筑牢新时代宪法根基
作者:任进  

2018年3月11日,十三届全国人大一次会议,审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。这是1982年我国宪法公布施行以来,对宪法部分内容作的第五次修改。

此前,2018年1月19日党的十九届二中全会审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。2018年1月30日,十二届全国人大常委会第三十二次会议表决通过关于提请审议宪法修正案草案的议案,决定提请十三届全国人大一次会议审议。

宪法修正案,把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法,体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求。贯彻落实党中央关于宪法修改的总体要求和原则,在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上,推动宪法与时俱进、完善发展,必将更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用,更好地为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦筑牢稳固的宪法根基。

一、保持宪法连续性、稳定性、权威性并不断发展

(一)我国现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法

宪法是国家的根本法,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。

我国现行宪法是根据党的十一届三中全会确定的路线方针政策、于1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过并公布施行的。它以国家根本法的形式,确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就,确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国家性质,确定了国家的根本任务、指导思想、发展目标,规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,规定了国家一切权力属于人民、社会主义法治、民主集中制、尊重和保障人权等原则,以及新时期党和国家一系列重大方针政策和活动准则等,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益。

现行宪法颁布以来,在改革开放和社会主义现代化建设中发挥了十分重要的作用。实践证明,我国现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。

同时,随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展,我国宪法也不断完善发展。这是我国宪法发展的显著特点和基本规律。

(二)根据新时代新形势新实践,在保持宪法连续性稳定性权威性基础上发展宪法

在宪法学上,通过正式的修改或非正式过程对宪法的变更,称为“宪法变革”(constitutional changes),西方国家包括宪法修改、宪法解释和宪法惯例,而我国称为“宪法发展”,也主要是指宪法修改、宪法解释和宪法惯例。

为了维护宪法的权威和尊严,需要保持宪法的稳定性,这是维护宪法权威、保障宪法实施和国家稳定的重要保证。中外宪法史表明,宪法不稳,缺乏权威,是造成宪法危机和国家动荡的重要因素。因此,对宪法的修改必须十分慎重。

但是,保持宪法稳定,并不意味着宪法一成不变,宪法稳定只能是一种相对的稳定、动态的稳定。宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范,才能具有持久生命力。

从1954年我国第一部宪法诞生至今,我国宪法一直处在探索实践和不断完善过程中。1982年我国宪法公布施行以来,为了更好地适应改革开放和现代化建设的需要,1988年七届全国人大一次会议、1993年八届全国人大一次会议、1999年九届全国人大二次会议和2004年十届全国人大二次会议,先后对宪法的个别条款和部分内容作了必要的修正。

自2004年修改宪法以来,党和国家事业又有了许多重要发展变化。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,推进党的建设新的伟大工程,形成一系列治国理政新理念新思想新战略,推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署,确定了新的奋斗目标。通过修宪,确立党的主张、人民意志,顺应党和人民事业发展要求,有利于既遵循宪法法律发展规律,又反映社会现实的客观要求。

中国特色社会主义进入新时代,这是我国发展新的历史方位。新时代需要一部既一脉相承又与时俱进的宪法。十八大以来,以习近平为核心的的党中央领导全党全国人民统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,推动中国特色社会主义进入新时代。因此,有必要对宪法的某些条款进行修改,这是在保持宪法的连续性、稳定性、权威性基础上,实现宪法与时俱进的需要。

宪法是国家各项制度和法律法规的总依据,充实宪法的重大制度规定,对完善和发展中国特色社会主义制度具有重要作用。对宪法作出适当修改,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定,有利于更好体现宪法对改革、发展的引领、推进和保障功能。

这次修宪贯彻十九届二中全会精神,坚持了以下四项原则。

一是坚持党对宪法修改的领导。党领导人民制定宪法,是必须坚持和贯彻的基本原则。从中华人民共和国近70年发展历程看,不论是制宪还是历次修宪,都是在党中央直接领导下进行的。这次宪法修改,在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路,把坚持党中央集中统一领导贯穿于修宪工作的全过程和各方面,从而确保了修宪工作正确政治方向。

二是修改宪法充分发扬民主、集思广益。宪法修改,既要适应党和人民事业发展要求,又要遵循宪法法律发展规律。现行宪法的历次修改,都通过多种形式和渠道,认真听取各方面的意见建议,加强研究论证和咨询工作,凝聚社会各界共识,确保修宪反映党和人民意志,得到全党全国各族人民拥护。

三是修改宪法依法按程序进行。宪法第六十四条规定:“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。”根据上述规定精神和以往修宪实践,宪法修改分为三个阶段:党中央提出关于修改宪法部分内容的建议,提交全国人大常委会审议;全国人大常委会经过讨论,形成《中华人民共和国宪法修正案》,提请全国人民代表大会会议审议和通过;全国人民代表大会会议审议和通过宪法修正案。这次修改宪法,党中央用一次中央全会专门讨论宪法修改问题,这在我党的历史上还是第一次。

四是对宪法作部分修改、不作大改。宪法修改必须慎之又慎,遵循宪法发展规律、体现宪法规范的特点。我国现行宪法主体内容是好的,总体上看是适合的,需要修改的内容应当属于部分、补充和个别性质的。对各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法上予以体现的规范、非改不可的进行必要的、适当的修改;对可改可不改,可以通过有关法律或宪法解释予以明确的,原则上的不改,保持宪法的连续性和稳定性。

二、宪法修正案的主要看点和意义

宪法修正案共二十一条,有几大看点和意义值得关注。

(一)将习近平新时代中国特色社会主义思想和科学发展观确立为宪法的指导思想,这是这次修宪的最大看点

现行宪法确立了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为指导思想;党的十七大把科学发展观写入党章,党的十八大把科学发展观列入党的指导思想;十八大以来,以习近平同志为主要代表的中国共产党人,顺应时代发展,从理论和实践结合上系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。党的十九大和十九大修改的党章,将习近平新时代中国特色社会主义思想确定为中国共产党的指导思想。这次修改宪法,确定习近平新时代中国特色社会主义思想和科学发展观在国家政治和社会生活中的指导地位,体现中国特色社会主义进入新时代的客观要求,是符合党心民意的重大决策,实现了宪法指导思想和国家指导思想的又一次与时俱进。

(二)根据十九大确立的重大理论观点和重大方针政策,修正案将宪法序言和条文中的相关表述进行调整

一是明确”推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展“,增写“贯彻新发展理念”;增加国务院“领导和管理生态文明建设”的职权。这是为了适应统筹推进中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和贯彻新发展理念对宪法序言作出的重要修改。

二是充实完善民族关系的内容,肯定“平等团结互助和谐的社会主义民族关系”,充实完善爱国统一战线的内容,明确“爱国统一战线”的“致力于中华民族伟大复兴“的性质。这有利于为实现中华民族伟大复兴的中国梦广泛凝聚正能量。

三是将“改革”与“革命、建设”并列。修正案充实完善我国革命和建设发展历程的内容,使党和人民团结奋斗的光辉历程更加完整。

四是确定“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”的国家发展目标,这对于激励和引导全党全国各族人民团结奋斗具有重大引领作用。

五是明确“坚持和平发展道路,坚持互利共赢开放战略,推动构建人类命运共同体”,这对促进人类和平发展的崇高事业具有重大意义。

(三)充实坚持和加强中国共产党领导的内容,明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征

现行宪法序言记载了中国共产党领导人民进行革命、建设和改革的历史作用,确立“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”建设社会主义现代化国家的目标。宪法修正案在宪法的总纲中增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,体现了党和国家制度的本质要求、核心内容和时代特征,有利于在全体人民中强化党的领导意识,有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。

(四)坚持依法治国和以德治国相结合

国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化功能。宪法修正案将“社会主义法制”改为“社会主义法治”,体现坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和宪法保障;同时,明确“国家倡导社会主义核心价值观”,这对于巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰,具有重要意义。

(五)增加有关监察委员会的各项规定

党的十八届六中全会会通过的《中国共产党党内监督条例》第37条和党的十九大修改的党章,明确将“监察机关”与其他国家机关并列,体现了中央改革国家监察体制的决策部署和党章党规对改革的引领作用。按照中央试点方案和全国人大常委会的决定,要扩大监察范围,设立集中统一、权威高效的监察委员会,形成党统一领导下的国家反腐败机构和实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。但国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革和国家制度顶层设计,将行政监察,腐败预防,查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合成相对独立的监察权,涉及国家权力重新配置和新的国家监察机关组建,必须在宪法上得到确认和保障。

宪法修正案在总纲中,明确监察机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;在国家机构中,增加全国人大有权选举和罢免国家监察委员会主任、全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会的组成人员不得担任监察机关的职务、全国人大常委会监督国家监察委员会的工作;增加规定全国人大常委会根据国家监察委员会主任的提请,任免国家监察委员会副主任、委员;删去国务院“领导和管理监察工作”和县级以上地方各级人民政府“管理本行政区域内的监察工作”的职权的条款;增加规定县级以上地方各级人大选举并且有权罢免本级监察委员会主任;县级以上地方各级人大常委会的监督本级监察委员会的工作:并增加第七节监察委员会,规定“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”,明确监察委员会的组成、任期、领导体制以及监察委员会依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉等内容。

这些规定,坚持全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党有机统一,是配置国家权力、完善国家监督体系的重大制度安排,为建立集中统一、权威高效的国家监察体系奠定了宪法基础。

(六)确立宪法宣誓制度

宪法修正案确立“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”,这有利于进一步彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念,激励公职人员忠于和维护宪法,也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。

(七)修改宪法中国家主席任职期限的有关规定

国家主席制度是党和国家领导体制的重要组成部分。我国实践中形成由党的总书记担任国家主席、兼任军委主席的惯例。“这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅是必要的,而且是最妥当的办法”。这次修正案删去国家主席、副主席“连续任职不得超过两届”的规定,与党章关于党的总书记的相关规定和宪法关于国家的中央军委主席的规定相协调,有利于完善党和国家领导体制,有利于加强党中央的集中统一领导。

(八)完善地方性法规制定主体的宪法规范

修正案增加规定设区的市的人大及其常委会有权制定地方性法规,这使2015年修改的《立法法》的相关规定,在宪法上得以确立。

三、以修宪为契机把全面依法治国提高到一个新水平

(一)宪法的生命和权威在于实施

宪法的生命在于实施,宪法的权威在于实施。全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。

中共中央总书记习近平2018年2月24日在主持中共中央政治局就我国宪法和推进全面依法治国举行第四次集体学习学习时强调,决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦,推进国家治理体系和治理能力现代化、提高党长期执政能力,必须更加注重发挥宪法的重要作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,加强宪法实施和监督,把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道,把实施宪法提高到新的水平。这是对深入贯彻宪法、维护宪法尊严、保证宪法实施的再动员、再部署。

(二)将全面依法治国提高到一个新的水平

要以这次宪法修改为契机,把实施宪法摆在新时代全面依法治国的突出位置,采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作,把全面依法治国提高到一个新水平。

全党全国各族人民要深刻认识到,宪法乃国家之磐石、九鼎之重器。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威;捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严;保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。

宪法修正案通过后,要在全党全社会深入开展尊崇、学习、遵守、维护、运用宪法的宣传教育活动,大力弘扬宪法精神和社会主义法治精神,不断增强人民群众宪法意识。

全国人大及其常委会和有立法权的其他机关要深入推进民主立法、科学立法和依法立法,使每一项立法都体现宪法精神;各级政府要坚持依宪施政,依法行政,把政府工作全面纳入法治轨道,维护公共利益、人民权益和社会秩序;要提高司法机关贯彻实施宪法的水平,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

要加强宪法监督,推进合宪性审查工作,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件;加强备案审查制度、能力和机构建设。

根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》中“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”的规定,修正案对宪法第七十条中法律委员会更名为宪法和法律委员会,这对于加强宪法实施的机构建设具有重大意义。

各级国家工作人员特别是领导干部要增强宪法观念,依照宪法法律行使职权、履行职责、开展工作,恪尽职守,廉洁奉公,自觉接受人民监督,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

作者简介:任进,国家行政学院法学部教授、博导。
文章来源:新华社《瞭望新闻周刊》2018年3月16日2018年12期。发表时有删节。
发布时间:2018/3/21
 
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