我国行政复议委员会制度改革的问题与方向
作者:曾祥华  
    摘要:  行政复议委员会制度存在法律依据欠缺,也影响了申请人的管辖选择权,但是,该项制度是有成效的,有利于增强行政复议的中立性、公正性和权威性。如果处理得当,行政复议委员会的建立不会增加行政编制。行政复议是一种介于行政与司法之间的准司法行为,其改革要保持行政性质的优点,吸收司法审判的长处,但是不能完全司法化。行政复议委员会今后应当成为可以独立作出决定的机构,近期可以设立于行政机关之内,远期可以设立于行政机关之外。外部专家应占行政复议委员会成员二分之一以上,成员要经常培训学习。行政复议程序应当在简捷、快速、便利、经济行政程序与公正、中立等司法程序之间寻找平衡。
    关键词:  行政复议委员会;改革方向;合法性;有效性;定位

2008年9月国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(以下简称《通知》),至今已经8年了。8年来试点工作在多地开展,出现了多种试验模式,取得了一定的经验,也发现一些问题,甚至引起激烈的争论,如何看待行政复议委员会制度,行政复议委员会的出路在哪里,应当朝着什么方向发展,仍然需要进一步的探讨。随着《行政复议法》修改提上日程,尤其迫切需要对这一问题的研究。笔者作为地方政府行政复议委员会委员,有切身体会,希望把自己的体验作出理性的表达,以期促进行政复议制度的完善。

一、是否合法?

行政复议委员会制度试点的依据就是前述国务院法制办的《通知》,也是一个国务院办事机构出台的规范性文件,该文件目的是推动行政复议制度改革,“提高行政复议办案质量、效率和社会公信力”,“优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能”,其出发点无疑是正确的,也是现实生活迫切需要的,但是,该通知的具体做法与《行政复议法》规定的不完全一致,因此,对行政复议委员会制度尤其是其具体操作方式的合法性问题,不少学者提出质疑。

从形式上看,《行政复议法》是一部法律,而《通知》只是一个部门规范性文件,以规范性文件作为改革的依据,确实存在欠缺。从法律位阶的角度,以一个规范性文件改变法律规定的内容,确实涉嫌违反法律优先原则。尤其是在十八届四中全会确立“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据”的方针之后,这种做法已经不合时宜。不过,解决的办法也应当依照中央精神:“立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”所以修改《行政复议法》,势在必行。如果不能及时修改法律,就需要全国人大常委会授权。

具体来说,有几个方面的问题需要研究:

(一)行政复议委员会与行政复议机构权限冲突问题。“从全国来看,当前各地行政复议委员会模式大体有三种:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权,全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使;二是部分集中模式,即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权,目前大多数试点单位都采用这种模式;三是北京、上海的多数试点单位采纳的模式,即保持现行行政复议体制不变,通过吸收外部人士组成行政复议委员会,对重大疑难案件进行集体研究,以表决的方式形成案件处理建议意见,供行政复议机关在裁决时参考。”与现行《行政复议法》第3条、《行政复议实施条例》第2条规定不一致。在第一和第二两种模式中,行政复议委员会实际上(全部或部分)取代了行政复议机构(法制工作机构)行使了行政复议权。黑龙江省和广东省中山市实行的是第一种模式。黑龙江省行政复议委员会采取集中受理、集中审查、集中决定行政复议案件,省政府和省直单位分别按照行政复议委员会主任委员或者行政复议委员会决定意见作出行政复议决定,由行政复议委员会办公室送达案件当事人。广东省中山市所有案件皆由行政复议委员会独立审理和议决,原行政复议机关不再参与。这里实际上还有所区别,如果黑龙江省行政复议委员会实际作出行政复议决定,由省政府和省直单位以自己的名义而不是行政复议委员会的名义作出决定,在形式上并没有问题,只是在实质上行政复议委员会取代了原复议机构(法制工作机构)和复议机关(省政府和省直单位)。这种做法实际上违反了职权法定原则,但是,从形式上并没有问题。从中山市的做法来看,如果最后以行政复议委员会的名义作出决定,则从实质上和形式上上双重违背法律规定。不过,《通知》本身要求行政复议委员会改革“在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下”进行。最主要的问题在于,无论哪种模式,如果实际做出决定的机构与名义上做出决定的机构不一致,将导致权责不统一的现象,行政复议委员会有权无责,而行政复议机关有责无权。

在行政处罚和行政许可中,经国务院批准,可由一个行政机关集中行使其他机关行政处罚或者行政许可的权限,有人因此类推,认为同样的道理,由一个机关集中行使其他机关的行政复议权也不违反职权法定原则。但是,论者没有注意到,相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权都有明确的法律依据,即《行政处罚法》第16条和《行政许可法》第25条,而《行政复议法》却没有类似规定。有学者反对相对集中行政复议权的做法,认为这种做法忽视了实在法以上的价值判断,不具备实质合法性。笔者也认为这种做法有问题,但是,笔者以为,这种做法主要是形式上违法,如果相对集中行政复议权有利于行政公正、便利行政相对人、能够提高行政效率的话,反而充分具备实质合法性。在笔者看来,相对集中行政许可权和相对集中行政复议权,不仅提高了行政效率,而且便利了行政相对人或者增强了公平性,不仅仅是从维护秩序着眼,因此总体上是正当的,应当予以肯定。而相对集中处罚权则主要是为了维护秩序、提高效率,对弱势群体的生存权等等考虑甚少,因此在实质上正当性不足。

(二)行政复议申请人的管辖选择权问题。《行政复议法》第12条本来规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《通知》则要求相对集中处理行政复议权,实行“集中收案、集中人力、集中办理”。在实际运作中,基层政府采取一些技术手段,在没有硬伤的情况下,“巧妙”地把行政复议权集中在政府(法制办公室)手中,排除了作出行政行为的政府部门的上一级机构的行政复议权。其办法就是要求无论向谁申请行政复议都由基层政府法制办公室统一接受复议申请书,申请人一般为了方便起见,自动选择(作出行政行为的部门所属的)政府作为行政复议机关。如此以来,申请人本来依据法律可以作出管辖选择的权利便被无形中自动放弃了。从这角度看这种做法确实限制了申请人的管辖选择权。有的学者认为,《通知》提倡的相对集中行政复议权与其追求的注重实效的原则(高效、便捷、公正)相悖,其实是一种误解,并且自相矛盾,因为该学者也认为“向作出具体行政行为的行政机关所在政府申请复议,无疑能较好地实现将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的目标。”而相对集中行政复议权就是把分散在各个部门的行政复议权集中在在其所属一级政府手中,正是为了将行政争议化解在基层。一般来说,基层政府比上一级政府的部门距离申请人的更近,因此,相对集中行政复议权不仅可以节省当事人的路费,而且可以节省当事人时间和精力。

二、有无实效?

行政复议委员会试点是在行政救济途径不畅通,社会矛盾化解机制低效,行政纠纷解决乏力的背景下推行的。力图改变“大信访、中诉讼、小复议”的局面,争取建立“大复议、中诉讼、小信访”的行政纠纷解决机制。因此,《通知》强调“注重实效原则”。行政复议委员会要不要,好不好,实践出真知,考察一下实际效果,才能得出正确的结论。

(一)有什么效果?

北京市首创试点,2007年北京市成立行政复议委员会,行政复议案件受理量和纠错率明显上升,2007年收到行政复议申请456件,比2006年增加100件,增长28.1%,纠错率7.8%。2008年纠错率达13.9%。哈尔滨市行政复议委员会试点工作起步早,效果明显。近年来案件数量每年同比增长30%,2009年就达到了600件,协调结案率大幅提高,达到 62%。无锡市行政复议委员会成立稍晚,但成效明显。2014年,全市各级行政复议机关共收到行政复议申请441件,申请人总数582人次,2015年,全市各级行政复议机关共收到行政复议申请653件,比上年增长48.1%。其中,市政府收到249件,受理204件,受理率为81.93%。2014年,在已审结的364件案件中,复议机关作出维持决定的255件,维持率为77.05%。2015年,全市各级行政复议机关共审结案件523件,从审理结果看,维持的337件,占64.44%。

(二)为什么有效果?

一是行政复议委员会组成打破了行政复议人员清一色由行政机关工作人员组成的方式,为更加公正的审理案件提供了可能性。按照《通知》的精神,行政复议委员可以邀请专业人士、专家学者担任,因此各地试点单位按照一定的比例遴选律师、大学教授、研究人员纳入行政复议委员会成员。哈尔滨市将行政复议委员会经市政府授权审查议决市政府受理的行政复议案件。在委员会组成人员中,市政府以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”占全部委员的81%。第一届北京市行政复议委员会由18名委员组成,其中知名专家学者等构成的非常任委员18名,占64.3%。由于笔者担任本市行政复议委员会委员,参加审理过复议案件,主持过行政复议听证会,比较了解复议机构的心态,遇到难以处理或者有可能改变原行政行为的案件,自己不愿意得罪被申请人,不便出面,所以往往邀请外部专家审理。因此,外部专家的参与,确实有利于行政复议工作的开展。有学者质疑,学者专家的参与是否就能够促进行政复议的公正性和中立性,知识也可能成为一种压迫的工具,专家也可能成为政府的附庸,学者专家事务繁忙,未必有时间参加复议事务,专家学者未必就能够保证正义。不可否认,这些担心都是有一定的基础,但是,任何事情都是相对的,学者专家未必能够绝对保障公平正义,却能够相对超脱利益纠葛,保证相对公平,毋庸置疑,专家学者的参与比纯粹的行政系统内部的自我监督更加有效。另外,对参与行政复议的专家学者,也可以提出纪律要求,建立监督淘汰机制。

二是相对集中行政复议权改革之后,复议案件大部分集中到政府,比较而言,政府下属部门众多,与各部门之间的关系不像专业部门与下级垂直领导或指导关系的部门之间的关系密切。

三是2014年《行政诉讼法》第26条规定“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。因此,无论行政复议是否改变原行政行为,复议机关都有可能成为被告。如此一来,行政复议机关借维持原行政行为逃避做被告的可能性被彻底消除,复议机关改变原行政行为的可能性大大增加。因此,在分析新《行政诉讼法》颁布之后的行政复议案件数据时,理应考虑这个因素。也就是说,2015年以后的行政复议效果变化,需要全面考量,不能仅仅归因于行政复议委员会。

(三)是否有利于精简机构?

早在十多年前,就有学者设想成立行政复议委员会,主张撤销各级政府及其工作部门的复议机构,将其复议职能剥离出来,统一建立行政复议委员会,并给予相应的编制。认为这样能够精简机构,缩减编制,提高效能。但是,也有学者持相反的观点,担心行政复议委员会改革会造成新的一轮机构膨胀。其理由是,现行执行行政复议职能的机构的职能不仅仅限于行政复议,主要是执行咨询、起草法案、执法监督等等职能,剥离原机构的行政复议职能,并不能导致原行政机构的撤销,而新成立的行政复议委员会却需要大量的编制。另外,将来还有可能将外部专家学者纳入行政编制之列。笔者以为,相对集中行政复议权应当会产生精简人员、缩小机构编制的效果,因为,尽管原行政复议机构的复议职能被剥离后,其机构本身没有被撤销,但是,因其职能的减少其编制自然亦可以减少。按照现行改革方案,行政复议委员会的成员主要来自政府机关和法制机构人员以及外部专家,主任、负责人人选本身就是政府领导人员,原来就负有领导行政复议工作的职责,也不是专门从事行政复议的人员,不存在专家编制问题。还有一部分人员是政府各个机构中从事法务相关工作的人员。这些人员要么原来就从事政府行政复议工作,要么只是兼任行政复议委员会委员,所以也不存在增加编制问题。至于外部人员,笔者反对将其“体制化”(纳入体制内、编制内),因为一旦这些专家角色发生变化,其中立性、独立性便不复存在,与行政复议委员会改革促进复议公正性的初衷完全背离。至于行政复议委员会下设的办公室,因其与行政复议机构合署办公,也不存在编制增加问题。

三、怎么定位?

(一)性质定位

行政复议改革的目的是增强行政复议的公正性和权威性,同时也更加有利于冲突救济渠道,化解行政纠纷,另外,也可以加强对行政机关行政行为的监督。这是基于此等考虑,很多学者提出了行政复议司法化的建议。行政复议通常被归为“行政司法”,但是对行政复议的性质定位和改革方向却存在着争议。在国外,比如英国,行政裁判所的独立性很强,几乎等同于司法机关。那么,在我国行政复议机构应当怎样定位,到底是行政性质还是司法性质?行政复议机构能不能成为一个司法机关?

从目前的状况看,行政复议机构无疑是一个行政性质占主导要素的机构。首先,行政复议机构位于行政机关之内,属于行政编制,除了工作职责之外,没有什么不同于其他机构之处,行政复议机构缺乏独立性。行政复议以书面审理位置,听证、开庭审理为辅;行政复议的期限很短;行政复议过程一般不对外公开;没有上诉程序,对行政复议决定可以提起行政诉讼(司法程序),行政复议决定不能成为终局裁决。行政复议委员会试点推行之后,国家公务员之外的专家学者参与,独立性有所增强,但是,开庭审理的案件仍然属于少数,限于重大疑难或者典型案件。复议时限没有变化,仍然没有上诉程序,可以提起行政诉讼。

当然,行政复议也具有司法性质的成分,其直接目的是解决行政纠纷,及“定分止争”。在复议时有申请人和被申请人双方对峙,复议机构要进行调查、审理和裁决,作出行政复议决定。复议之前双方要提供申请书等材料以及书证物证等等。不经当事人申请,行政机关不能主动进行行政复议,行政复议具有被动性。这些方面都与司法过程类似。

那么行政复议司法化的方向对不对?行政复议能不能通过改革完全变成司法程序?

针对目前行政复议效果不如人意,群众相信信访甚于复议,行政复议权威性、可信性、公正性遭遇不信任的情形,为了提高行政复议的权威性和公正性,改革行政复议制度,增强行政复议组织的独立性和中立性,增强复议程序的透明度,促进行政复议朝着司法化的方向发展,完全是必要的,也是应当鼓励的。但是,行政复议司法化,只是吸收司法程序的优点,提高行政复议的公信力和优化其成效,并不代表把行政复议改变为一个司法程序。在近期的中国,无论是前述国务院法制办的《通知》精神还是目前中国的国情都决定了行政复议不可能演变为一个司法程序。即使在将来,将行政复议改革成为一个完全的司法程序也没有必要,因此行政复议的行政性质既有其缺点,也有其长处,简捷、快速、便利、免费等等都是其优点。如果将行政复议完全司法化,岂不是等同于行政诉讼,那么行政复议制度设置也就失去了其存在的意义,至多相当于将行政诉讼多加一道上诉程序而已(三审终审制)。

因此,行政复议的性质是一个准司法行为,既具有行政性质,又具有司法性质。

至于行政复议到底是一种权利救济机制还是行政监督(行政纠错)机制的争议,笔者以为争议没有什么实质意义,因此,这两种机制并不冲突,可以并行不悖。就行政相对人(复议申请人)来说,其目的主要是救济权利,但其行为(申请复议)客观上引发了行政监督程序。就行政复议机关来说,行政复议既是一个权利救济机制,也是一个行政监督(上级机关对下级机关或部门)机制,二者并行不悖,一个行为,双重效果。实际上行政复议是一个通过行政内部权力制衡达到权利保障效果的制度装置。任何权力都需要制约,没有制约的权力不仅会导致腐败,而且还会肆意损害公民权利。行政权是当今时代最强势的权力,必须通过内部和外部的制约力量来促进其合法化行使。行政复议正式一种行政系统内部监督的机制,这种监督具有先天性缺陷,类似于父亲监督儿子,不容易下手。行政复议委员会制度就是让内部监督吸收外部监督的力量和方式来改进行政复议机制,使其更加公正更加公开,达到更好的监督效果,从而更好的保障公民的权利。

(二)组织定位

关于行政复议委员会设立,应当坚持相对集中原则,《行政复议法》修改后,规定在县级以上政府(将来时机成熟,也可以在政府之外独立设置)设立行政复议委员会,政府所属部门一般不再设立行政复议机构,少数专业性极强的部门除外。这一点可以借鉴韩国的经验,韩国建立了国务总理行政复议委员会、独立的行政复议委员会和地方行政复议委员会。在中央,设立国务总理行政复议委员会,除专业性极强的少数中央部门外,统一办理行政复议案件。这样做不仅能够节省资源,便利群众(如前所述),而且有利于加强监督的力度。

目前我国的行政复议机构内设与政府及其部门之内,是行政机关的组成部分,履行行政监督和解决行政纠纷的职责。按照《通知》的精神,试点改革中的行政复议委员会仍然以行政为主导。意图建立“政府主导、社会专家学者参与”的行政复议机制。行政复议委员负责人有行政机关相关领导人员担任,普通委员可以是专职行政复议人员,也可以聘请专业人士、专家学者等外部人员担任。按照这种定位,行政复议委员会是一个行政主导、设于行政机关内部却吸收了外部力量的组织。外部专家只是一个参与行政事务的非主导力量。当然,这种组成结构并不排除外部专家充分发挥作用可能,这种作用的发挥依赖于几个条件:一是在行政复议审理人员(合议庭)中,外部专家占多数,二是合议庭实行民主表决方式决定复议结果,三是行政机关领导人充分尊重乃至无条件服从合议庭决定。《通知》意图为处理好行政首长和行政复议委员会的关系作出探索,促进行政复议委员会作用的充分发挥。但是,一方面,《通知》尽管意图明显,却没有明确行政首长和行政复议委员会的权力范围和界限,界分各自的具体职权。再者,《通知》只是一个规范性文件,不属于发来的范畴,至多只是一个政策性文件。

笔者以为,将来的行政复议制度改革大致可以分两步走,一是通过修改《行政复议法》把当前的改革往前在推进一步,以现行试点行政复议委员会为基础,除了人员比例之外,明确规定行政复议委员会为行政复议机构,确定其职权范围和决定的效力,即行政复议委员会的决定为有效的行政复议决定,无须行政机关负责人或者政府常务会议批准。第二步,经过多年实践之后,条件成熟时,不排除建立独立于行政机关之外的行政复议委员会的可能。届时行政复议委员会有独立的机构、独立的编制、单独的财政拨款、独立的办公场所。可以设想,行政复议委员会各自独立,互不隶属,但是中央一级设立行政复议委员会指导机构。在英国,1952年的行政裁判所与公开调查法设立了行政裁判所委员会,1992年新法对该委员会予以保留。其成员由大法官和苏格兰事务大臣任命。行政裁判所委员会的职责之一就是控制并审查为数众多的行政裁判所结构和工作情况,其职能主要是建议和咨询性质的,没有执行权,但是它可以向相关的部长就行政裁判所成员的任命提出一般建议,但是无权直接任命行政裁判所的成员。委员会每年向大法官和苏格兰事务大臣提交一份年度报告。委员会没有制定规则的权力,但是针对任何属于该委员会监督范围的行政裁判所而制定的程序规则,都必须事先咨询该委员会的意见。一个有大法官任命的委员可以对另一个部的做法提出批评,这种批评意见由于社会舆论的压力,其影响力还是相当之大的。由于政治文化氛围的影响,任何政府都不敢对已经建立起公众威望的咨议机构的意见置若罔闻。委员会致力于行政裁判所的公正性、公开性和无偏私。借鉴英国的经验,我国可以在中央一级设立行政复议指导委员会,行使对各级各地行政复议委员会指导、咨询、调查(报告)和制定示范规则之职责,行政复议指导委员会对最高行政机关或者最高权力机关负责。对最高权力机关负责,是借鉴瑞典、英国等国家的议会行政监察专员(ombudsman)制度,其监察专员有议会任命,对议会负责,向议会报告工作。因此,行政复议委员会由最高权力机关任命,由最高权力机关监督,也是一个可以探讨的模式。

《行政复议法》修改或者全国人大常委会授权之后,无论采取哪种方案,行政复议委员会之下仍然设立办公室,负责日常工作。至于行政复议委员会与办公室之间的内部分工,主要根据案件的性质处理。一般案件由办公室处理,经行政复议委员会负责人审批后以行政复议委员会的名义作出决定。重大疑难案件、新型案件、典型案件、争议较大的案件,由行政复议委员会审理并决定。另外,可以考虑行政相对人的选择权,申请人或者被申请人由行政复议委员会审理的或者申请开庭审理的,结果行政复议委员会同意,可以由行政复议委员会组成合议庭(开庭)审理。

四、如何操作?

(一)行政复议委员会的组成

按照第一种比较现实的方案即行政复议委员会设立于政府内部的方案,行政复议委员会主任可以有政府有关分管负责人或者政府法制办主任担任,副主任可以有业务相关的一定级别的官员担任,为了在相对集中行政复议权之后,充分利用政府部门人才资源,可以在政府部门中遴选行政复议委员会委员,一般来说,一个部门不超过一人。其他委员在专家学者、律师中选聘。新《行政复议法》应当明确规定,行政复议委员会中外部专家的比例应当超过二分之一,以保证行政复议委员会的中立性和公正性。外部专家必须具备一定的资质,如资深律师,大学法学院高级职称(副教授、教授),或者研究机构(法学研究所副研究员及其以上),或者有其他专业高级职称而行政复议需要的人士。当然,行政复议委员会成员应当以法律专业人士为主。行政复议委员会委员必须忠于法律,认真负责,没有道德瑕疵。行政复议委员会委员任期5年(与政府任期相同),可以连选连任,但是行政复议委员会主任、副主任连任不得超过两届。人性总有弱点,任何人都不可能天然公正无私,因此对专家学者也要有遴选制度、纪律约束、监督制度、淘汰机制。

有人担心,在后发达地区,特别是县级政府所在地,建立行政复议委员会是否有足够的法律人才,也就是说行政复议委员会能不能搭建起来。据笔者了解,在中西部地区,县城里面律师还是具有一定的数量,只是缺少法学院或者科研机构,因此,行政复议委员会外部委员可以以律师为主,适当聘请一些学者。在地级市所在地,一般都有高等院校,在如今交通越来越发达的情况下,聘请高等院校、科研机构的学者专家参与行政复议委员会应当也是可行的。

行政复议委员会的委员应当进行行政复议法的学习和培训,尤其是审理案件程序和主要规制方面的培训,参加复议工作经验的交流。目前行政机关的人员专业结构复杂。在司法考试之前,法官检察官不需要参加职业考试,无须职业资格即可上岗,而律师反而需要通过律师资格考试。现在的行政机关中,很多从事行政复议工作的人员没有法律背景,因此,对他们的培训尤其重要。由于现在公务员进修,要自己支付学费等等,公务员进行学历培训的积极性已经大大减少,在此背景之下,对从事行政复议工作的公务员进行培训尤其重要。今后可能实行法律职业资格考试,凡是从事法律工作的人员,不论是在司法机关还是行政机关,获得法律职业资格才能上岗,情况会大大改观。

(二)程序规范

如前所述,行政复议是一个准司法程序,要在简捷、快速、便利、经济行政程序与公正、中立等司法程序之间寻找平衡。因此,应当避免繁冗的前提下寻求行政正义,坚持书面审理与听证程序相结合的审理方式。行政复议委员会改革的目的实现不仅仅依赖于行政复议委员会的组织架构,而且也必须结合程序上的改进。对于一般案件,仍然采取书面审理。但是,对于复杂疑难、事实不清、法律适用有疑惑、影响较大、群体性案件,应当采取听证会的方式审理。另外,当事人要求举行听证经行政复议委员会审查同意举行听证的,可以举行听证。除涉及国家秘密、当事人隐私的案件以外,听证会应当公开举行。应当允许公众参与旁听。在江苏,很多城市法制办都被统一要求设立听证室,进既然有比较宽大类似法庭的听证室,完全具备公开听证的物质条件,听证能否公开举行就取决于行政复议机构的观念了。在美国,行政机关中的委员会,在举行委员会会议时都应当允许公众申请旁听。在我国,行政复议听证会公开举行应当是理所当然。听证会的公开,不仅可以保证公正、公平,而且可以对公众进行普法教育、和谐教育。听证会应当有充分的陈述、举证、质证乃至辩论程序。听证会应当制作笔录,听证应当实行案卷排他性原则,凡是未经听证质证过的证据,一律不得作为听证决定的依据,决定应当依据听证笔录作出。不论是否听证,委员会应当保证当事人的知情权,是否举行听证,案件办案人是谁,都应当告知当事人。案件进展到什么程度,如果当事人询问,也应当告知当事人,尤其是要注意保障申请人的知情权。对于书面审理的案件,也可以适度扩大当事人的参与权,在接收案件时,可以听取当事人的口头陈述,并制作笔录。

听证会合议庭应当有三个或者三个以上的单数行政复议委员会委员组成,设主持人1人,听证员若干人。合议庭成员与案件有直接利害关系的,应当回避。

在《行政复议法》修正之后,如果采取第一套方案,即在行政机关内部设立行政复议委员会的方案,行政复议委员会决定的效力问题,应当慎重考虑。不能把行政复议委员会变成一个议而不决的机构,行政复议委员会的决定应当是生效决定。不过可以考虑一个缓冲机制,即行政机关负责人认为行政复议决定有问题的,可以退回行政复议委员会,委员会必须重新讨论,如果行政复议委员会仍然坚持原来的决定,行政复议决定即行生效。复议案件既然由行政复议委员会作出决定,如果当事人不服提起行政诉讼,根据权责一致原则,应当以行政复议委员会为被告。行政复议委员会对行政复议决定承担法律责任包括诉讼后果责任。

结语

行政复议委员会试点虽然出现一些问题,但是它的方向无疑是正确的,行政复议委员会制度应当有利于促进行政复议的公正性。我们当前的任务是通过试点,总结经验,发现问题,完善制度,而不应当否定它。试点工作已经进行八年了,处于重大改革应当于法有据的背景之下,行政复议委员会试点成果应当尽快法律化,以法律的形式明确其架构、地位、权限、程序、责任等等。修改《行政复议法》,迫在眉睫。

注释:
基金项目:江南大学人文社会科学重大课题培育项目:《较大的市立法权及其运行机制研究》阶段性成果。
黄学贤:《关于行政复议委员会的冷思考》,《南京社会科学》2012年第11期,第104-110页。
《行政复议法》第3条规定:“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”。《行政复议实施条例》第2条规定:“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责,领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项,并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员,保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”
《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《行政许可法》第25条规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”
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金国坤:《行政复议委员会:行政复议困局的突破口》,《国家行政学院学报》2009年第6期,第24-29页。
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青锋、方军、张越:《韩国行政复议制度》,中国法制出版社2005年版,第48页。
张越:《英国行政法》,中国政法大学出版社2004年版,第624-626页。
作者简介:曾祥华(1966-),男,河南商城人,法学博士,江南大学法学院教授,主要研究宪法学与行政法学、食品安全法学。
文章来源:《甘肃政法学院学报》2018年第2期。
发布时间:2018/3/30
 
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