完善合法性审查,推进良法善治
作者:杨建顺  

2015年10月10日,杭州市民潘洪斌骑着一辆外地牌照的电动自行车经过杭州市环城路北与莫干山路交叉口时,被执勤交警拦截查扣。因为该路段禁止外地电动自行车通行,根据当时的《杭州市道路交通安全管理条例》(以下简称《杭州条例》)规定,被扣留的车辆“由市、区、县(市)人民政府收购、置换或者托运回原籍。托运的相关费用由车辆所有人承担”。潘洪斌不服,提起行政诉讼,要求认定交警扣车行为违法,并返还车辆,赔偿损失。一审、二审和再审,潘洪斌皆败诉。

2016年4月,潘洪斌致信全国人大常委会,建议对《杭州条例》进行审查,请求撤销该条例中违反行政强制法的行政强制措施。全国人大常委会法工委根据审查建议,就《杭州条例》有关规定的相关问题进行了监督纠正,要求制定机关进行研究,对条例规定进行修改。2017年6月28日杭州市人大常务委员会通过、7月28日浙江省人大常委会批准了《关于修改〈杭州市道路交通安全管理条例〉的决定》。

潘洪斌行使法律赋予公民提请审查建议的权利,推动了一部地方性法规修改;全国人大常委会严格把握合法性审查的原则和标准,对地方性法规进行了审查监督纠正;杭州市和浙江省人大常委会积极配合,及时推进地方性法规修改工作。各方面共同努力,“在法律框架下形成良性互动,规范行使着权利和权力”,促成了“立改废释并举”的良法善治。

但是,此案值得反思的问题也不少。例如,《杭州条例》于2007年制定、2015年修改,都经过了浙江省人大常委会批准,那么,备案审查制为什么没有发挥应有的作用?为在设区的市的层面推进良法善治,应当完善法规范的合法性审查机制。

其一,完善法规范制定阶段的合法性审查。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。上述合法性审查是设区的市制定地方性法规的前提性要件。要行使好这项职权,除了充分发挥法制机构作用外,还可以也应当广泛征求意见,做好专家论证。

其二,完善法规范备案阶段的合法性审查。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查。省级人大常委会认真履行好这项职能,可以在很大程度上减少甚至避免违反上位法的现象。如果在备案审查阶段由于主客观原因未能发现问题,那么,在相关法规范实施阶段,根据公民、法人和其他组织反映的情况,亦可启动合法性审查机制。

其三,在法规范的适用和执行阶段,尤其是在复议和诉讼等权利救济程序阶段,应当注重通过个案发现相关问题,以修法建议等形式推动立法部门启动合法性审查程序。潘洪斌对《杭州条例》的相关规定提出异议之际,恰逢该条例修改之时——2015年12月杭州市人大常委会修订,2016年3月浙江省人大常委会批准。如果在此过程中能够导入相应的意见归集程序,乃至导入将复议和诉讼等案件中反映出的问题与相关法规范修订相联结的程序,那么,地方性法规违反上位法相关规定的状况,便可望由该地方性法规制定机关至多是备案审查机关来纠正了。这种途径将为前述合法性审查提供丰富的素材和有效的契机。

作者简介:杨建顺,中国人民大学法学院教授,比较行政法研究所所长。
文章来源:2018年3月21日第7版“建顺微思”。
发布时间:2018/3/21
 
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