论推进合宪性审查工作的体系化
作者:胡锦光  
    摘要:  党的十九大报告明确要求,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。宪法是国家根本法,具有最高的法律效力。其意味着宪法以下的法律文件存在违宪的可能性,需要建立合宪性审查机制,以确保宪法的全面有效实施,保证宪法的权威和尊严。我国依据自己的国情建立了相应的合宪性审查机制,这一机制在现行宪法颁行以后获得了一定程度的推进,但并未达到预期的效果。为了实现国家治理现代化、全面推进依法治国,必须大力推进这一机制。合宪性审查工作是一项系统工程,必须找到缺乏实效性的问题所在,进行顶层设计,整体推进。
    关键词:  宪法 合宪性审查 宪法实施 宪法监督 宪法权威

党的十九大报告明确要求,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。合宪性审查就是通常由宪法规定的特定国家机关依据宪法对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行的审查。

近代以来,特别是现代国家普遍制定了宪法,而作为一个普遍的规律,举凡制定宪法的国家通常都依据本国的国情,建立了相应的监督宪法实施的制度(合宪性审查)。这一制度被俗称为宪法的“牙齿”。

制宪的目的在于行宪,生活在不同国家的人们自近代以来不约而同地选择了宪法,是将宪法作为一种生活方式,愿意在宪法治理下生活。宪法之所以需要“牙齿”,其目的在于一旦出现违宪行为时,能够及时纠正,以确保宪法的全面、有效实施。宪法若是缺乏一副坚硬的“牙齿”,制宪的目的就无法实现。

习近平总书记指出,保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。

十八届四中全会决定指出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。因此,要求形成以宪法为核心的具有中国特色的社会主义法律体系;健全宪法实施和监督制度;完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制;加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。

我国宪法依特定之国情建立了具有中国特色、与西方一些国家不同的合宪性审查制度。即实行由作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会行使宪法监督权的体制。2000年由全国人大制定之立法法在宪法规定的基础上,将这一制度作了进一步具体化的规定。但是,自1982年现行宪法颁行以来,甚至于2000年立法法通过以来,这一制度并未达到预期的状态。在此背景下,十九大报告才明确要求,通过推进合宪性审查工作,维护宪法权威。推进合宪性审查是一项系统工程,必须找到缺乏实效性的问题所在,明确推进的方向,进行顶层设计,整体推进。

一、推进艰难的表现

鉴于前几部宪法的命运,1982年宪法草案在征求意见时,许多学者主张设立宪法委员会、宪法监督委员会、宪法法院,作为协助全国人大及其常委会进行合宪性审查的专门机关。1982年宪法委员修改会秘书处在讨论稿中曾经对宪法委员会草拟了两个方案:(1)设立在宪法地位上与全国人大常委会相平行的宪法委员会,仅对全国人大负责并报告工作,专门负责审理违宪问题。这是主导性意见;(2)设立在宪法地位上低于全国人大常委会的宪法委员会,对全国人大及其常委会负责并报告工作,协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。这两个方案最后都无疾而终。1982年宪法草案在全民讨论过程中,曾经有一些意见建议设立宪法委员会。1982年宪法最终确立了由全国人大和全国人大常委会监督宪法的实施的体制,未设立宪法委员会。

1982年宪法通过之后,王叔文等30位全国人大代表曾联名提案,建议在最高国家权力机关设置专门的宪法监督机构。最终得到的答复是需要进行研究,而没有下文。

2000年立法法第99条第1款和第2款规定了在全国人大闭会期间进行合宪性审查的主体、启动合宪性审查的主体、合宪性审查的对象及程序。2000年10月16日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》。2004年,全国人大常委会法制工作委员会内还设立了法规备案审查工作室,作为协助全国人大及其常委会进行合宪性审查的专门机构。 2005年12月16日十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》。

由上可见,在现行宪法颁行以后,全国人大及其常委会在合宪性审查工作方面已经做了大量的工作和努力,在制度建设和合宪性审查实际工作方面,取得了进展。但也不可否认,这项工作的实效性与我国社会的发展、变化和进步的需求之间还存在较大的差距。

1、立法法第99条第1款未能启动

立法法第99条第1款规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。目前还未见到此款规定的主体向全国人大常委会提出审查要求的报道。实际上,作为世界上一个普遍的现象,在设立宪法法院或者宪法委员会的国家,虽然也规定了特定的领导人和国家机关有权提出审查请求,但数量极少。

2、立法法第99条第2款规定未能兑现

立法法第99条第2款规定,前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。实践中,一些公民依据此款向全国人大常委会提出了审查建议,据悉,数量每年达800余件,但全国人大常委会均未明确表示是否受理、是否进行了审查,也没有给予答复。

2003年,在孙志刚事件发生后,于北京大学法学院博士毕业的、任教于华中科技大学法学院的俞江、中国政法大学法学院的腾彪和北京邮电大学文法学院的许志永三人以公民的名义,向全国人大常委会法制工作委员会提出“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”;北京大学法学院贺卫方、北京天则经济研究所盛洪、北京大学法学院沈岿、北京天则经济研究所萧翰和国家行政学院法学部何海波5人也以公民的名义向全国人大常委会提出,建议全国人大常委会根据宪法第71条的规定,启动特别调查程序,组织特别调查委员会,对孙志刚案以及收容遣送制度实施状况进行调查。

2007年,茅于轼、贺卫方等69名教授以公民的名义联名发起向全国人大常委会以及国务院法制部门提出《关于启动违宪审查程序、废除劳动教养制度的公民建议书》。

100余名教授联名请求审查《人口与计划生育法》。

四川某女市副市长请求全国人大常委会审查国务院关于男女退休不同龄的规定。

3、法规备案审查未能公开化

通过法规、规章提交备案过程中,对这些法规规章进行审查,是我国的制度优势,也是我国合宪性审查机制和合法性审查机制的特色。但对法规、规章进行备案审查的情况并没有公开化,处于“鸭子划水式”式的状态。

全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在2017年两会期间答记者问时回答说:对公民提出的认为违宪违法的审查建议进行处理,过去一年总共研究处理了92件,发现了与法律不一致的问题进行了监督纠正。我也注意到有一些媒体关心,说你们有没有公开撤销的案例?应该说目前还没有。但是我们从2004年备案审查专门机构成立以来,通过沟通协商、督促制宪机关纠正的法规、司法解释累计有上百件,所以这个制度是发挥了实实在在功效的。

合宪性审查的重要价值就在于审查结果的公开化。通过将审查结果的公开,向全体社会成员传达宪法的价值,促使宪法中所体现的社会核心价值观在社会成员心中确立起来,以形成社会共识,即宪法共识。

4、法律层面的审查处于空白状态

宪法第5条第3款规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。立法法第97条规定:(一)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。从宪法和立法法的规定可以看出,全国人大和全国人大常委会制定的法律是存在违反宪法的可能性的。同时,从各国合宪性审查的对象中也可以看出,法律是最有可能违反宪法的。但什么主体有权对法律的合宪性提出审查请求,什么主体有权对法律进行审查,按照什么程序进行审查,这些基本的问题,目前在制度层面处于空白状态。

5、四套审查体系未能统一

目前我国关于规范性法律文件的审查主要有四套体系:(1)全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释进行合宪性和合法性审查;(2)中共中央办公厅对党内法规是否符合党章进行审查;(3)中央军事委员会对军事法规是否符合军事法律进行审查;(4)国务院对行政机关系统规章及地方性法规是否符合行政法规进行审查。其中,国务院只进行合法性审查;全国人大常委会既进行合法性审查,也进行合宪性审查,与国务院的审查有一定的重合。但是,全国人大常委会对党内法规和军事法规的合宪性能否进行审查并不明确。

二、推进我国合宪性审查工作的紧迫性

十八届四中全会决定基于全面推进依法治国的战略部署、建设社会主义法治国家的目标,要求健全、完善、加强和改进合宪性审查制度。但这一制度自决定实施以后,并没有取得实质性进展。

(一)关系到国家治理现代化的实现

十八届三中全会决定提出,要通过全面深化改革,实现国家治理体系和治理能力的现代化。而国家治理体系和治理能力的现代化首先是国家治理规则的现代化,现代化的国家治理规则必须是统一和权威的规则体系。

众所周知,任何社会都必须要有秩序,而秩序的形成和维持均依赖治理规则,没有治理规则即没有秩序。从这一意义上说,如果一个社会的治理规则是统一的,秩序即是统一的;治理规则是统一的,治理规则就可能是稳定和确定的,秩序即是稳定和确定的;治理规则具有权威性并受到尊重,秩序即受到尊重而稳定。反之,如果一个社会的治理规则是不统一的,秩序即是不统一的;治理规则不统一,治理规则就不可能稳定和确定,秩序也就不可能稳定、确定;治理规则受不到尊重,秩序也就不可能受到尊重而稳定。

我国社会目前在治理规则上至少存在三大问题:一是治理规则不统一,政出多门。二是治理规则不稳定、多变。三是治理规则的变化并不具有确定性和规律性。正因为治理规则的这一缺陷,我国社会为此付出了巨大的、无谓的成本。而首当其冲的规则不统一。

合宪性审查的基本功能之一是保证国家治理规则内部的更高层次、绝对的统一性。宪法是一个国家、一个社会的最高规则,一国之内的所有规则都必须在宪法之下,都必须符合宪法。

(二)关系到规则之治的实现

十八届四中全会决定提出,要通过全面推进依法治国,建设社会主义法治国家。十九大报告提出,要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

法治的第一个要求是规则之治,即任何人都在规则之下,必须服从规则;任何公权力都由规则授予,都在规则之下,必须服从规则。宪法第5条明确地规定,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。我国宪法关于宪法地位和权威性的上述规定,其详细程度在各国宪法中是极为少见的。宪法的上述规定不仅昭示了宪法应当成为我国的最高规则,而且应当依据这一最高规则形成统一的规则体系。

依据宪法在我国形成统一的规则体系,按照这一规则体系形成统一的秩序,这一秩序即是宪法秩序,人们生活在由这一秩序所体现的价值之中,因此,宪法成为人民所选择的一种生活方式。

(三)关系到良法之治的实现

法治的第二个要求是良法之治。十八届四中全会决定提出,良法是善治的前提。在任何人、任何公权力都必须服从规则的前提下,必须保证规则是合理的规则、符合人性的规则。只有按照良法进行治理,才能达到治理的目标。

笔者认为,所谓良法必须具备三个基本要求:(1)良法是保障人权之法;(2)良法是约束公权力之法;(3)良法是兼顾社会不同利益之法。宪法的核心价值是人权保障,宪法上的一切制度设计都是为了保障人权,包括宪法关于公民基本权利的规定和国家机构的规定。宪法对于公权力具有赋予功能、保障功能和约束功能,但其基本前提是是制约和监督公权力。在本质上,宪法是一个国家之内各种政治力量对比关系的集中表现和反映。包括阶级力量对比关系及不同群体、不同阶层等的力量对比关系的集中反映。法律只是在宪法所规定的政治力量对比关系的框架内,针对某一个特定领域的政治力量对比关系作出规定。合宪性审查就是依据宪法的上述原理对宪法以下的法律文件进行审查,以保证这些法律文件按照宪法原理,符合良法的要求。

(四)关系到核心价值观的确立

习总书记说,一个国家的文化软实力,从根本上说,取决于其核心价值观的生命力、凝聚力、感召力。培育和弘扬核心价值观,有效整合社会意识,是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径,也是国家治理体系和治理能力的重要方面。历史和现实都表明,构建具有强大感召力的核心价值观,关系社会和谐稳定,关系国家长治久安。

党的十八大报告中提出了社会主义核心价值观,即富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善。该24个字的社会主义核心价值观可以分为三组,即富强、民主、文明、和谐为国家的核心价值观,自由、平等、公正、法治为社会的核心价值观,爱国、敬业、诚信、友善为个人的核心价值观。其中的社会核心价值观即自由、平等、公正、法治为社会主义核心价值观的最重要、最核心的部分。

社会核心价值观的层次结构是:观念、制度、秩序、生活。社会核心价值观首先是共同体成员对于生活追求的一种观念;以宪法和法律为载体将这种观念转化为制度;通过制度的实施形成一种客观秩序;由秩序保障人们在一种特定的社会中的生活。在本质上,社会核心价值观是一种生活,这种生活必须通过宪法和法律的实施而实现。换言之,社会核心价值观首先由宪法予以确认,再由法律在特定领域中具体化,宪法和法律的实施就是捍卫、弘扬、保障社会核心价值观。宪法的实施尤其是合宪性审查的过程,就是一次次的弘扬和坚持社会核心价值观的过程。

党中央治国理政的战略背景和基本逻辑是:现阶段我国社会的主要矛盾和基本特征→国家治理现代化→依法治国→依宪治国→全面实施宪法→合宪性审查。

合宪性审查的目的在于确保宪法的实施,使宪法真正成为人们的生活。宪法生活是一种什么样的生活呢,或者说,人们为什么要信仰宪法而不信仰其他呢?宪法的核心价值是人权保障,宪法上所有的制度设计的目的莫不在于此。宪法的有效实施,保证了一国之内以宪法为依据和基础的统一法律体系的形成,由此保证了统一的宪法秩序的实现;宪法的有效实施,捍卫、弘扬和彰显了宪法中所体现的社会核心价值观,并使社会成员拥有社会共识,即宪法共识,社会形成凝聚力;宪法的有效实施,保证了宪法之下的所有规则都符合宪法,进而保证了制度的合理性及良法;宪法的有效实施,保证了在多数决原则下尊重少数人权利的社会效果,进而保证了社会是由不同利益群体组成的共同体这一事实,维护了共同体的秩序;宪法的有效实施,协调了横向和纵向国家机关之间的关系,保证了国家权力在宪法上的合理配置,进而保证国家权力的有效行使,完成设置国家权力的目的。 

三、如何推进合宪性审查工作

推进合宪性审查工作是一项系统工程,必须协调、整体推进。

(一)强化合法性审查作为合宪性审查过滤机制的功能

立法机关依据宪法制定法律,因此,我国绝大多数法律的第1条明确规定:“本法依据宪法而制定”。“本法依据宪法而制定”,其基本涵义包括:(1)依据宪法的立法授权;(2)依据宪法规定的立法程序;(3)依据宪法的原则、精神和理念;(4)依据宪法的规范内涵。在立法机关依据宪法制定法律以后,宪法的原则、精神、理念及规范内涵已经被法律具体化,而隐含在法律规定之中。法律的适用即意味着宪法的适用,法律权利获得救济即意味着宪法权利获得了救济;某个行为违反了法律,即意味着违反了宪法。

依据公权力的公定力原理,立法机关在制定法律以后,虽然该法律存在合宪与违宪两种可能性,但为了公共利益的实现和法律的权威性,在违宪审查机关作出撤销该法律决定之前,该法律被推定为合宪。那么,既然该法律是合宪的,当然具有法律效力,所有的社会成员均必须遵从。因此,在需要依据法规范对某项行为作出判断时,“法律适用优先”、“穷尽法律适用”,即对某项行为先进行合法性审查成为合宪性审查的一项重要的过滤机制。换言之,在有法律规定的情况下,必须优先适用法律进行审查判断,而没有必要适用宪法进行审查判断。在穷尽法律适用之后,仍然无法作出判断的情况下,才有必要适用宪法,作出宪法上的判断。

在需要对某个行为作出法规范上的判断时,采用法律适用优先原则。即如果存在法律规范时先适用法律规范进行判断,在没有法律规范或者适用法律规范仍然不能作出判断时,才适用宪法规范。从当事人权利救济的角度看,必须先穷尽法律救济,然后才能寻求宪法救济。对于社会生活中所出现的某个特定问题,在法规范上处理这一问题的逻辑思维是,首先将其作为一个法律问题对待并予以解决,只能是在作为法律问题、在法律范畴之内无法得以解决时,才将其作为一个宪法问题、在宪法范畴之内进行解决。所谓作为法律问题无法得以解决,或者在法律范畴之内无法得以解决,是指或者是存在宪法规范但缺乏将宪法规范具体化的法律规范,或者是存在将宪法规范具体化的法律规范但该法律规范是否与宪法规范相抵触存在疑义,如果直接适用存在疑义的法律规范去解决法律问题,该法律问题的处理结果必然同样存在疑义,在这两种情况下,如果不适用宪法规范就无法作出法规范上的判断。

(二)限定启动合宪性审查程序的主体资格

从世界各国合宪性审查体制下所赋予启动合宪性审查程序主体资格中可以看出,其通常体现了以下两大理念:

第一,宪法权利救济的理念。美国型的司法审查、德国型的具体案件审查和宪法诉愿、法国型的具体案件审查均是如此。只有当法律实施以后,实际形成案件,或者说是特定当事人的宪法权利受到了实际侵害时,在普通法律诉讼中,或者在普通法律诉讼结束以后,由案件的当事人启动合宪性审查程序,作为宪法权利救济的途径和手段。无论是赋予审理案件的法院启动合宪性审查程序的主体资格,还是赋予案件当事人启动合宪性审查程序的主体资格,其目的均在于为宪法权利的实际受害人提供宪法救济。

第二,保障宪法秩序的理念。在法律生效之前,或者在法律实施以后的一段时间内,在未发生案件的情况下,可以由特定的领导人或者国家机关启动合宪性审查程序。德国型之抽象原则审查、法国型之预防性审查和抽象原则审查,其直接目的均在于保障宪法秩序,但实际上达到了保障公民宪法权利的客观效果。

依据立法法第99条第2款的规定,在我国,所有的社会主体有权在不附加任何条件的情况下,均有资格向全国人大常委会提出合宪性审查建议。为什么需要将启动合宪性审查程序的主体资格赋予上述如此广泛的主体呢?换言之,这些主体为什么要获得启动合宪性审查程序的主体资格?

我国立法法第99条第2款关于启动合宪性审查主体资格的规定,既未体现“私权救济”的理念,也未体现“保障宪法秩序”的理念,而是按照人民监督政府的“政治监督”理念。从政治理论上,近代以来奉行人民主权原理,国家权力属于人民,人民应当监督政府。但这一政治理论必须转化为具有可操作的合宪性审查制度下的监督制度。

在众所周知的“孙志刚案”中,三博士和五教授依据立法法第99条第2款的规定以公民身份向全国人大常委会启动合宪性审查;69名教授以公民的身份以劳动教养制度违反宪法为由向全国人大常委会启动合宪性审查。此外,还有其他类似的以公民身份启动的案例。但这些公民在向全国人大常委会启动合宪性审查之后,似“泥牛入海”无消息。对于公民启动合宪性审查程序,全国人大常委会法工委之法规备案审查工作室并没有公开受理和处理。究其原因,因立法法所规定的启动主体资格的过度宽泛,并没有设定任何限制条件,若公开受理、处理其中一起即成范例,而完全可能涌现不计其数的启动合宪性审查程序之高潮。

法国之所以未采纳欧洲其他国家所保留的普通法律案件当事人在穷尽法律救济之后向宪法法院启动合宪性审查的做法,其主要原因是认为,欧洲其他国家这一做法的缺陷是,由于启动主体资格和条件过宽,使得案件太多,宪法法院根本无力审结当年启动的案件,因日积月累,宪法法院只能审理七、八年前的案件,致使宪法法院的审查活动丧失了现实功能。而根据欧洲其他国家的统计,事实上,在公民个人启动合宪性审查程序的案件中只有大约1%的部分才能实际进入宪法法院的实质审查阶段。

在欧洲国家宪法法院审查制下,宪法及宪法法院法对公民个人启动合宪性审查程序规定了严格的资格和条件,即便如此,宪法法院仍不堪重负。依欧洲国家的经验,在立法法对于公民个人启动合宪性审查程序未规定任何资格和条件限制的情况下,全国人大常委会又如何应对“汹涌”而来的公民个人启动?因此,在制度设计上,任何社会主体都有资格启动合宪性审查程序,而事实上,则必然演变成为任何社会主体都不可以启动的结局。

笔者认为,我国有权提出合宪性审查建议的资格只应当赋予以下主体:

1、审理案件的法院。法院的基本职能是通过审理案件,裁判纠纷,给案件当事人提供权利救济。法院在查明案件事实的基础上,必须选择一个恰当的法律规范作为裁判依据。在选择适用法律规范时,案件当事人认为该法律规范违反宪法,而向法院提出异议,或者审理案件的法院认为该法律规范违反宪法,如果直接适用该法律规范作出裁判,则可能侵犯当事人的宪法权利时,法院有必要向拥有违宪审查权的全国人大常委会提出审查建议。如此,才能保证法院裁判的合宪性及彻底完成解决纠纷之司法裁判功能。如果法院自身都认为所选择适用的法律规范存在违反宪法的可能性,而又直接依据该法律规范作出裁判,该裁判只能是表面上对纠纷作出了判断,而实际上纠纷并没有解决。

任何一个法院在审理案件时都有可能遇到上述情形,因此,应当赋予所有的法院向全国人大常委会提出合宪性审查建议的资格。法院在当事人对选择适用的法律规范的合宪性提出的异议并予以认同,或者自身认为作为该案件裁判依据的法律规范存在合宪性疑义时,先裁定中止诉讼,再提请全国人大常委会审查。待全国人大常委会经过审查得出结论以后,再恢复诉讼,作出裁判。

法院以外的其他国家机关并不审理具体案件,并不需要为当事人提供救济,而为了维持宪法秩序已经赋予其最高国家机关提请全国人大常委会审查的主体资格。因此,赋予这些国家机关启动合宪性审查程序主体资格,实无必要。

2、案件当事人。案件当事人应当有权在诉讼过程中,向审理案件的法院提出所选择适用的法律规范的合宪性异议。如果法院同意当事人的异议,即向全国人大常委会提出审查建议。反之,如果法院不同意当事人的异议,认为所选择适用的法律规范符合宪法,则直接依据该法律规范作出裁判。在此情况下,本着权利救济的理念,应当赋予当事人在法院裁判作出以后向全国人大常委会提出审查建议的主体资格。赋予案件当事人质疑法律规范违反宪法的资格,是作为当事人的救济权利而设定的,因此,其资格只限于与案件有利害关系的当事人。“利害关系”应当包括与案件有法律上的利害关系及结果上的利害关系。按照这一标准,有资格提出异议的当事人应当包括原告、被告、有独立诉讼请求权的第三人和无独立诉讼请求权的第三人。除此之外的其他社会主体即使认为法律规范可能与宪法相抵触,也不得向法院提出异议。换言之,法院只能依据案件当事人所提出的异议,才能对法律规范的合宪性确定自己的意见。

案件当事人向全国人大常委会直接提出审查建议必须具备以下条件:(1)宪法权利的实际受害人。法院如果适用了违反宪法的法律规范,则必然侵犯了当事人的宪法权利。作为宪法救济的手段,当事人应当具有挑战该法律规范的主体资格。当事人以外的其他社会主体,其宪法权利并未受到实际侵害,因此,没有必要赋予其挑战法律规范的主体资格。(2)穷尽法律救济。依据公权力的公定力原理,法律依照法定程序制定以后,虽然存在合宪与违宪两种可能性,为保证公共利益的实现,推定该法律合宪。在违宪审查机关撤销该法律之前,该法律是合宪有效的。法律依据宪法而制定,在法律制定以后,宪法的理念、基本原则、规范内涵隐含在法律之中,法律的适用实际上意味着是宪法的适用。同理,法律权利是宪法权利的具体化,法律权利受到了保护意味着宪法权利受到了保护;法律权利获得了救济也就意味着宪法权利获得了救济。在法律的合宪性未受到挑战的情况下,适用法律予当事人的法律权利以法律救济,实际上意味着当事人的宪法权利获得了救济。因此,只有在当事人穷尽法律救济之后,仍然认为自己的宪法权利受到了侵犯,即因法律违反了宪法,适用违反宪法的法律,必须予当事人以宪法救济的权利而保护自己的宪法权利。换言之,当事人只有在法院作出终审裁判之后,认为法院裁判所依据的法律违反了宪法,才可以向全国人大常委会直接提出合宪性审查建议。(3)只限于对法律文件的合宪性提出审查建议。全国人大常委会只对法律文件的合宪性进行审查,而并不审理具体案件。因此,当事人在穷尽法律救济之后,只可以对法院裁判所选择适用的法律规范的合宪性提出审查请求,而不能对法院所审理的具体案件中的当事人之间权利义务纠纷向全国人大常委会提出审理请求。(4)法定时效。为了维持社会秩序的稳定性,同时也考虑到全国人大常委会对法律文件审查能力的承受力,依照我国诉讼法上关于诉讼时效的一般规定,以及宪法法院审查制国家的做法,以规定在法院作出终局裁判之日起六个月内提出合宪性审查建议的期限为宜。

所有的社会主体都有可能成为案件的当事人,但只有在符合上述四个条件的前提下,才具有向全国人大常委会提出合宪性审查建议的资格。

立法法第99条第2款的规定应当修改如下:“人民法院在审理案件过程中,或者案件当事人在穷尽法律救济之后的六个月内,如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

(三)设立宪法委员会

依据宪法规定,全国人大和全国人大常委会是我国进行合宪性审查的机关,但全国人大和全国人大常委会作为一个人数相对较多的议事机关,要对规范性法律文件的合宪性进行实质审查是不太可能的。因此,现行宪法规定,全国人大设专门委员会协助全国人大和全国人大常委会工作,包括进行合宪性审查工作。但全国人大的各专门委员会分工不同、职能分散,要依照统一宪法标准进行合宪性审查也存在一定的困难。目前实际上是由作为全国人大常委会工作机构的法制工作委员会负责合宪性审查工作。按照现行的立法工作程序,全国人大常委会法工委所要承担的立法调研、立法起草等工作任务是非常繁重的,同时还要承担备案工作。在这些工作任务之外,由其进行具体的合宪性审查工作,的确难堪重负。特别是,全国人大常委会法工委的性质是全国人大常委会的工作机构,由其进行合宪性审查,与其性质不十分相符。

设立宪法委员会,其性质为全国人大的专门委员会,其地位是全国人大和全国人大常委会的协助机构,并不具有宪法上的独立地位,与我国的人民代表大会制度相符合。该宪法委员会不同于法国的宪法委员会,法国宪法委员会是独立于立法机关、行政机关及司法机关之外的机构,未来我国所要设立的宪法委员会是在全国人大之内作为协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的专门委员会性质的机构。宪法委员会专门协助宪法监督机关进行工作,全国人大其他专门委员会可以集中精力专司其职,同时又保证了宪法的统一性。

全国人大常委会法工委在法规备案审查过程中,如果发现被审查的规范性法律文件存在与宪法不一致的可能时,提交宪法委员会进行合宪性审查,两者的分工非常清晰,即宪法委员会对规范性法律文件进行合宪性审查工作,全国人大常委会法工委对规范性法律文件进行合法性审查工作。

设立专门的宪法委员会的优势在于:(1)在实际允许宪法权利受害人在穷尽法律救济之后,提出审查请求时,解决审查供给能力不足问题。(2)宪法委员会设立于作为最高国家权力机关的全国人大,可以解决目前四套审查体系的统一性问题 。(3)可以解决合宪性审查的公开化问题 。(4)可以解决目前由全国人大不同的专门委员会及全国人大常委会法工委进行合宪性审查的标准统一性问题 。

(四)制定专门的《宪法监督法》

1、明确合宪性审查的对象

目前,关于合宪性审查的对象是分散规定在宪法、立法法、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》之中。除宪法和立法法之外,其他两个文件是由全国人大常委会委员长会议通过的,其法律性质并不明确。因此,急需制定一部专门的《宪法监督法》或者《宪法委员会组织法》,以明确合宪性审查的对象。

2、审查程序规范化

目前,关于合宪性审查程序是由立法法、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》规定的。其关于审查程序的规定主要是针对法规备案审查工作而作出的,对依据立法法第99条提出的审查请求的审查程序规定缺乏严密性,如启动的条件、受理的形式审查、受理程序、审查原则(如公开审查原则)、审查程序、决定的形式、决定的效力等,均未有明确规定。笔者认为,此一程序完全可以参照司法程序进行设计。

3、明确合宪性审查的方式

从各国合宪性审查的制度规定看,合宪性审查的方式包括预防性审查,即在法律文件生效前进行审查;原则审查,即在法律文件生效以后发生具体案件前进行审查;具体案件审查,即在法律文件生效以后发生了具体案件的审查。也可以区分为抽象审查和具体案件的审查。前者是在没有发生案件的情况下的审查,后者是在发生具体案件之后的审查。那么,全国人大常委会对法律文件的合宪性审查,哪些情况下可以进行抽象审查,哪些情况下可以进行案件审查,需要具体区分。在案件审查的情况下,初审法院在审理案件过程中发现法律文件是否与宪法相抵触存在争议时,能否提请审查?除最高人民法院以外的下级人民法院在审理案件过程中,发现法律文件是否与宪法相抵触时,是通过最高人民法院提请全国人大常委会审查,还是直接向全国人大常委会提请审查?如果是只能通过最高人民法院提请审查,是逐级上报还是直接上报最高人民法院?

4、明确违宪责任

从其他国家合宪性审查的实践看,合宪性审查的结论主要分为违宪与合宪两种。在违宪之中又区分为立法违宪与适用违宪。在适用违宪之中,又区分完全违宪、确认违宪但有效等。在合宪之中区分完全合宪、合宪但警告、合宪但限期改正等。依据立法法的规定,全国人大常委会如果认为违宪,采用的违宪责任的方式是责令制定机关自行纠正、在拒不纠正的情况下宣布撤销。

在我国人民代表大会制的宪法体制下,全国人大常委会如果认为法律文件违宪,可以采用的违宪责任方式应当包括:(1)对交来批准的自治条例和单行条例不予批准;(2)对交来批准的自治条例和单行条例不予批准并责令修改;(3)责令自行修改;(4)撤销;(5)改变。全国人大常委会认为国家机关工作人员的行为违宪,有权予以罢免。

(五)健全宪法解释程序机制

现行宪法第67条规定,全国人大常委会行使下列职权:(一)解释宪法,监督宪法的实施。据此,在宪法解释体制上,我国采用的是最高国家权力机关解释制。

宪法解释与宪法实施,特别是与合宪性审查存在着密切的不可分割的关系。宪法作为国家的根本法,其是由一些基本原则和相对比较抽象的规范组成的。宪法是在宏观层次、总括性地对国家生活和社会生活中的重大问题作出规范,在宪法层面上,不可能对其所调整的社会关系作出具体的规范,而是由其他层次包括法律在内的法律文件将其进一步具体化。因此,在宪法实施过程中,不可避免地会出现疑义,就有必要对宪法规范的具体含义进行解释。尤其是在合宪性审查过程中,特别是在存在具体的宪法争议的案件中,需要依据宪法对法律文件的合宪性作出判断,必须对宪法规范的含义作出解释。在各国违宪审查体制下,凡是拥有宪法监督权的国家机关均具有宪法解释权,凡是拥有宪法解释权的国家机关均拥有宪法监督权,两者在主体上是同一的。当然,宪法解释的目的与宪法监督的目的是不同的。除在宪法监督过程中需要解释宪法,在宪法实施过程中也需要解释宪法。

为了保证宪法解释的顺利展开,急需制定一部《宪法解释程序法》,以规范全国人大常委会的宪法解释活动。这部法律需要明确以下内容:(1)宪法解释案的提议主体资格。宪法第64条规定,宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。全国人大组织法第32条规定,全国人民代表大会各专门委员会,国务院,中央军事委员会,最高人民法院,最高人民检察院,可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议。 常务委员会组成人员十人以上可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请常务委员会会议审议。 但是,现行宪法和其他有关法律均未规定哪些主体有权提出宪法解释案。宪法解释的效力要高于法律,因此,宪法解释案的提案主体应当严于法律的提案主体。(2)宪法解释案的审议程序 。如宪法解释草案是否应当公开征求意见、审议过程是否需要三读等,现行宪法和有关法律也没有作出规定。(3)宪法解释案的通过程序。宪法和宪法修正案需要全国人大全体代表三分之二以上通过,宪法解释的效力与宪法是相同的,高于法律,法律由全国人大常委会全体委员二分之一以上通过。因此,宪法解释案应当由全国人大常委会全体委员的三分之二以上通过为宜。(4)宪法解释案的格式。为区别宪法解释和法律解释,宪法解释案从标题到内容行文,应当具有特定的格式。(5)宪法解释案的效力。宪法解释是对宪法规范内涵的说明,与宪法应当具有同等的效力。这一点应当在《宪法解释程序法》作出明确的规定。(6)宪法解释案的公布主体和公布载体。宪法规定,全国人大和全国人大常委会制定的法律由国家主席公布。宪法未规定宪法及宪法修正案公布的主体,按照惯例,由全国人大公告公布。对于宪法解释案的公布主体,宪法没有规定。宪法解释案由全国人大常委会通过,应当由全国人大常委会公布为宜。公布载体应当为《全国人民代表大会常务委员会公报》。

习近平总书记指出,我们可以清楚地看到,宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。 合宪性审查工作关系到宪法能否真正有效全面实施、关系到宪法的权威和尊严,新设立的中央全面依法治国领导小组应当将此项工作列入重要议程,积极慎重稳妥地予以推进。

注释:

________________________________________
世界上除美国是由“马伯里诉麦迪逊案”开创由法院进行合宪性审查之外,其他国家均由宪法明确规定了合宪性审查机关。
世界上主要有四类合宪性审查机制,即美国型的司法审查制、德国型的宪法法院审查制、法国型的宪法委员会审查制及社会主义国家采用的最高国家权力机关审查制。
习近平总书记在2012年12月4日举行的首都各界纪念现行宪法颁行三十周年大会上的讲话。
习近平总书记在2014年10月20日,在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出,依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。
十八届四中全会关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
迄今为止,作为我国合宪性审查机关的全国人大和全国人大常委会未公开受理并审查过一起违宪案件。
许崇德著:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年4月版,第596-611页。刘松山:《1981年:胎动而未形的宪法委员会设计》。

其中,最有可能和必要向全国人大常委会提出请求要求的应当是最高人民法院。法院在审理案件过程中,完全可能遇到作为案件的审理依据的法律规范是否与宪法相抵触的情形。在此情形下,法律规范是否与宪法相抵触,实际上构成了案件审理的“先决问题”。
依据该条款的规定,任何审理案件的法院均有权向全国人大常委会提出就规范性法律文件的合宪性审查建议。但实践中,也未能见到关于此类请求的报道。
立法法第99条只规定对行政法规及以下的规范性法律文件可以提出审查请求。
立法法第99条规定。
立法法第98条规定。
胡锦光主编:《违宪审查比较研究》,中国人民大学出版社2006年5月版,第209页。
全国人大常委会法制工作委员会内设法规备案审查工作室,具体由其进行合宪性审查和合法性审查工作。
全国人大常委会极为担心,如果公开受理公民个人提出审查请求,可能会出现不计其数的请求汹涌而来,则难以应对。
在已有规定的基础上,应当将法律、党内法规、军事法规纳入合宪性审查的对象范围。
十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,要健全宪法解释程序机制。
习近平总书记在2012年12月4日举行的首都各界纪念现行宪法颁行三十周年大会上的讲话。
作者简介:胡锦光,法学博士,中国人民大学法学院教授。
文章来源:《法律科学》2018年第2期。
发布时间:2018/4/9
 
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