案主要还是由或者本来应当由其他国家机关组织起草,但也“可以由”专门委员会和常委会工作机构组织起草。实践中,这类重要法律草案主要就是由其他国家机关组织起草的,我国宪法和法律也没有禁止人大及其常委会的工作机构组织起草,为什么我国《立法法》修改要多此一举,加上“可以由”呢?

其三,“综合性、全局性、基础性的重要法律”与我国《宪法》62条和我国《立法法》7条中的“基本法律”是什么关系?按照我国《宪法》的规定,基本法律应当由全国人大制定,那么,综合性、全局性、基础性的重要法律能否等同于基本法律?如果将这些法律都视为基本法律,又强调它们的草案由专门委员会和常委会工作机构组织起草,是否合适,法理依据是什么?

(二)   立法引领推动改革,需要人大主导

党的十八届四中全会提出“必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用”。这是一个新命题。这一年,在全国地方立法研讨会上,王晨副委员长明确提出:“充分发挥立法的引领推动作用,必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用”。立法要引领推动什么?结合十八届四中全会提出的立法与改革决策相衔接和重大改革于法有据的要求,特别是这几年全国人大及其常委会的立法实践,可以发现,大凡用立法引领推动的基本都是改革,特别是那些重大的改革,且范围很大。那么,人大在引领推动改革的立法中能否发挥主导作用?如果能,又如何发挥主导作用?

改革本身具有很大的探索性、不确定性,既可能成功,也可能失败,而立法是十分严肃的,对于不确定的社会关系一般不能做规定,对于可能陷于失败的改革更不能鼓励,即使对改革成果有科学预见和成功把握的那些社会关系,立法也应当慎之又慎,这是维护法制统一和权威的需要,也是维护立法机关自身权威和尊重人民主体地位的需要。如果人大主导制定了引领推动改革的法律,改革最终以失败告终,人大就会使自己陷于被动。所以,在引领推动改革的立法中,如何正确认识人大主导的内涵,至关重要。对审议过程中达成广泛共识的改革举措,及时用立法推动,是一种主导。然而,对引领推动改革的主张、提案进行冷静思考,为改革把一道关,为维护法制统一和权威把一道关,也是一种主导,甚至是更重要的主导。当前,过于热衷以立法方式推动改革的冲动和苗头已经显露出来,在这种背景下,强调人大这种把关式的主导,具有特别重要的意义。

在把党的主张上升为国家意志的过程中,人大要把好“法定程序”这一关,在法定程序中起主导作用。改革事业是在党的领导下奋力前行的,很多改革主张,特别是那些重大改革的主张,都是由党中央提出的,如果说要把这些改革主张上升为国家法律,那么,实际的主导者是党中央。在党中央提出重大改革主张,并建议上升为国家法律的过程中,人大应当做什么呢?现在有一种倾向性观点,认为党中央提出什么,人大就赞成表决什么,党中央要改革,人大就迅速跟进,制定相关法律。按这种观点,人大的任务就是把党的主张及时地、不折不扣地上升为国家法律,并把这种做法叫做贯彻落实党中央的重大决策部署,或者叫确保将党的主张上升为国家法律;这样做,就是坚持党的领导的最好体现,就是以人大主导立法的方式引领推动改革。这种认识在政治站位上无疑是正确必要的,但处理不好又容易自觉或不自觉地把人大当成党的下级机关和执行机关,不符合党的十八届四中全会精神,不利于党对改革事业实行正确的领导。

第一、党的十八届四中全会提出的“四善于”,其中十分重要的一条,就是党要“善于”通过法定程序将自己的主张上升为国家意志。如何“善于”,是由党来回答的重大问题。就人大而言,党提出了改革主张,对于这种主张能不能上升为法律,在多大程度上以及什么时候上升为法律,人大的职权是,依照法定程序开展广泛的调查研究,最大限度地集中民意民智,并在这个基础上进行审议,提出各种意见,包括赞成的意见,修改的意见,也包括不赞成甚至反对的意见,最终在少数服从多数的基础上形成人大的主导性意见。这个意见既可能主导“进”,也可能主导“停”和“退”。党领导的人大,应当是依照法定程序行使职权的人大。经过了法定程序,人大形成的主导性意见可能与党的主张完全一致,这样就可以顺利制定法律。人大的主导性意见也可能与党的主张不完全一致或者不一致,这时候,党就会很重视人大的意见,会研究吸收不同的意见,不断修正和完善自己的改革主张,进一步向人大提出关于改革的立法建议,人大再依法进行认真审议,如此循环,最终在改革事项的立法中,达到党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。对于引领推动改革,人大在立法中发挥主导作用的着力点应当在这里。

第二、人大要为各类提案主体所提的改革议案把关。为落实党的十八届四中全会关于立法引领推动和重大改革于法有据的精神,要改革先立法的观点受到前所未有的重视。然而,各类提案主体提出的有关改革的立法议案,不可避免地存在问题。对于这些议案,人大不能随声附和、一哄而上,而应当与提案者做适当分离,为提案把关。提案者可以有冲动,甚至可以犯错误,但人大不能冲动,不能犯错误,它要着眼于党和国家各项事业发展的全局和长远,对人民负责。对符合民意的改革,人大要主导助推立法,对不符合民意的改革,人大要主导过滤纠正。

第三、对于重大的改革性立法,人大的委员长会议、主任会议和专门委员会等内部组织,应当尽量减少和避免提出立法议案。现在,提到人大主导立法,引领推动改革,不少人就会认为,人大内部的有关组织主动提出议案是主导立法的好方式。笔者的判断是,恐怕不能这样认为。第一,人大之外的国家机关一般走在相关领域改革实践的前沿,对改革最敏锐,容易先发现问题、研究问题,并找到改革的路径,通过立法推动改革的动力强,积极性高,由它们提出立法议案更为合适。第二,人大方面主动提改革性立法议案,如果处在实践第一线的立法参与主体的主导性意见与人大不一致,是听人大的还是听其他主体的?比如,委员长会议向全国人大常委会提出的授权进行监察体制改革试点的议案,如果与改革关系十分密切的检察机关实际上并不赞成,怎么办?再比如,对于由全国人大内务司法委员会向常委会提出的修改人民法院组织法和人民检察院组织法的议案,假如审判机关和检察机关实际上也不赞成,怎么办?第三,委员长会议、主任会议、专门委员会是人大内部的组织机构,由它们提出改革性立法议案,立了法,最后一旦改革遇到纷争甚至陷于失败,人们就会追问:人大自己提的议案,自己审议,最后失败了,怎么办?谁来负责任?这样,最终损害的很可能是人大的权威。当然,人大的代表团或者代表和常委会委员联名提出关于改革的立法议案一般不存在这个问题,因为他们的提案往往是分散的、自发的。

第四,人大在引领推动改革的立法中,要主导形成共识,而不能引起社会纷争。改革是一项大事业。有改革就必然有反对改革的不同意见,也不可避免地有因盲动而产生的改革动议。面对这样的情况,人大对于引领推动改革的立法动议,应当十分慎重,准确把握改革的脉搏,寻找改革的最大共识,对于可能存在严重分歧的改革动议,不付诸立法。人大的改革性立法,应当凝聚和代表社会共识,是多数真实意见形成的定论,而不能是严重裂痕和分歧的产物,或者是虚假多数意见所掩盖的裂痕和分歧的产物,更不能因缺乏科学预见而引起事后的纷争。这是人大主导改革性立法的一条十分重要的原则。从这几年的情况看,人大通过的一些改革性立法,在理论和实践中遇到纷争,需要引起警惕。

第五,人大在引领推动改革的立法中,特别要主导坚守宪法和人民代表大会制度的底线。有些改革的设想和议案,有明显违反宪法和人民代表大会制度基本要求的内容,对于这些内容,在宪法没有修改之前,人大不能以立法方式肯定下来,并引领推动相关改革。这几年,一些重大改革的授权立法,在理论和实践中已经引起是否违宪、是否损害人民代表大会制度的争议,这同样应当引起警惕。

总之,在引领推动改革的立法中,人大被动一些比过于主动要好。不能主张者、动议者提出什么,人大就审议通过什么。人大不能为实现某一改革目标,在缺乏动议者的情况下,主动去寻找动议者,或者干脆自己既当动议者,又当审议和表决者。特别重要的是,人大引领推动改革的任何立法,都应当凝聚反映改革共识,守住宪法和根本政治制度的底线,这是人大主导立法应当遵循的重大政治原则和法治原则。

(三)   为解决部门问题,需要人大主导

立法中的部门问题是一个老生常谈的问题。从党的十八届四中全会决定和我国《立法法》修改的意图看,强调人大主导立法,一个重要指向就是部门在立法中存在的各种问题。对这些问题,前述2011年李建国副委员长的表述,是立法“涉及诸多方面的利益关系,涉及多个部门的工作和体制机制”。其中,“诸多方面的利益关系”,恐怕主要是指各个部门的利益关系;“多个部门的工作和体制机制”,恐怕很大程度上是指立法中不少部门之间存在各自为政的情况,而现有的体制机制又难以让部门之间自觉有效地协调合作。2014年王晨副委员长在地方立法工作研讨会上对部门问题的表述是,“需要各相关方面共同配合,也不可避免地会受到各方利益的影响”。其中,“需要各相关方面共同配合”,实际指涉各相关方面(当然主要指的就是部门)难以配合或者不配合;“不可避免地受到各方利益的影响”,实际主要指涉的也是部门利益的影响。李建国和王晨的讲话主要着眼于全局,没有直接点明法律制定中的部门利益和部门难以配合协调的问题,而在2014年的地方立法研讨会上,李适时则直指地方立法中“部门利益影响甚至阻碍地方立法进程”的问题。

党的十八届四中全会决定明确指出“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”的问题,并针对性地提出要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

我国《立法法》2015年修订以后,全国人大常委会法工委国家法室编写的该法释义书,仍然将发挥全国人大及其常委会主导作用的针对性指向部门:“目前,许多法律草案由政府有关部门起草,部门主导立法的问题普遍存在,要么导致各相关部门因利益冲突而相互扯皮、推诿塞责,使得该立的法迟迟立不起来;要么由于部门主导而致使部门利益法律化。”不仅如此,该释义书还对党的十八届四中全会决定进行了解读,其指出,发挥人大主导作用就是“针对这一状况”提出的。

以上关于立法中部门问题的这些表述不尽一致,侧重点各有不同,但主要表现为部门争利益、争权、诿责、权力边界不清、难以配合协调,核心问题实际还是部门利益问题。为克服这些问题,需要发挥人大主导作用,其中仍然有一些问题需要研究。

1.     如何看待部门利益

几十年来,人们一直在批评和设法克服立法中的部门利益。在中国特色社会主义法律体系形成的过程中,人大在立法中能够起主导作用并已经起了主导作用,仍未能解解决部门利益问题,在此法律体系形成后更好地发挥人大的主导作用,果真能解决部门利益问题吗?

对于立法中的部门利益,有以下几个方面值得关注和讨论。

其一,应当承认,只要有部门就有部门利益。只是部门利益中有正当的利益,也有不正当的利益,立法应当克服的是部门不正当的利益。

其二,一部法律的条文是不是其背后有不正当的部门利益,在法的起草审议甚至表决过程中,有时很难看得出来,可能只有在实践中才会逐步显现。在立法中,为了避免部门利益,用一个部门来制约和替代另一个部门的工作,当然有其必要性和合理性,但过于依赖人大的主导作用,特别是依赖专门委员会和常委会工作机构发挥主导作用,在法理依据、体制依据和实际效果等方面,就值得研究了。一部法律的草案,部门还没有起草,有一方就先入为主地认为它涉及部门利益,或者要防止它涉及部门利益,因而要专门委员会和常委会工作机构来组织起草或者提前介入起草,从道理上能否讲得通?是否缺少了对部门必要的尊重?

其三,人大本身也是部门,它的专门委员会和常委会工作机构更是具体的部门,那么,如果有人提出它们也难免有自身的部门利益,或者其他部门为争取自己的不正当利益,通过人大的部门对立法施加影响,怎么办?

其四,对于已经制定的法律法规,人大不宜过于指摘它所反映的部门利益,因为如果这样,被指摘的部门可能就会提出,这个法律不是你人大审议通过的吗,人大为什么在审议修改时不消除部门利益,却在表决通过后来批评部门利益?

其五,如果不能通过改革的手段,从体制上扼制消除滋生部门不正当利益的土壤,光靠人大在立法中发挥主导作用的一些体制机制,恐怕是治标不治本,未必能解决问题。

2.     如何看待部门争权诿责现象

部门在立法过程中所争之权,所诿之责,是科学还是不科学,必要还是不必要,应当由谁来判断取舍?人大的专门委员会和常委会工作机构是否适宜作判断的主体?部门的不少权和责边界不清,可能因为是立法之前宪法和法律已有规定不清晰的问题,也可能是部门之间政治道德建设的问题,还有实践中一时难以看清和回答的问题,更有需要在改革过程中逐步解决的问题,针对这些情况,通过人大主导立法能否科学地、根本地解决问题?

3.     如何看待部门起草和部门主导立法

部门起草法律法规草案是否必然导致部门利益?笔者认为似乎未必。由部门递交给人大的法律法规草案,主要是由部门内设机构起草的,而部门内设机构起草的草案,在经过部门负责人审查后,还要经过提案主体的审查,在提出议案后,还要经过人大及其常委会审议、修改、表决等程序,其中的每一个环节、每一个程序,都有足够的时间空间对不正当的部门利益进行过滤和消减。以全国人大常委会制定法律为例,仅在审议阶段,就不仅有常委会会议一般至少三次的审议,还有法律委员会的统一审议以及专门委员会的参与,还要向各方面反复征求意见,解决不正当部门利益的时间、空间、场合、时机、环节等,实际是较多、较大的。

前引的全国人大法工委国家法室所著的我国《立法法》释义书中的记述,就是将部门起草法律草案与部门主导立法联系起来了,这容易让人觉得部门起草就导致了部门主导。实际上,部门起草法律草案与部门主导立法可能还不是一回事,无论中央还是地方的立法中,部门起草的内容被否定或者弃之不用的情况都不少见。而部门主导立法的提法是否适当,倒是值得讨论的。在立法的审议和表决中,如果人大及其常委会能充分发扬民主,把审议修改表决的各个环节做实,部门是不可能主导立法的,但如果在立法的各个阶段,常委会会议以及人大及其常委会工作机构了解情况不充分,或者不能切实使用法定职权,被部门牵着鼻子走,当然就真是部门主导立法了。现在,为克服部门利益,就削弱甚或取消部门起草或者组织起草一些重要法律法规草案的职权,其依据可能需要充分论证。

4.     如何看待立法的综合性强以及由此涉及的多部门工作和体制机制

所谓综合性强,在立法中实际是很难判断的问题,如前所述,几乎所有的法律法规都可以说综合性强,都会涉及多部门的工作和体制机制,针对这一情况,就要发挥人大的主导作用,那么,人大主导的面可能就会很宽、很不确定了。

(四)   为提高立法效率、节约立法资源,需要人大主导

在前述2014年的地方立法研讨会上,李适时以地方立法中存在的问题为例,阐述了发挥人大主导作用的背景和具体做法:“针对部门利益影响甚至阻碍地方立法进程,或者滥用地方立法资源等实践中存在的突出问题,各地努力从制度上加以规制,推出了不少好的做法。”“有的加强立项主导,努力改变部门提什么人大就审什么的模式,由被动‘等米下锅’转变为‘点菜上桌’。”“有的强化立法前评估,加强立项论证,坚持‘四个不立’,即不是经济社会发展急需的不立,立法条件不具备的不立,能用党纪、政策、规章、道德解决的不立,立法针对性不强、效果不理想的不立。” 

进一步说,这方面,强调人大主导立法有两个相反的重要理由:其一,部门在立法中存在利益博弈、争权诿责等问题,使该立的法立不起来,因而需要人大主导,推动应该立法的事项尽快立法;其二,一些部门对不该立法的事项却想立法,滥用立法资源,因而需要人大主导,及时制止随意立法的现象。由人大发挥主导作用,提高立法效率,节约立法资源,克服这两种消极现象,无疑是必要的,但同时,要注意以下几个方面:立法动议主体提出议案的法定职权可能被削弱;人大改变“等米下锅”做法,实行“点菜上桌”,这样做的法律和理论依据似乎不充分;人大审议或者表决一部法律草案前,对于这部法该不该立、何时立,应当由谁来评估和决定,在什么时候评估和决定,法理依据是什么等问题,需要深入研究。

(五)   为防止地方保护主义,需要人大主导

习近平总书记在对党的十八届四中全会决定所做的说明中提出,“一些地方利用法规实行地方保护主义”,因此,为“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”,全会决定采取的一个重要措施就是,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。

按照习近平总书记讲话和党的十八届四中全会决定要求,发挥地方人大在立法中的主导作用,克服地方保护主义法律化,十分必要。一些损害市场统一、破坏有序竞争、保护地方利益的地方性法规,正是由地方人大及其常委会制定的,不仅地方政府及其部门有通过立法实行地方保护的冲动,地方人大及其常委会作为本行政区域的权力机关,也不可避免地有这一冲动和倾向,在这种情况下,让人大发挥主导作用,战胜自我,克服地方保护,就有更难的工作要做。

三、人大内部哪些主体以什么方式主导立法

笼统地强调人大主导立法,似乎理所当然,但具体到人大内部谁才能主导立法,以什么方式主导立法,恐怕就有不少问题值得讨论。

(一)   主导立法各类主体的提法存在问题

如前所述,仔细查看各类文件的表述,就会发现对于主导立法的主体究竟是谁,需要进一步统一认识。党的十八届四中全会决定在同一个段落中,先是有这样的表述:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”这就涉及两个用语,即“人大主导”和“人大及其常委会”主导,“人大主导”和“人大及其常委会主导”所包含的主体范围是有很大差别的。该决定接着所用来表述具体主导主体的语汇又包括全国大的专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会、常委会委员,甚至延伸到立法专家顾问。李建国在2015年向全国人大会议所做的我国《立法法修正案(草案)的说明》中所说的主导主体,不仅包括“人大”、“全国人大及其常委会”、全国人大的专门委员会、常委会工作机构,还特别强调要发挥全国人大代表在立法中的作用。修改后的我国《立法法》在全国人大及其常委会主导立法的表述中又增加了委员长会议这个主体。可见,这些权威文件甚至立法性文件对人大内部主导的主体表述并不一致。在日常的学术论文、研讨会讨论以及工作交流中,对主导立法的主体究竟是谁,更是存在用语随意、似是而非甚至比较混乱的现象。

从口头表述或者广泛的意义上,人们容易形成一种认识习惯,认为人大主导、人大及其常委会主导、委员长会议主导、专门委员会主导、常委会工作机构主导,甚至人民代表和常委会委员主导,都可以说是人大主导,即大凡人大内部的各类组织或者成员的主导,都是人大主导。稍一推敲即可发现,这些认识显然存在问题。将人大主导和人大及其常委会主导加以等同大体还有合理性,因为两者都是权力机关,常委会又是代表大会的常设机关,经常可以交换合并表述。然而,如果把委员长会议和地方人大常委会的主任会议、专门委员会、常委会工作机构甚至人民代表在立法中发挥的作用都叫做人大主导,则无论从宪法体制还是理论认识上看,恐怕都缺乏合理性,因为这实际是把这些主体与人大及其常委会等同起来了,如果将这种观点运用于实践,就会产生不少负面影响。

(二)   人大及其常委会主导立法的障碍

人大主导立法,从根本上说当然是人大和它的常委会主导立法。如果这两个主体可以主导立法,就需要解决以下几个关键问题。

第一、在立法表决的结果出来之前,人大及其常委会如何预知表决结果,并将立法活动向这一结果加以引导推动。按照我国宪法和相关法律规定,立法活动至少由提出议案、审议和表决三个关键性程序组成。在这三个程序中,提出议案的主体众多,人大及其常委会的组成人员又分散于各个方面,人民代表的观点意见在审议过程中可能各不相同,即使到了表决阶段,很多时候也各不相同,那么,在如此复杂的情况下,由个体代表组成的人大及其常委会,又如何预知立法结果并从一开始就对立法活动进行主导呢?

第二,按照人民代表大会制度的基本要求,人民代表大会是一个合议机关,它的常务委员会也是合议机关,两者行使职权的共同特点是,集体有权,个人无权,即集体行使职权,一人一票,委员长或者人大常委会主任也只有一票表决权。人大及其常委会是国家权力机关,除了由它们的组成人员进行表决形成意志之外,依照宪法和法律规定,没有任何一个组织和个人可以将自己的意志强加于它们,那么,在这样的合议机关中,如果没有进行表决,所谓立法的主导意见又从何而来?没有主导意见,合议机关又谈何主导立法呢?

第三,人大及其常委会应当在立法的哪些环节能发挥主导作用呢?2015年9月上旬,张德江委员长在广东调研强调发挥人大立法主导作用时,要求人大及其常委会“把握立项、起草、审议等关键环节”,“形成立法工作合力”,即人大及其常委会要在立法的关键环节发挥主导作用,强调的是关键环节。从前述全国人大常委会有关副委员长和工作机构负责人的讲话看,他们对人大及其常委会应当在哪些具体环节发挥主导作用,表述并不清晰和一致。全国人大法工委国家法室编写的我国《立法法》的释义书指出:“人大及其常委会的主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。”其含义就是,人大要在各个环节发挥主导作用。这比上述张德江委员长所说关键环节的面还要宽,可以说是要主导立法的全过程了。

问题是,除了人大常委会可以用向人大提出立法议案的形式,在立法动议环节发挥主导作用外,人大和它的常委会在立法中行使职权的方式,只有审议和表决两项(当然,其中也包括了修改),这样,它有什么办法在各个环节发挥主导作用呢?难道人大及其常委会还可以在立法议案提出之前先审议和表决要不要制定一部法,以及这部法应当规定什么内容,或者集体起草一部法的草案?也就是说,以会议形式集体行使职权的特点,决定了人大及其常委会实际上很难甚至不可能在立法的各个环节发挥主导作用。如果一定要强调主导作用的话,这个主导作用主要还是审议和表决环节的主导作用。

第四,人大及其常委会能否对立法工作进行组织协调?我国《立法法》51条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。”这条规定的意思很明确,即全国人大和它的常委会通过组织协调的方式发挥主导作用。要真正实施这条规定,需要在很多方面加以明确。什么叫组织协调?组织协调的法理依据、性质和具体方式是什么?组织协调与主导是什么关系?人大及其常委会作为集体行使职权的审议表决机构,又如何去组织协调其它的立法参与主体?它们能以会议的形式现场办公进行组织协调吗?

所谓组织协调,更多的是指中国共产党对别的党派和国家机关以及其他各类组织的领导方式,即通常所说的统揽全局、协调各方。比如,在司法领域,有些重大复杂疑难案件,光靠公检法机关各自行使职权,容易出现扯皮诿责争权等消极现象,就需要党委通过它的政法委员会对公检法机关进行组织协调,然而,即使政法委员会组织协调公检法机关,也是组织协调它们查清案件事实,更好地适用法律,决不是从实体和程序上干预公检法机关办案,把自己的意见强加于公检法机关。所以,组织协调主要应当是超脱性的,不能代替、命令或者变向命令被组织协调者。也正因为这个原因,强调司法工作要坚持党的领导,不能被表述为党要在司法工作中发挥主导作用。如果在立法工作中,人大及其常委会组织协调又不等同于发号施令,能说是发挥主导作用吗?具体到人大及其常委会发挥主导作用,遇到的问题是,它们在立法过程中要去组织协调哪些主体?它们与被组织协调者之间是什么关系?组织协调行为是什么性质,有什么法律效力?如果被组织协调者不执行人大及其常委会的意志,怎么办?这些问题恐怕应当从法理和我国政治制度的层面谨慎研究回答。

当然,人大及其常委会作为一个合议机构不可能去具体地组织协调,甚至委员长会议也不会去组织协调,真正组织协调的往往是人大及其常委会的领导人个人甚至是常委会工作机构的负责人。比如,副委员长兼秘书长可能就是重要的组织协调主体。笔者的意思是,法律规定人大及其常委会组织协调立法工作,如果只看字面,是存在疑问的。

第五,人大常委会能否通过立法规划和年度立法计划主导立法工作?现在,立法规划和年度立法计划被视为人大常委会主导立法的重要抓手,但立法规划和年度立法计划是行政性的,无论人大还是它的常委会都不适宜事先审议通过一个规划或者计划,然后用它来约束各个立法参与主体。修改后的我国《立法法》加上了全国人大常委会通过立法规划和年度立法计划主导立法工作的相关内容,可能会引起一系列问题。

(三)   委员长会议或者主任会议主导立法需要研究的问题

委员长会议和地方人大常委会的主任会议是人大常委会的一个非常特殊的机构,对这个机构的性质、地位和职权,理论和实践中有不少需要重视和研究的方面,主导立法就是其中之一。这里着重以委员长会议为例讨论这一问题。

关于人大主导立法的主体的表述,一般都没有包括委员长会议,但在人大及其常委会的具体主导工作中,委员长会议的权力实际上很大。

以立法规划和年度立法计划为例。2015年修改后的我国《立法法》规定,全国人大常委会“通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排”,即在立法中发挥主导作用。按理说,常委会要通过立法规划和年度立法计划安排立法工作,这个规划和计划就应当由常委会审议通过。然而,我国《立法法》规定“立法规划和年度立法计划由委员长会议通过”。这容易给人一种错觉:真正以规划和计划主导立法的是委员长会议而不是常委会。我国《立法法》赋予委员长会议的这一职权是否合适,恐怕需要研究。

中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称:全国人大组织法)是一部对委员长会议组织与职权作出系统规定的重要基本法律。该法第25条规定,委员长会议的职权是处理常委会的“重要日常工作”,并明确列举了四项职权:决定常委会会议的会期,拟定会议议程草案;将向常委会提出的议案和质询案,决定交有关专门委员会审议或者提请常委会审议(当然,全国人大常委会议事规则和我国《立法法》对如何决定立法的议案还做了具体限制);指导和协调专门委员会的日常工作;处理常委会其他重要日常工作。笔者认为,这里有两个疑问需要回答。

其一,委员长会议通过立法规划和年度立法计划,是否符合全国人大组织法的规定?显然,全国人大组织法规定的委员长会议的职权中,没有通过或决定是否送审立法规划和年度立法计划这一项。那么,能否对这四项职权进行扩充理解,推导出委员长会议有立法规划和年度立法计划的职权呢?恐怕也很困难。第一项职权中的会期显然不包括规划和计划,而拟定会议议程草案,也是在法定主体提出议案之后对议案做日程安排,不包括对谁提出以及何时提出法律案进行规划和计划。第二项职权中对有关主体提出的议案决定交专门委员会审议或者提请常委会审议的内容,主要还是程序安排性质的,可能带有一定的规划和计划的性质,但这个规划和计划仍然是被动的、“等米下锅”的、难以预测的,甚至不能说是规划和计划,因为议案的动议权在提案主体手里,委员长会议不能对它进行规划计划。第三项指导协调专门委员会日常工作的职权,范围也局限于专门委员会,由于是指导协调,也就不能对专门委员会发号施令,要求其提不提、何时提议案,也谈不上对专门委员会提案进行规划和年度立法计划。总体上看,委员长会议所处理的“重要日常工作”,具有明显的程序性、超脱性、协助性、被动性、临时性、服务性特点,并局限于常委会内部和专门委员会之间,显然不包括立法规划和年度立法计划这样统筹立法全局的重大事项。

那么,能否将通过立法规划和年度立法计划归为“其他”的重要日常工作呢?恐怕也不能,因为“其他”的事项在重要性方面肯定比不上前三项日常工作,而立法规划和年度立法计划实际是立法的“总开关”,对是不是要立一部法律、何时审议通过一部法律,甚至由谁起草和提出法律案等事项,都要进行统筹安排,这是比全国人大组织法规定的上述重要日常工作还重要的工作。应当说,委员长会议通过立法规划和年度立法计划,明显不符合全国人大组织法的相关规定。

其二,我国《立法法》能否作出违背全国人大组织法精神的规定?全国人大组织法是关于全国人大及其常委会包括委员长会议的组织和职权的重要基本法律,从立法精神上看,委员长会议不能通过立法规划和年度立法计划这一统管立法全局的重大事项,即不能通过立法规划和年度立法计划的方式主导立法,但我国《立法法》是关于立法制度方面的基本法律,全国人大在修改这部法律的过程中又规定委员长会议有权通过立法规划和年度立法计划。这两部法律都是全国人大会议通过的,如何看待其中相关规定的关系呢?笔者建议权威部门予以研究回答。

总之,无论我国《立法法》如何规定,由委员长会议通过立法规划和年度立法计划(哪怕这个规划和计划也在常委会会议上审议一下),都存在不少障碍。

其一,代表大会和常委会都是权力机关,委员长会议不适宜通过一个约束权力机关的立法规划和年度立法计划,因为这不符合我国的政治体制。

其二,委员长会议也不适宜通过一个规划和计划,去约束要求其他提出法律案的主体,因为是否提案、何时提案,是宪法和法律赋予提案主体的职权,委员长会议不适宜干预。

其三,委员长会议不是立法机关,也不是法定的执法机关,它通过的立法规划和年度立法计划并没有法律效力,别的主体不执行也不会产生法律后果。

其四,委员长会议“通过”的方式是什么,并不明确,法律既没有规定委员长会议以审议和表决方式集体行使职权,也没有规定委员长会议实行其他的工作体制机制,但无论是集体行使职权还是以其他方式行使职权,委员长会议组成人员都是常委会组成人员的很少一部分,在一个投票完全平等的合议机关中,少数成员以法律缺乏规定的方式通过一项立法规划和年度立法计划,再让绝大多数成员去执行,欠缺法理和制度依据。

其五,立法规划和年度立法计划所包括的内容已经远不止常委会的“重要日常工作”了,它还包括代表大会要不要立法的职权,包括其他国家机关以及人大主席团、专门委员会提出法律案的职权等,这已远超委员长会议的职权范围。

委员长会议通过立法规划和年度立法计划后还有一个执行问题,即将这个规划和计划布置安排下去,要求各类主体付诸实施。这项工作由谁来做呢?我国《立法法》52条规定全国人大常委会通过规划和计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。据此,统筹安排的主体是常委会。然而,在实践中,常委会似乎从来没有对某一立法规划和年度立法计划如何落实作出过具体决议决定,如要求某一主体何时提出某一法律案,或者某个法律必须在哪个时间段内审议通过。那么,实际在对规划计划进行统筹安排的是谁?委员长会议恐怕是重要主体之一。如果委员长会议可以统筹安排规划和计划,它就不仅是规划计划的制定者,也是统筹安排的落实者了。委员长会议这样行使职权是否合适?能等同于全国人大常委会行使职权吗?

现在,人们习惯于把委员长会议通过的立法规划和年度立法计划,当作常委会的立法规划和年度立法计划,把委员长会议通过立法规划和年度立法计划发挥主导作用说成是常委会在发挥主导作用,这些似是而非的看法说法做法,可能不仅是不准确的问题,而且涉及常委会和委员长会议实际上的地位高低和职权大小的问题,应当引起有关方面的高度重视。

笔者不否认委员长会议在立法中的重要作用,甚至在某些环节的主导作用。比如,依照法律规定,委员长会议有权提出法律案,这个提案权是一项独立的法定职权,在提案这一环节,它实际就发挥了立法的主导作用。然而,委员长会议是否适宜制定并实施立法规划和年度立法计划,并以此发挥立法主导作用,而且这一作用将被视为全国人大常委会的立法主导作用,就值得讨论了。委员长会议处理的常委会重要日常工作中有不少立法工作的内容,但这些内容在多大程度上、多大范围上可以被称为主导立法的工作,恐怕也是值得讨论的。比如,很多针对议案的管控措施能不能叫主导立法?再比如,委员长会议在多大程度上能代表常委会?

委员长会议的示范作用十分重要。地方人大常委会还有一个主任会议问题,主任会议可能会参照效仿委员长会议,如果做得不好,可能就成为主任会议甚至人大常委会主任个人主导立法了。

(四)   专门委员会、常委会工作机构、人大代表等主导立法的问题

按照2015年修改后的我国《立法法》的规定,在法律的制定中,发挥人大主导作用还有几个重要内容:专门委员会、常委会工作机构提前参与法律草案起草;涉及综合性、全局性、基础性等事项的重要法律草案,可以由专门委员会和常委会工作机构组织起草;充分发挥代表作用,以及专家学者在法律起草中的作用等。这其中仍然有一些问题需要研究。

首先,能不能将发挥专门委员会和常委会工作机构在立法中的作用,等同于人大主导立法?笔者认为恐怕不能。其一,人大及其常委会是合议机关,在人大及其常委会审议表决之前,无论专门委员会还是常委会工作机构,都不知道表决结果,因此,它们在立法中所做的工作,都不能代表人大及其常委会。其二,专门委员会和常委会工作机构所做的具体立法工作,包括起草的法律草案和提出的立法意见等,在立法过程中本身还要接受常委会的审议、辨别和取舍,未必就会被人大及其常委会会议所接受,所以,在表决之前它们所发挥的作用无论多大,恐怕都不能说是人大及其常委会的主导作用。其三,专门委员会依照法律规定有提出法律案的职权,这可以说在立法的一个环节起一定的主导作用,但这个主导仍然是专门委员会的主导,而不是人大及其常委会的主导,因为它提出的法律案还要经过委员长会议的过滤,而未经过人大及其常委会的审议和表决,并不代表人大及其常委会的意志。

当然,如果获得人大及其常委会的授权,专门委员会和常委会工作机构在立法工作中可以代表人大及其常委会发挥授权范围内的主导作用。比如,我国《立法法》规定,常委会工作机构按照常委会的要求,督促立法规划和年度立法计划的落实。这种情况下,如果说工作机构按照常委会要求督促立法规划计划的落实是一种主导的话,那么这种主导可以说是常委会的主导。

专门委员会和常委会工作机构是人大及其常委会的工作机构,它们与国务院的部门不同,部门是国务院的组成部分,部门依法行使职权就是国务院在行使职权,但专门委员会不是人大的组成部分,常委会工作机构也不是常委会的组成部分,它们只是人大及其常委会的参谋助手,为人大及其常委会行使职权提供工作服务,它们行使职权不等于人大及其常委会行使职权,除非获得专门的授权。就获得授权来说,国务院实行首长负责制,部门获得总理的同意即可代表国务院,也比较容易做到,但人大及其常委会是合议机关,专门委员会和常委会工作机构要获得合议机关的授权同意并非易事,所以要代表合议机关也并非易事。

建立健全体制机制,充分发挥专门委员会和常委会工作机构在立法中的积极作用,为人大主导立法创造条件,是必要的,但应当避免将这种积极作用的发挥等同于人大主导立法。

其次,是如何看待专门委员会在一定意义上的主导作用的问题。专门委员会的组成人员虽然是人大代表,但专门委员会的性质仍然是人大的工作机构,也是常委会的工作机构。对于专门委员会的职责,1982年我国宪法制定时,胡乔木曾专门有一个说明。他说,专门委员会“大体上应该做些什么事?我们设想,应该主要的是进行调查研究,征求各方面的意见,便于人大和人大常委会制定法律或者其他的决议……这是它的主要的作用。这些专门委员会不是任何形式的权力机关,它只是人大和人大常委会的助手”。从这里可以看出,按照我国《宪法》的制定初衷,专门委员会主要应当做调查研究,全面收集各方面意见,为人大及其常委会决策提供参考。即使提出自己的意见,也应当以收集的意见为基础,而不是脱离各方面意见,以主导为己任,偏重于表述专门委员会的倾向性意见,也只有这样,它才能为人大及其常委会提供全面的决策参考。我国宪法规定专门委员会在全国人大及其常委会的领导下,研究、审议和拟定议案,宗旨即在此。

有意思的是,1982年我国宪法并没有规定全国人大的专门委员会可以提出议案,而是明确规定,全国人大代表和常委会委员有权提出议案,同时期通过的全国人大组织法规定了专门委员会可以提出议案。由于提出法律的议案是主导立法的重要环节,相比之下似乎可以发现,通过提出议案主导立法的更应当是人大及其常委会的组成人员,而不是专门委员会,但实践中的情况似乎正好相反,建议有关方面对专门委员会在立法中的职责做进一步研究。比如,专门委员会提出法律案的道理是什么,专门委员会在调查研究、收集意见和提出法律议案之间,更应当把工作重点放在哪里?又比如,某专门委员会拟定一项议案,是不是意味着此议案就一定要由该专门委员会提出?拟定议案和提出议案是什么关系?再比如,专门委员会提出的议案是不是应当有所侧重,结合专门委员会设立的初衷,它主要应当提出立法方面的议案还是监督方面的议案?等等。

再次,是如何看待专门委员会和常委会工作机构组织起草或者直接起草法律草案的问题。为克服部门利益,设想由专门委员会或者常委会工作机构组织起草或者直接起草法律草案,认为这就是人大主导立法或者有利于人大主导立法,这种设想的初衷是好的,但可能会遇到一些问题。

其一,如果把组织起草或者直接起草就视为人大主导立法,或者认为这样做有利于人大主导立法,那么,起草的这个草案在常委会会议上一旦被否定,怎么办?这种情况下,人们可能会说,不是人大主导立法吗,怎么人大专门委员会和常委会工作机构牵头起草(或者直接起草)的法律草案被人大自己否定了?为加强人大主导,现在有一种既强调专门委员会和常委会工作机构组织起草,又强调它们直接起草,特别是强调综合性、全局性、基础性的重要法律草案由这两类机构组织起草的倾向。不过,组织起草(包括直接起草)是一把双刃剑,对它所面临的复杂问题,应当有足够估计。实践中,为突出人大主导,有的地方人大的专门委员会,对由政府部门起草更为合适的本区域综合性、全局性、基础性的法规草案,主动牵头组织起草,数易其稿,但草案在征求意见和常委会审议的过程中,因饱受非议而迟迟不能出台,最后非但未能起到主导作用,反倒影响了专门委员会的权威。

其二,如前所述,不宜将起草法律草案与部门利益、部门主导等同,只要是起草者,都有可能被利益所渗透,专门委员会亦然,并且,专门委员会组成人员也有从部门转岗过来的,与部门有千丝万缕的联系。又如前述,专门委员会和常委会工作机构也是一个部门,也不能完全否定有自己在立法中的利益。即使是专家参与起草,也不可避免地会带有复杂的自身利益和部门利益倾向。为克服部门利益就把起草权拿过来,能否从根子上解决问题,恐怕需要研究。

其三,起草法律草案与该法律案的提案权是什么关系?此问题前面已提出。从道理上讲,谁提案、谁起草,应当站得住,可以说,起草本身就是提案主体的一项职权。当然,提案主体可以委托其他主体起草法律草案。如果提案主体坚持自己起草法律草案,而专门委员会和常委会工作机构认为这样会导致部门利益,从部门那里争来起草权,自己组织起草,最终出来的草案与部门的意图不相符,相关提案主体不予提案,或者消极抵制提案,怎么办?建议有关方面对法律草案的起草与提案权之间的关系加强研究。

其四,应当重视专门委员会和常委会工作机构的起草力量。任何一部法律所涉及的面都有很强的特殊性、专业性,但专门委员会的力量是有限的,常委会工作机构(比如法制工作委员会)的工作人员长期主要学习、研究法律,其他方面的专业力量既有局限,又缺乏实践经验,能否适应起草诸多重要法律草案的需要呢?

其五,为防止克服部门利益,专门委员会和常委会工作机构除了在起草这一环节参与外,其他还有哪些环节可以发挥作用?是不是广泛征求意见,加强调研,为人大及其常委会审议法律草案提供全方位的意见,可能更有利于发挥人大主导作用?

最后,是人大代表应当以什么方式主导立法的问题。为体现全国人大代表在立法中的主体地位,2015年我国《立法法》修改时增加了有关规定。比如,该法规定常委会工作机构编制立法规划计划时认真研究代表议案和建议,常委会审议法律案要邀请代表列席,征求代表意见并向代表反馈情况,专门委员会和常委会工作机构立法调研时要邀请代表参加。然而,仔细分析这些规定,可能会产生疑虑:代表究竟是权力机关的主体还是客体?代表本身是权力机关组成人员,常委会工作机构是为代表服务的,但编制立法规划和年度立法计划时,代表提出的议案建议却要交工作机构“认真研究”,也就是说,这个议案建议行不行,判断权还是在工作机构那里;常委会是由代表大会选举产生的,但它审议法律案时,代表只能受邀列席,提出的意见只能得到反馈;专门委员会和工作机构本身是为代表服务的,但它们立法调研时,被邀请参加似乎成了代表的待遇。这些规定,初衷当然是发挥代表主体作用,但是不是又容易给人一种感觉:在立法工作中,代表实际成了常委会、专门委员会和常委会工作机构的行政相对人甚至下级人员,只不过比一般社会公众稍有特权而已。

以上所述实际上提出一个问题:在立法中发挥代表主导作用的关键点是什么?这个问题的答案的寻找恐怕还要回到我国宪法的规定。人民代表大会开会时,全体代表的权力是清楚的,就是审议和表决,但部分代表的作用如何体现?如前所述,宪法没有规定专门委员会的提案权,却专门规定了代表提出议案的权力,这当然包括提出法律案的权力。在立法程序中,提案权是一项独立的、主动的职权,代表通过提案推动立法,就是在主导立法。然而,2015年修改的我国《立法法》,实际将代表放在一个被动的位置,一个仅限于向常委会、专门委员会和常委会工作机构提出意见的位置,很难说是在独立地主导立法。在代表大会闭会期间,对于立法,代表当然可以广泛参与、表达意见,但其主要任务似乎是应当为提出法律案做精心准备。在我国,国家不为人民代表配备个人参谋助手,专门委员会和常委会工作机构是代表大会的集体参谋助手,当然也有服务于代表个人的职责,它们既然有能力组织起草或者直接起草法律草案,就能帮助或者协助代表起草法律草案,推动部分代表在会议上提出若干优质的法律议案,使之进入审议和表决程,以发挥立法主导作用。

不仅是代表,常委会委员也有这个问题。代表中的常委会委员通过提出法律案主导立法,是宪法赋予的重要职权,专门委员会和常委会工作机构在立法中适当转变工作理念和服务重心,将协助代表委员起草法律案作为重要职责,起草后再由代表委员在代表大会和常委会会议上提出法律案,很可能是创新人大主导立法工作体制机制的新抓手和新亮点,也有利于专门委员会和常委会工作机构依照宪法法律的规定进行自我定位.

四、小结与建议

从上面的分析可以看出,人大主导立法是一个新提法,对促进民主立法具有重要意义。然而,如何科学理解把握这个提法,还有不少问题需要研究。对“主导”这一用语的含义和相关要素作什么样的理解和把握,直接关系到人大在立法中如何进行自我定位。按照我国的政治体制,特别是我国宪法、《立法法》等法律确立的立法体制和立法程序的要求,强调人大主导立法是必要的,但要妥善处理人大主导立法与党领导立法的关系,以及人大主导立法与其他主体依法参与立法的关系,不宜将委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥积极作用与人大主导立法等同。理解人大主导立法,需要考察这一提法出现的背景和针对性,研究针对不同事项的主导应当把握什么样的界限。总之,发挥人大在立法中的主导作用,需要找准人大主导的宪法和法律定位,加强相关研究,避免对人大主导立法的各种误识和分歧。为此,笔者提出如下建议。

第一,建议对各类立法参与主体发挥作用的提法进行规范清理。现在,对各类立法参与主体在立法中的地位作用表述比较多,内容含义又不甚清晰,容易产生理解执行的偏差。比如,“坚持党对立法工作的领导”,“发挥人大在立法中的主导作用”,“发挥人大的决定性作用”,“发挥代表和常委会委员的主体作用”,“发挥政府在立法中的重要作用”,“发挥政府在立法中的基础作用”等等,不一而足。这些提法本身含义很难说有清晰的界限,看上去、听上去都很重要、很关键,在不同的环境中又被不断变化使用,不要说社会公众和各级人大及其常委会组成人员,即使是长期从事立法理论研究和实际工作的专业人士,恐怕也未必能把这些说法的区别搞清楚。建议有关方面在公文中对这类提法删繁就简,统一规范。

第二,建议将“主导”这一用语与汉语语言的基本含义和语法要求尽量对接起来。政治法律方面的官方用语,应当十分严谨准确,符合汉语的常规要求。立法语言有一些特殊性,但也只有在找不到更合适语言表述的情况下,才可以适当脱离语言常规,赋予法律语言一些特殊的含义。“主导”一词的汉语内涵与人大行使职权的特点明显不相符,建议有关方面要么对这一用语做适当界定,要么逐渐减少使用,要么在适当时候更换用语。

第三,建议对党领导立法与人大主导立法中可能遇到和已经遇到的各类问题进行研究规范。在提人大主导立法的同时,不宜只笼统地强调坚持党的领导是前提,而要直面问题,全面梳理和研究规范党领导立法与人大主导立法可能面临的矛盾。实践中,这方面的问题不少,处理不好,既影响党领导立法,也不利于人大主导立法。

第四,建议对人大主导立法要解决什么问题、能够解决什么问题以及可能带来的负面影响,进行深入研究。如前所述,从已有的官方文件和人大常委会领导人、工作机构负责人讲话来看,人大主导立法的提法存在针对性不强的情况,或者存在即使有所针对又会面临争议甚至带来其他负面影响的情况。比较典型的是,人大以主导立法的方式引领推动改革,在理论和实践中已经引起过争议,强调通过人大主导立法来克服立法中的部门利益,也面临争议和矛盾。建议有关方面对这类问题予以重视。

第五,建议科学认识各个立法参与主体在立法中与民意的关系。强调人大主导立法,实际有一个重要的理论假设和制度假设,即认为人大是民意机关,代表人民意志,所以它应当主导立法。然而,依照我国宪法的规定,人民政府、人民法院、人民检察院这些重要的立法参与主体在不同的侧面也代表了人民的意志,在立法活动中它们也是代表民意的。强调人大代表民意无可厚非,但不能给人一个误识,即将人大视为民意的独占机关和垄断机关。人大也是一个国家机关,基于制度设计的考虑,让它在立法中代表民意行使审议和表决的职权,并不等于它就是民意的唯一代表机关,其他的立法参与主体在不同的立法环节中,也从不同的侧面代表和反映民意。这是一个应当引起重视的认识问题。

第六,建议将人大主导立法的关键放在审议和表决两个环节上。除了人大常委会向代表大会提出立法案之外,人大及其常委会在立法中真正能够集体行使职权的实际只有审议和表决两个环节,作为合议机关的人大主导,只能是这两个环节的主导。把审议民主和表决民主发挥好了,人大的主导作用就实现了。所以,人大能不能主导立法,主导立法的质量如何,从根本上说,取决于审议和表决的质量,健全人大审议民主和表决民主的体制机制,是保证人大主导立法的根本手段。

第七,建议对委员长会议和主任会议在立法中的性质、地位和职权,做研究和规范。这个问题涉及委员长会议和主任会议整体性职权的行使。实践中,委员长会议和主任会议行使的权力似乎已超越全国人大组织法等法律的规定,如何看待这个问题?是不是需要研究考虑修改全国人大组织法等相关法律?在立法中,与委员长会议、主任会议密切相关的,还有委员长和副委员长兼秘书长、主任和副主任兼秘书长这几个人大常委会的重要职务,也需要加以研究规范,因为对他们的权力缺乏系统明确的法律规定。

第八,专门委员会、常委会工作机构在人大主导立法中当有何为?笔者认为,似乎还是应当围绕参谋和助手的法律定位,充分发挥作用,比如加强调研,采取多种方式了解各方意见,向人大及其常委会提出研究意见建议,而不宜强化提出立法议案和组织起草法律法规草案的职权,因为这可能带来许多弊端。如果确有组织起草法律法规草案的条件资源,建议转而帮助代表委员起草,由代表委员依法行使提案权。

注释:
中国社会科学院语言学研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》(第6版),商务印书馆2012年版,第1699页。
参见李建国:《加强和改进地方立法工作 不断完善中国特色社会主义法律体系》,《中国人大》2011年第22期。
参见王晨:《在新起点上切实加强和改进立法工作》,《中国人大》2014年第19期。
参见《全国人大常委会2016年工作要点》,《中国人大》2016年第9期。
参见李适时:《不断加强和改进地方立法工作》,《中国人大》2016年第18期。
参见《全国人大常委会2017年立法工作计划》,《中国人大》2017年第8期。
参见沈春耀:《适应全面依法治国新形势,进一步加强和改进立法工作》,《法制日报》2017年9月12日。
李适时:《发挥人大在立法中的主导作用》,《中国人大》2014年第20期。
参见刘松山:《党领导立法需要研究解决的几个重要问题》,《法学》2017年第5期。
同前注,李适时文。
参见前注,沈春耀文。
参见陈甦:《人大充分发挥立法主导作用的生动典范》,《中国人大》2016年第14期。
同前注,王晨文。
参见前注,李建国文。
参见前注,王晨文。
参见前注,李适时文。
全国人大常委会法工委国家法室编著:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版,第160页。
同上注,全国人大常委会法工委国家法室编著书,第160页。
同前注,李适时文。
参见习近平:《关于〈中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,新华社2014年10月29日发布。
参见前注,全国人大常委会法工委国家法室编著书,第56-57页。
张德江:《发挥人大立法主导作用,加快形成完备的法律规范体系》,《中国人大》2015年第18期。
同前注,全国人大常委会法工委国家法室编著书,第162页。
参见刘松山:《立法规划之淡化与反思》,《政治与法律》2014年第12期。
《胡乔木文集(第二卷)》,人民出版社1993年版,第514页。
作者简介:刘松山,法学博士,华东政法大学法律学院教授。
文章来源:《政治与法律》2018年第2期。
发布时间:2018/4/9
 
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