中国语境下的“宪法实施”:一项概念史的考察
作者:翟国强  
    摘要:  “宪法实施”是一个具有中国特色的宪法学基本范畴。从概念的源流与演变来看,民国时期的宪法学说和苏联国家法学说是两个重要的理论渊源。回顾近代以来的宪法学说史,“宪法实施”概念整体上体现了一种变法思维,即通过实施宪法来建立新的法律和政治秩序。受此观念影响,宪法实施也是一个具有高度政治性的概念,宪法实施更多的是依靠政治化的方式。即,通过政治动员提高民众的宪法观念,进而实施宪法。这种“宪法实施”概念不仅可以追溯到民国时期的宪法理论,同时与社会主义新宪法秩序的建构也有暗合之处。
    关键词:  宪法实施 变法思维 政治化

一、引言

宪法实施,通俗点说就是如何来贯彻落实已经制定的成文宪法。根据目前我国宪法学理论的通说,广义的宪法实施是指宪法规定的内容在实际生活中得以贯彻落实;狭义的宪法实施是指各种国家机关在各自职权范围内按照法律规定的程序将宪法规定的内容具体化。从比较宪法学的视角来看,“宪法实施”对应的英文概念为implementing the constitution或constitutional enforcement。但一般西方宪法学理论中,这些与“宪法实施”相对应的概念并不常见。当今日本宪法学上也有“宪法施行”或“宪法实施”的表述,而在一般宪法学研究中,这些概念也并不多见。与国外宪法学研究形成鲜明对比的是,在我国宪法学研究中“宪法实施”则是一个被广泛使用的概念。从实证法的角度看,这是一个法律概念,因为现行宪法文本中明确规定了“宪法实施”。根据中国知网的检索结果,1982年至今,在有影响力的学术期刊上以“宪法实施”为题的论文共有363篇。在中国主流的政治话语中,宪法实施也是一个使用频率较高的词汇。根据对《人民日报》2001-2015年间发表文章的检索,一共有120次论及“宪法实施”。从学说史的角度,宪法实施概念则可追溯的更早。可以说,“宪法实施”的概念是一个根植于中国本土的概念,一个具有中国特色的宪法学“基本范畴”。为什么在中国宪法学的体系中会有“宪法实施”的概念?这个概念从何而来?其含义如何演变至今?本文试图从学说史的角度来探究中国语境下,“宪法实施”这个概念的产生与发展,并分析其背后的经济社会文化等深层原因,以期为思考中国的宪法实施提供一个概念史视角的解释。

二、“宪法实施”的原旨主义解释

我国现行宪法文本在序言部分规定了“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。《宪法》第62条和第67条分别规定了全国人大及其常委会“监督宪法的实施”职权。此外,类似的概念还有“宪法执行”、“宪法遵守”等。在其他法律文本中也有“宪法实施”、“贯彻实施宪法”等表述。

宪法文本中的“宪法实施”究竟何指?晚近法律学者的解释大多侧重于宪法作为根本法律发挥规范效力,认为宪法实施是指公权力部门依据宪法作出国家行为,合宪的公权力行为均可被认为是宪法实施的一种方式。与上述观点类似,也有学者从我国宪法序言中的“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施”和宪法第99条规定的“保证宪法的遵守和执行”推导出我国宪法实施的两种主要方式:宪法遵守和宪法执行。其中宪法遵守是一种消极的宪法实施方式,侧重不违宪,而宪法执行是一种积极主动的宪法实施方式,强调运用宪法来处理具体事情。宪法解释、宪法修改、依宪立法、依宪解释,都属于宪法执行的形式并各具特色,而宪法监督则是一种负责违宪审查的特殊的宪法实施方式。

上述有关宪法实施的界定只是晚近的学理解说,其中一个明显的特征就是侧重从法律的角度解释宪法实施。实际上,在主流政治观念中,“宪法实施”这一概念与晚近通行的学理解释不尽相同。根据彭真的解释,“宪法实施”包括以下几个方面:1)国家机关和国家工作人员都需要自觉地、严格地遵守宪法。宪法实施最关键的主体仍然是国家机关。2)宪法实施要动员人民参与。宪法集中了人民的共同意志,代表了人民的根本利益。因此,要组织学习和宣传宪法,使十亿人民掌握宪法,养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯,并同违反和破坏宪法的行为进行斗争。这是贯彻执行宪法的最伟大的力量和最根本的保证。3)其他社会组织也要积极保障宪法实施。工会、妇联、共青团等社会团体和村民委员会、居民委员会,都需要组织各自联系和代表的群众学习宪法,并向他们深入进行宣传,帮助群众掌握宪法这个武器。此外,报纸、刊物、广播、电视等宣传部门,都要结合实际,经常地、反复地、生动活泼地宣传和表彰切实执行宪法的好人好事,揭露和批评各种违反和破坏宪法的行为,造成维护宪法的强大舆论。4)如何保障宪法实施。对于违宪行为怎么办?彭真指出,不要等到违宪了再来纠正。人民群众、人民代表、社会团体、国家机关,随时发现违宪的问题和苗头,就要随时提出,认真解决,坚持真理,随时修正错误。这样,解决问题就会比较及时,也比较好。在法律机制上,全国人大和它的常委会要认真监督宪法的实施,主要是对那些关系到国家安危、国计民生的重大违宪事件进行监督。

由于彭真在中国共产党第二代领导集体中的重要地位,上述宪法实施概念是当时主导宪法修改活动的主流意见。当时所谓的“宪法实施”主要是一种政治化的宪法实施。这种宪法实施观念认为宪法实施的主体非常广泛,包括所有国家机关和人民群众都是宪法实施的主体。对此,时任中共中央宪法工作小组组长的胡绳曾指出:“依靠整个国家机构,首先是人大、人大常委会,然后是整个司法机关、检察机关、行政机关,再加上全国人民来保证宪法的实施,这才是保护宪法实施的一套完整的体系。”根据王汉斌的归纳,这种意义上的宪法实施,概括起来关键有两条:依靠党的领导和人民群众。上述观点也是对彭真在宪法草案说明中的宪法实施过程进行的概括。在这种思路主导下,所谓“宪法实施”不局限于法律方式,其主体非常广泛,实施方式多种多样,包括一切国家机关、武装力量、社会组织、企事业单位,甚至包括一般人民大众。

追溯新中国成立以来的宪法观念史,主流政治观念中的“宪法实施”概念可以追溯至毛泽东在1954年宪法制定时候的讲话。在1954年宪法制定时,毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中指出:“这个宪法草案是完全可以实行的,是必须实行的。当然,今天它还只是草案,过几个月,由全国人民代表大会通过,就是正式的宪法了。今天我们就要准备实行,通过以后,全国人民每一个人都要实行,特别是国家机关工作人员要带头实行,首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”从“宪法实施”概念产生和发展的源流来看,毛泽东有关宪法实施的论述可以追溯到中国近代以来的宪法学说。

三、近代宪法理论中的“宪法实施”概念:变法思维主导

寻求中国宪法实施理论依据需要结合近代以来的宪法观念发展史来追溯,方能更加清晰地认识其概念体系的发展演变,以及其背后预设的目标和路径。从宪法思想史的角度看,“宪法实施”这一概念可以追溯到更早的清末民初时期。近代宪法学上较早使用宪法实施这一概念的是梁启超。1901年,梁启超在《立宪法议》一文中,使用了“宪法实施”的概念。梁启超指出:“立宪政体者,必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元,而宪法实施在二十年后,此其证也。”此外,他同时也使用了“实行宪法”的说法。根据思想史研究,梁启超思想对青年毛泽东影响较大。从源流上说,上述毛泽东在1954年宪法草案讲话中有关“实行宪法”的表述可以追溯至梁启超的表述。

清末民初,思想界将宪法与宪政一同视为一种西方的舶来品。因此,所谓宪法实施也指将西方的宪法政治引入中国。梁启超有关“立宪(法)”的主张正是在这种背景下提出来的。据考证,民国初年“立宪”和“立宪政体”的概念表述系源自于黄遵宪的《日本国志》,此后,“立宪”成为民初思想界普遍采用的概念。后来的“宪政”一词,正是“立宪政体”的简称。因此,民国时期的公共话语讨论中往往将“宪法实施”与“实施宪政”两个概念基本等同。所谓“宪法实施”就是指“实施宪政”,逻辑上包括制定宪法,并且实施该部宪法。对此,梁启超进一步指出:“既定立宪矣,则其立之之次第当如何?曰:宪法者,万世不易者也,一切法度之根源也,故当其初立之也,不可不精详审慎,而务止于至善。日本之实行宪法也,在明治二十三年;其颁布宪法也,在明治十三年;而其草创宪法也,在明治五年。”因此,他建议“自下诏定政体之日始,以二十年为实行宪法之期。”虽然梁启超在清末民初就已经使用了“宪法实施”的概念,但是他并没有对其含义作出界定。分析其语境可以知,其所谓的“实行宪法”与“仿行立宪”含义基本相同,体现的是一种“变法思维”,即通过制定并实施宪法来改变传统的皇权体制,建立新的政治和法律秩序。换言之,通过制定新的宪法来改变现有制度,建立新的制度,以期实现某种更高的价值目标。近代中国,立宪的主张有一个更高层次的价值就是通过“立宪政体”来达到“富强”的目的。毋庸讳言,清末民初这种以变法图强为目标的“宪法实施”概念与经典立宪主义限制国家权力的价值理念并不一致。

在近代中国,如何让一般社会大众接受民主法治观念是宪法实施的一个重要前提。用梁启超的话说,就是“必民智稍开而后能行之”。当时,实施宪政也是少数知识精英话语体系中的一个概念,一般民众大多不知道宪政、宪法为何物,所以要改变社会观念,才能实现立宪政体。在上述理论的延长线上,孙中山提出的军政、训政、宪政三阶段论,就是实现立宪政体的一种具体路径。由于中国近代社会“民智未开”,在孙中山的理论中,就将“训政”作为通向“宪政”的一个必经阶段。民国的历次“宪法时刻”,在国民党主导下有关“宪法实施”的讨论,是对孙中山军政训政宪政三段论中的“施行宪政”的进一步发展和演绎。这种意义上的“实施宪政”与梁启超所指的“宪法实施”一脉相承。而且在逻辑上,“宪法实施”这个概念是立宪和行宪两部分的结合,其最终目的在于改变政治和法律制度的现状,建立新的宪法秩序。抗日战争胜利后,在各种政治力量的博弈下,国民党准备开始结束训政,实施宪政。第一个步骤是起草、制定宪法,然后再实施宪法。在成文宪法制定以后,宪法实施概念的含义在逻辑上应该是以成文宪法为起点的“实施”,换言之,是一种成文宪法制定后的“宪法实施”。在这种背景下,“宪法实施”的含义从复合型的“立宪”、“实行宪政”过渡到与宪法制定相区别的成文宪法的贯彻落实。

从法律文本来看,近代历史上较早规定宪法实施内容的法律文件是1912年的《中华民国临时约法》。该约法在第七章中规定了约法应如何实施。其中,第53条规定,“本约法实行后,限十个月内由临时大总统召集国会。其国会之组织及选举法,由参议院定之。”第54条同时规定,“中华民国之宪法,由国会制定,宪法未实行以前,本约法之力与宪法等。”1920至1921年的省宪运动中,湖南、浙江等地纷纷起草、制定省宪,许多省的宪法文本都规定了宪法实施的内容。在民国时期,浙江省宪法会议决议在制定省宪的同时通过了《浙江省宪法施行法》。根据当时学者的解释,之所以要制定宪法实施程序法,是因为宪法并非中国旧制固有,因此需要除旧立新,不仅仅制定宪法,而且要将宪法在旧制度基础上贯彻落实。在省宪运动过程中,之所以有宪法实施的配套规定,其背后的宪法原理是:“吾国创制省宪,系图国家根本改造,并非承袭旧法而来,故省宪草案与现时政制,有许多抵触之处。欲免除此种抵触,自当废除旧政制,建设新政制。至旧制如何废除,新制如何建设,其间自不能无先后缓急之别,此即所谓省宪施行问题也。依立法通例,当新旧过渡时,必有一种施行法为枢纽,方能收逐渐蜕化之效。故省宪施行法,与宪法有锁钥的关系,浙江省宪草案于本法之外另订省宪施行法,湘宪于本法附则中附带规定之,虽形式不同,而效用则一也。”

在变法思维主导的宪法观念下,与上述文件类似的宪法性规定还有1946年“国民大会”通过的《宪法实施之准备程序》。这是自近代以来第一部专门以“宪法实施”为题的宪法性文件。民国时期经历了数次的宪法制定活动,也曾出现了许多宪法性文件,伴随着这些政治事件同时发生的就是社会各界对所谓实施宪法的热烈讨论。特别是国民党之外的其他政治团体积极充当了“非主流”角色,参与宪法问题的讨论,使得“宪法实施”概念的含义逐渐被注入了立宪主义的价值原理。张知本的看法代表了当时的一种通行宪法观念:“宪法如何才能实施呢?一是政府守法,二是人民守法。政府守法是在义务方面,承认并且尊重人民的权利,不随便滥用政府的权力去干涉人民的权利。”

无论是省宪运动还是全国范围内的宪政运动中,一个基本的思路是:先设计宪法制度,然后再加以实施,以期改变制度的事实。这种变法思维主导下的宪法实施概念也是民国时期社会各界的一种普遍看法。在上述变法思维下,宪法实施的理念又可以分为两种:目的论的宪法实施和过程论的宪法实施。目的论的宪法实施代表有梁启超、孙中山,他们认为宪法是西方舶来品,当时中国社会尚不具备实施宪政的条件,需等到条件成熟后才能实施宪政。因此主张首先要实行“开明专制”或者“训政”,这是实施宪政的必经阶段。而过程论的宪法实施论则认为,实施宪法是“一个生活的过程,绝不是一个死的概念”。代表人物有胡适、张佛泉。胡适提出了著名的“幼稚园”宪政论。基于实验主义的立场,他认为宪政不过是幼稚园的政治,只不过是一种过程,能做一分是一分,“不妨从幼稚园做起,逐渐升学上去”。虽然在是否按照不同阶段推进宪法实施的立场上有所不同,但是上述两种观点都将人民的宪法观念作为宪法实施的一个重要条件,更加重视宪法实施的外部社会背景。

在制宪活动频频发生的语境下,所谓“宪法实施”与“制定宪法”、“实施宪政”同义。在这种语境下,没有所谓的“宪法政治”与“日常政治”的区分,宪法制定和宪法实施共同存在于一个长期延续的“宪法时刻”中。其中,各种思想家和知识分子也都认识到,现代宪法是舶来品,如果没有社会观念作为支撑就无法实施宪政。因此,许多知识分子意识到,宪法实施不能仅仅依靠制定宪法文本,就可以万事大吉了,而是需要人民宪法观念的发展孕育加以配合,才能实现宪法秩序。与此相应,上述这种变法思维主导的宪法实施理念就是:强调宪法制度变革的政治动力。在变法思维的引导下,民国时期宪法学认为,宪法实施需要考虑其背后的政治事实关系,“不得不采用政治手段”。当时的一种典型观点认为,“宪法之善否,是法律问题;宪法能否实施,是政治问题。讨论宪法,固以法律论为基本;讨论宪法施行法,则完全以政治论事实论为基本矣。若不辨别上述种种关系,手抱一部形式美观之宪法,亦不过等于把玩美术画品,仅资悦目而已。”

那么,宪法实施的动力究竟在哪里?张君劢的观念代表了当时宪法学者的一种普遍看法,“要知宪法的实施,并不是法律的问题,而是政治的问题,所以更须全国贤达,运用政治家的手腕,以期渡过难关,共负此重大责任,而早达康庄,共谋福利。”具体而言,就是动员社会各界力量,调动人民大众的积极性,提高人民的宪法观念。宪法实施需要依赖政治力量为后盾,特别是依靠一般人民大众作为后盾,通过提高权利意识和宪法观念,进而实施宪法。无论从社会观念还是制度实践来看,成文宪法对当时的中国而言,都是一种外来之物。在知识文化水平普遍落后,一般民众不知宪法为何物的时代,宪法学者普遍认为要实施宪法,必须得到一般民众的认同。当时的代表性学说认为:“如何方能使宪政的实施有一个永久的保障呢?首先就是要有民众来做后盾,就是要使民众明了宪政的意义与价值,因为人民明了了宪法是他们自由权利的保障之后,然后才能引起他们对宪政的需要,起而爱护宪法,进而保障宪法,然后宪政的基础方能稳固而久远。”上述宪法实施要依靠人民大众的观念对此后中国的宪法观念产生了重要的影响,近代以来的中国主流宪法学说一直非常重视提高民众的宪法观念在宪法实施中的重要作用。

四、社会主义理论体系中的“宪法实施”

1949年以后,中国共产党宣布全面废除“六法全书”,包括废除“伪宪法”和“伪法统”,并试图在马克思主义的指引下,建立新的社会主义法学理论体系。为了构建新的法学理论体系,国家专门成立了“新法学研究会”和“新法学研究院”。但是,民国时期的宪法学说被新中国宪法学进行了部分的继受、改造和发展。在这种背景下,民国时期的宪法学概念体系仍然具有延续的生命力,对新中国宪法学基本范畴的确立提供了有益的理论支持。

此外,作为社会主义宪法的一个支流,马克思主义宪法学说也是影响中国宪法观念的一个重要理论来源。但是,马克思主义经典作家的法学理论中并没有宪法实施方面的内容,甚至也没有系统的宪法理论。马克思和恩格斯有关宪法的论著更多的是对资产阶级宪法的批判,至于社会主义阶段如何制定宪法、实施宪法,马克思和恩格斯并没有详细论及。根据苏联版本马克思主义的理论逻辑,宪法实施这个概念体现的也是一种变法思维。因为,“工人阶级夺取政权以后,像任何阶级一样,要通过改变所有制和实行新宪法来掌握和保持政权,巩固政权。”在打破旧世界、建立新世界的政治目标指引下,“宪法实施”概念所潜含的自然也是一种变法思维。这种变法思维暗合了中国自近代以来的“宪法实施”概念。中国共产党在参与民国时期宪法活动和构建革命根据地的过程中继受了民国时期的宪法理论,同时结合了来自西方的马克思主义国家法学说,逐步发展形成了主流的宪法概念体系。这种法学体系中,民国宪法学说和苏联式的国家法学说是其中最重要的两个理论脉络。

(一)政治化的“宪法实施”

在与国民党进行非武装的政治斗争过程中,中国共产党开始逐渐重视宪法问题的研究和思考。中国共产党开始关注宪法理论问题是从抗日战争时期在延安革命根据地开始的。1939年11月,在全国人民要求民主自由以利团结抗战的形势下,国民党五届六中全会宣布,将于1940年11月召开国民大会,实行宪政。在此背景下,国民党主动开启社会各界参与宪法问题讨论。为了反对国民党一党专政,促使新民主主义宪政的实现,全国各地纷纷成立宪政促进会。在上述背景下,中共中央在1940年10月2日发出指示,“要求立刻实行民主政治,召集真正民选的全权的国民大会,实施宪政”,中共党员应“积极参加国民参政会宪政期成会的各种宪政运动”。国民党六中全会决议公布后,中共中央在12月1日关于推进宪政运动的第二次指示中提出,应“积极的主动的参加与领导这一宪政运动,使之成为发动广大民众,实现民主政治的有力的群众运动”。此后,以毛泽东为首的中国共产党人开始认真地思考和研究马克思主义的宪法理论。1945年11月,中国共产党在边区政府成立了宪法研究会,主要任务是批判国民党的宪法草案和国民党的“伪宪政”。宪法研究会的成立,标志着中国共产党开始重视理论联系实践,试图通过理论研究为合法政治斗争提供理论支持。

当时中国共产党作为一个掌握一定武装力量的反对党,对宪法问题的思考主要是批判性的。其中,作为中国共产党的魅力型领导人,毛泽东对中国共产党宪法的发展影响深远。特别是中国共产党第七届代表大会以后,毛泽东成为中国共产党内的理论权威。延安时期,斯大林的宪法观念曾是以毛泽东为首的中国共产党接受的权威观念。1〕940年2月20日,在中国共产党主导下,召开了由1000多人参加的“延安各界宪政促进会”成立大会,毛泽东发表了重要演讲《新民主主义宪政》。在这篇著名的演讲中,毛泽东提出了那个至今仍具有深远影响力的宪法概念。即,“世界上历来的宪政,不论是英国、法国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。中国则不然。中国是革命尚未成功,国内除我们边区等地而外,尚无民主政治的事实。中国现在的事实是半殖民地半封建的政治,即使颁布一种好宪法,也必然被封建势力所阻挠,被顽固分子所障碍,要想顺畅实行,是不可能的。”由于早期中国共产党和共产国际的特殊关系,苏联宪法观念特别是斯大林有关苏联宪法草案的讲话对中国共产党的影响较大。1936年,斯大林对当时的苏联宪法草案曾指出,宪法只能承认事实,不能搞纲领。而毛泽东在《新民民主主义宪政》一文中对宪法的认识,显然与斯大林的观点相一致。斯大林认为,宪法是“对民主事实的确认”,其中并未包括对未来的规划,何谈“宪法实施”?在这种理念下,政治决断高于宪法,宪法只是对政治的确认。这种确认型的宪法概念曾经被中国共产党接受。

后来,伴随着中国共产党与国民党之间实力对比关系的变化,如何建立新的宪法体制成为中国共产党取得政权后的首要任务。但是,上述确认式的宪法概念与建立社会主义新的宪法秩序和改变旧法统之间存在张力。因此,中国共产党批判性地发展了斯大林的宪法概念,认为宪法不仅是对事实的确认,同时也是纲领,是对未来的规划。在主导新中国宪法起草过程中,毛泽东代表的中国共产党人对宪法的理解发生了关键性的转变。在1954年宪法起草时,毛泽东认为宪法不仅仅是对事实的确认,同时也具有“纲领性”。他说:“1918年,苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。胡乔木称赞斯大林,我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分,就是纲领性的,国家机构那些部分是事实,有些东西是将来的(纲领性内容),比如三大改造。”此外,刘少奇在宪法草案报告中也指出:“宪法不去描画将来在社会主义社会完全建成以后的状况,但是为了反映现在的真实状况,就必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标。如果不指明这个目标,现实生活中的许多事情就不可理解。我们的宪法所以有一部分条文带有纲领性,就是因为这个原故。”在上述对苏联斯大林版本宪法概念的反思的基础上,宪法实施的概念在逻辑上具有其存在的理论空间。宪法实施具有了面向未来的政治变革与法秩序构建的功能,在这种理论延长线上,才有了毛泽东有关“实行宪法”的论述。

由于受到政治确认型宪法概念的影响,主流观念中仍将“宪法实施”理解为一种政治过程。在这种思路下,宪法规范只是更宏大的政治系统运作的一个环节,实施宪法是实现政治目标的一种手段。在此过程中,需要贯彻实施的不仅仅是宪法规范,也包括政治的价值理念和规范,如政治目标、党章党纪等。这种政治化实施的思路是将宪法实施置于一个更长的历史维度和更宏观的社会背景下来统筹安排。换言之,宪法是以一种附带在政治目标的实现中来贯彻落实的,为此可称之为“附属型的宪法实施”。在这种“附属型的宪法实施”过程中,宪法更多被视为政治的形式,必须随着政治的发展与时俱进。而政治目标则被认为具有高于宪法规范的价值,宪法实施是为了实现上述更高更次的价值目标。相应的,宪法实施过程体现了目的性特征,可以说是一种目的程式(purpose-specific programme)。在这种视角下,宪法是确认政治目标的法律文本,宪法通过赋予国家权力、确认国家政策、宪法委托等方式,为国家行为设定一定的要求,最大化的实现宪法确认的价值目标。中国宪法中许多确认目标的条款,这些条款主要通过政治化的方式来实施。比如,宪法在序言中确认了国家的根本任务、基本路线等,以及宪法总纲中包括的各类政策性条款。

在上述宪法思维的主导下,我国主流的宪法实施概念,非常重视作为政治过程的“宪法实施”。在政治化实施的思路下,宪法实施的推动力量是人民,政治过程的关键组织者和发动者则是中国共产党。1983年,彭真在有关宪法实施的讲话中强调,“党的各级组织和广大党员模范地遵守和执行宪法,并同全国各族人民一道,同各民主党派和各人民团体一道,共同维护宪法的尊严和保证宪法的实施,我们的宪法就一定能够在维护社会主义制度、促进社会主义现代化建设事业胜利发展中,发挥更加巨大的作用。”这种政治化的宪法实施理念格外重视提高民众的宪法观念,寄希望于社会所有成员都来保障宪法的实施。比如,设立国家宪法日和建立宪法宣誓制度,这些举措可以提高宪法作为根本法的受关注程度,使宪法观念深入人心,也使社会各界更加重视宪法实施。

对宪法实施的政治化理解导致了许多应当通过法律机制解决的宪法问题被过度政治化。在主流的政治观念中,宪法并非基于法律体系的阶层构造理念来实施,而是依赖于政治力量推动。相应的,宪法监督不是依靠宪法的最高法律位阶效力,而是依靠更高的政治权威来实现。虽然从形式上看,所有国家机关、社会组织等主体都有实施宪法的义务,所有国家行为都是在实施宪法,但实际上这种实施宪法的义务只是一种泛化的政治道德,无法转化为宪法有效实施的推动力。因此,1982年宪法颁布实施以后的宪法学理论开始反思传统宪法实施概念,并重视从法律的角度来研究“宪法实施”问题,特别重视完善宪法实施的法律机制。相应的,主流的政治观念也开始重视宪法的法律性,强调宪法的法律属性。

(二)非司法中心的“宪法实施”

在中国宪法观念史上,对新中国的主流宪法观念影响最大的是苏联版本的马克思主义国家法学说。根据苏联的主流国家法学说,法治过程大体上可以分为三个部分,即法律制定(立法),法律实施(执法)和法律监督。相应的,“宪法实施”概念的理论框架是宪法制定——宪法实施——宪法监督。如果进一步追溯,这种理论框架是对经典马克思主义将政治过程分为决定和执行两个部分的“议行合一”理论的进一步发展。在这种理论体系中,司法机关和行政机关本质上没有区别,都是代议机关的执行机关,其法律功能在于实施代议机关已经制定的法律。这种法律实施的观念与近代立法中心主义的宪法理念一脉相承。

在上述理论框架影响下,我国主流法学理论认为宪法和法律的实施机制基本相同,其主体是所有的国家机关。这些国家机关承担的功能都是实施已经制定的法律,司法机关没有特殊地位,甚至和行政机关的功能没有区别。社会主义法制的任务很简单:制定法律,然后去实施法律。董必武、邓小平有关法制的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针,也是这种理论的延伸。彭真概括得更加简练:“社会主义法制,一个是有法可依,二是要依法办事。”在上述司法机关和行政机关同属法律实施部门的理论框架下,司法机关也是一种法律的执行或者实施机关。在这种理念下,法院也是一个“执法部门”,其基本职责就是“在党的领导下,依照法律和司法程序,独立审判各类案件。最重要的是要严格依法办事,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”因此,这种宪法实施框架与三权分立模式下以司法为中心的宪法实施有着明显不同。西方强调司法中心的宪法实施理念主要是将宪法作为一种条件规范对待,因此其实施更多是通过司法性的违宪审查制度来贯彻实施宪法。其基本原理是,宪法作为法律发挥着规范政治的功能,为国家行为设定必要界限和限度。如果国家行为超出这种界限,则构成违反宪法。因此,这种宪法实施的方式是将宪法规范视为一种确认公权力合法性范围的根本规范。公权力的行使必须依据宪法,且不超出宪法设定的界限,这种界限最终需要通过违宪审查制度加以保障。在这种视角下,宪法具有最高法律效力,政治并非宪法的目的,而是宪法规范的对象。借用卢曼的法社会学理论的分析概念,这种宪法实施可以说一种条件程式(conditional program)。即由司法机关来判断国家行为是否超越了宪法所设定的条件和界限。而中国的宪法实施并非以司法为中心的实施,在主流的宪法实施理念中,没有立法、行政与司法的区分,也缺乏三权之间的相互监督与制衡。

在上述宪法实施的理念中,宪法规范功能的实现依赖于多个主体参与,这显然也有别于以宪法审查为中心的实施模式。因此,司法机关并非宪法实施的主要承担机关,更不是宪法实施的监督机关。根据经典马克思主义作家的理论,司法必须服从民主决定,否则人民可以撤换法官。对此,列宁曾指出:“法官和军政负责人员都由人民选举,并可以按照大多数选民的决定随时撤换。”受苏联的影响,许多社会主义国家宪法将监督宪法实施的职权赋予了“最高权力机关”。相应的,前苏联和东欧社会主义国家的宪法观念反对宪法司法化,因为司法机关监督宪法实施是“违反民主原则的”。

在非司法中心的宪法实施理念影响下,立法机关在宪法实施中扮演着举足轻重的角色。从宪法制度的相互影响历史看,苏联1936年宪法对中国主流宪法观念影响很大。众所周知,新中国的第一部宪法是在斯大林的建议下制定的。其时,斯大林有关1936年苏联宪法草案的讲话曾被奉为经典,并广为引用。他指出:“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法,而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作,而要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。”这种观念对中国的宪法实施产生了较为有力的影响。根据彭真的看法,宪法的规定主要通过具体立法的完善来落实,由全国人大常委会监督宪法的实施。此后,主流宪法观念认为,宪法是制定法律法规的基础和依据,对建立和完善社会主义法律体系起着重要的指导作用。迄今,我国主流宪法观念也将立法作为实施宪法的主要方式,“通过完备的法律推动宪法实施”被认为是宪法实施的一个重要经验。

回顾三十年来中国宪法实施的过程,立法是宪法实施的一个重要方式。中国立法机关制定法律时候通常会作出“依据宪法,制定本法”的规定,这种表述在国外立法中并不多见。从宪法实施以来的立法统计数据来看,大多数立法都是对宪法规定进行具体化的结果。立法实施的主要方式包括将宪法确立的制度进一步具体化、体系化,通过立法来具体化宪法的组织规范和权利规范体系,以及确立基本权利的各种保障制度等。在立法机关同时承担着宪法监督职能的宪法体制下,上述通过立法实施宪法的机制本身包括了消极性的合宪性控制和积极性的宪法实施两种方式。

五、讨论与展望

“宪法实施”这一概念虽然早在清末民初已经被知识界普遍采用,但并未被严格界定。在当时,“宪法实施”概念的内涵大体上约等于“建立立宪政体”或“实施宪政”,即制定宪法,并且实施该部宪法。近代以来,在打破旧秩序、建立新秩序的变革时期,通过政治动员来实施宪法,是宪法实施的一种主要思路。孙中山的军政、训政、宪政三阶段论,就是这种理论的一种具体演化。在上述变法思维主导下,宪法实施要寻求宪法之外的力量,以实现宪法的规范效力,即政治化的宪法实施方式。受这种理念影响,政治化的实施也是目前中国宪法实施的主要方式,即通过中国共产党的组织动员各种政治力量来推进宪法实施。

宪法对于中国而言是舶来品,无论是民国时期的宪法理论,还是苏联的宪法理论,都贯彻着一种变法思维。在变法思维的影响下,“宪法实施”这一概念体现了一种高度概括、粗线条的宪法思维。这种思维将法治简化为决定和执行两个过程。这种理念与近代政治学说中有关政治与行政的二分论,甚至孙中山的政权与治权的二分论都存在一定的类似之处。这种观念与马克思主义国家法理论中将政治过程分为“决议”和“执行”两种过程也有一定的趋同之处,因此被我国宪法学说继承并发展。这种粗线条的宪法实施概念也是导致传统宪法学理论体系构建不够精致的一个重要原因。

社会主义新中国的“宪法实施”概念可以追溯到宪法起草过程中的中国共产党宪法观念,甚至可以进一步追溯到民国时期的宪法观念和斯大林版本的国家法学说。从宪法观念发展的源流来看,社会主义新宪法秩序建构与中国近代以来的“变法思维”的双重影响,共同缔造了中国政治化的“宪法实施”概念。在上述观念影响下,中国主流政治观念中的“宪法实施”主要是通过宪法观念的改造,然后动员各种政治的力量落实宪法的规定,为此也特别重视一般人民大众的宪法观念,寄希望于“人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯,同违反和破坏宪法的行为进行斗争”。这种重视提高宪法观念,动员人民群众参与宪法实施的思路,与民国时期制宪语境下重视政治手段实施宪法的思路类似。体现的是一种变法思维主导下的政治化实施,甚至带有宪法工具主义的思维倾向。如果进一步追溯,这种重视宪法观念的“宪法实施”甚至可以溯源到梁启超的“开民智”的主张。

从宪法学说跨国继受的过程看,无论是民国时期的宪法学说还是苏联版本的国家法学说,都与德国近代国家法学之间存在着某种学说上的关联性。近代中国法学受日本影响较大,许多法学概念都是从日本回流传入中国。而近代日本宪法学说又受到德国国家法学说的影响。此外,德国近代国家法学说对苏联的主流国家法学说也产生了一定的影响。这些近代宪法理念有一个共同的价值取向,就是对代议机关在宪法秩序的建构功能中寄予厚望。因为在这些理论产生时,通过法律程序来保障宪法实施的违宪审查制度尚未在世界上普遍确立,宪法理论对司法违宪审查制度也关注不够。比较而言,通过立法来实施宪法也是立宪主义的近代课题。因此,无论是我国民国时期的宪法文本,还是借鉴苏联而来的我国现行宪法,其中存在大量的法律保留条款也就不足为奇了。从比较宪法史来看,正是由于我国尚未完成立宪主义的近代课题,社会各界对立法机关实施宪法仍存有期待,立法机关被视作为宪法实施的主要力量。

当前,中国社会观念整体而言尚未接受现代法治的价值理念,社会各界的宪法观念仍然有待提高,因此通过政治动员来提高宪法观念对宪法实施仍不失具有重要意义。但这种政治化实施宪法的思路忽视了宪法作为框架秩序对政治的规范功能,同时也忽视了宪法作为法律规范所具有的正当化功能。在社会主义法律体系逐渐形成后,立法中心主义的时代即将过去,如何以宪法为根本法律依据,清理和优化法律体系是法治中国建设的一个关键问题。在此背景下,通过专门法律机构来保障宪法实施的任务尤为迫切。因此,对“宪法实施”概念的理解应当超越政治化的宪法实施观念,转向重视法律保障机制的宪法实施理念。与此相适应,推进宪法实施的理论设计和方案也应超越政治动员模式,转向重视宪法实施保障的法律机制。

注释:
      参见许崇德:《我国宪法与宪法的实施》,载《法学家》1998年第6期。
  参见《宪法学》编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2011年版,第296页。也有学者认为,宪法实施是指公权力部门依据宪法作出的国家行为。由于任何公权力机构都有遵守宪法的义务,因而合宪的公权力行为均可被认为是宪法实施的一种方式。参见张千帆:《宪法实施的概念与路径》,载《清华法学》2012年第6期。
  Richard H. Fallon, Jr.,The Supreme Court, 1996 Term Foreword, Implementing the Constitution, 111 Harv. L.Rev.54,82 n.146(1997)
  See Lawrence Gene Sager, Fair Measure: The Legal Status of Under-enforced Constitutional Norms, 91 HARV. L.REV.1212(1978)此外,Sager提出了“未充分实施的宪法”这一概念。他认为,通过司法审查未充分实施的宪法规范同样具有法律效力,其他宪法机关应当充分遵守并实施。比如,单纯通过宪法审查对于某些基本权利的保障程度可能不够,其他宪法机关也应当有义务对基本权利进行更充分的保护,比如国会和州法院。针对这个概念,Young提出了宪法的“过度实施”理论。认为,主流宪法理论区分了宪法本身和经过法院实施后的具体化的宪法规则两种宪法。据此,宪法含义和宪法实施之间具有一定的张力。有时候宪法被法院司法审查过度实施(over-enforcement),有时候实施不足。有时候法院会超出宪法条文的明显含义而实施宪法,有时候会因为制度功能分配不同,而对于宪法规范的实施没有达到宪法所要求的程度和标准。Ernest A. Young, Popular Constitutionalism and the Under-enforcement Problem: The Case of the National Healthcare Law, 75 LAW & CONTEMP. PROBS. no.3,2012 at 157.
  日本学者尾形健将上述美国学者Sager和Fallon论文中的implementing the constitution和constitutional enforcement翻译为“憲法の实施”,尾形健:司法審査とその「実践(practice)」――アメリカ憲法学における一側面を手がかりに,各国憲法の差異と接点,成文堂(2010)。
  检索时间:2015年3月26日,范围为CSSCI(2014-2015)来源期刊(含扩展版)。
  参见上官丕亮:《宪法文本中的“宪法实施”及其相关概念辨析》,载《国家检察官学院学报》2012年第1期。
  参见《民族区域自治法》、《陕西省人民代表大会常务委员会关于深入学习宣传和贯彻实施宪法的决议》、《山西省人民陪审员选举办法》等。
  参见前引,张千帆文。
  参见前引,上官丕亮文。
  彭真是我国法制建设的主要奠基人,现行1982年《宪法》是由彭真主持制定的。1983年至1987年,彭真任六届全国人大常委会委员长,直接主持全国人大常委会工作,也是宪法实施进程的重要推动者。所以,彭真对宪法实施的设计、观点是我国宪法监督制度确立的重要理论基础。刘松山:《彭真与宪法监督》,载《华东政法大学学报》2011年第5期。
   1983年4月30日,彭真同胡绳、王汉斌等谈贯彻执行宪法问题时指出,五届全国人大制定的新宪法,是我们治国安邦的总章程,受到全国各族人民的拥护。今后的问题是如何保证宪法的实施。参见《彭真年谱》(第五卷),中央文献出版社2012年版,第193页。另参见彭真委员长在中华人民共和国六届全国人民代表大会第一次会议上的讲话。
  刘政:《人民代表大会制度的历史足迹》,中国民主法制出版社2008年版,第236页。
  参见王汉斌:《王汉斌访谈录:亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第128-129页。
  1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上,宪法修改委员会副主任委员彭真作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。其中,彭真指出:“中国共产党领导中国人民制定了新宪法,中国共产党也将同全国各族人民一道,同各民主党派和各人民团体一道,共同维护宪法尊严和保证宪法实施。宪法通过以后,要采取各种形式广泛地进行宣传,做到家喻户晓。十亿人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯,同违反和破坏宪法的行为进行斗争,这是一个伟大的力量。体现了人民意志和中国共产党的正确主张的新宪法,又由全体人民和中国共产党的努力来保证它的实施,就一定能够在促进我国社会主义现代化事业的胜利发展中发挥伟大的作用。”
  上述主流政治观念对我国传统宪法学理论的影响较大,参见张友渔:《进一步研究新宪法,实施新宪法》,载《中国法学》1984年第1期;浦增元:《论保证宪法实施的关键问题》,载《上海社科院学术季刊》1985年第3期。
  梁启超:《立宪法议》(1901年),载《饮冰室合集1·饮冰室文集之五》,第1-7页,中华书局1989年版。
  实行宪法作为法律概念最早出现在预备立宪时期。清末立宪时,清政府廷发布的《宣示预备立宪先行厘定官制谕》称:“各国之所以富强者,实由于实行宪法”。
  根据中央文献研究室的毛胜考证,对《新民丛报》刊载内容,毛泽东着迷到了爱不释手的程度,如梁启超的《新民说》一文,他看得非常用心,并在该文“论国家思想”处写下一段批语:“正式而成立者,立宪之国家,宪法为人民所制定,君主为人民所拥戴;不以正式而成立者,专制之国家,法令为君主所制定,君主非人民所心悦诚服者。前者,如现今之英、日诸国;后者,如中国数千年来盗窃得国之列朝也。”这是迄今为止发现的毛泽东最早的一段政论文字,表明这时的毛泽东已欣然接受了维新派思想。此后一段时间,梁启超成为毛泽东尊崇的人物。他不仅学习梁氏的思想,模仿梁氏的文风,还给自己取了“学任”(梁启超号“任公”)的笔名。毛胜:《毛泽东读谈梁启超:从尊崇效仿到批判扬弃》,载《党的文献》2011年第4期。
  黄遵宪的《日本国志》记载:“四月废左右院,置元老院、大审院,敕建立宪政体。”这是最早使用立宪政体这个概念。参见林来梵、褚宸舸:《中国式"宪政"的概念发展史》,载《政法论坛》2009年第3期。
  前引,梁启超文。
  但在君主立宪思维下,这种变革程度是有限的。梁启超曾指出:“立宪与非立宪,则政体之名词也;共和与非共和,则国体之名词也。”但梁启超宣称“只问政体,不问国体”,因为“夫变更政体,则迸化之现象也;而变更国体,则革命之现象也。”参见梁启超:《异哉所谓国体问题者》,载《饮冰室合集8·饮冰室专集之三十三》,中华书局1989年版,第85-97页。
  参见门中敬:《中国富强宪法的理念传承与文本表征》,载《法学评论》2014年第5期。
  前引,梁启超文。
  参见夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,中国政法大学出版社2004年版,第708页。
  前引,夏新华等书,第708页。
  张知本:《宪法实施与男女平权》,载《改造杂志》,1946年第1期,创刊号。
  彼时,延安市各界宪政促进会公开主张:“制定宪法,决定实施宪政日期,并执行宪法。”载《香港星岛日报》1940年5月19日。
  梁启超指出,“开明专制者,实立宪之过渡也,立宪之预备也。”“此时代不必太长,且不能太长,所过之后即进于立宪,此国家进步之大顺序也。”梁启超:《开明专制论》,载《饮冰室合集2·饮冰室文集之十七》,中华书局1989年版,第13-83页。
  孙中山将建设国家的程序分为三个阶段:军政、训政与宪政,训政是宪政的必经阶段。
  张佛泉:《我们究竟要什么样的宪法》,载《独立评论》1937年第236号。
  萧公权:《宪政的条件》,载《独立评论》1937年238号,收录于萧公权:《宪政与民主》,中国人民大学出版社2014年版。
  胡适:《再谈谈宪政》,载《独立评论》第二三六号,1937年5月30日。
  参见前引,萧公权文。
  参见前引,张佛泉文。
  愚厂编:《省宪辑览》,转引自前引,夏新华等书,第709-710页。
  前引,第709页。
  杨纪编:《宪政要览》,原载《香港大公报》,1937年11月29日。转自夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,中国政法大学出版社2004年版,第1067页。
  当时,国民党的主流观念认为宪法实施的条件是,“一方面政府固要负有行宪的责任和能力;而一方面人民本身更要有更要有行宪的责任和能力。”参见杨纪编:《宪政要览》,转自夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,中国政法大学出版社2004年版,第1063页。
  梁文海:《制定宪法与实施宪政》,载《抗战时代》1936年第3期。
  参见张小军:《1949年至1953年司法改革演变及若干反思——以“新法学研究院”对旧法人员的改造和1952年司法改革为例》,载《政治与法律》2010年第12期。
  参见韩大元:《对20世纪50年代中国宪法学基本范畴的分析与反思》,载《当代法学》2005年第3期;夏泽祥:《我国宪法学基本范畴的历史类型》,载《河南省政法管理干部学院学报》2006年第5期。
  《列宁全集》(第30卷),人民出版社1959年版,第433页。
  参见前引,夏新华等书。
  〕当时中国共产党在宪法理论研究上的一个重要人物是谢觉哉,时任中国共产党领导的宪法研究会的负责人。从谢觉哉日记中的记载来看,中国共产党对宪法概念的事实论理解,系源于斯大林在苏联宪法草案的说明中的那个著名论断:“纲领主要是说将来,宪法却是说现在。”斯大林这个对宪法所下的定义对中国共产党人宪法观念影响很大。
  毛泽东:《新民主主义的宪政》,载《毛泽东选集》(第二卷),人民出版社1991年版。
  此外,斯大林的宪法概念对中国宪法理论和实践影响深远。根据斯大林的论断,“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法,而且仅仅是根本法。”直到1982年宪法制定后的一段时间,这个对宪法的定义仍然对我国影响深远。甚至影响了中国的司法实践。比如,1955年最高法院有关刑事判决不得援引宪法的批复。
  参见斯大林:《关于苏联宪法草案》,载《斯大林文选》,人民出版社1985年版,第99-129页。
  该观点是对毛泽东在《新民主主义宪政》中有关宪法概念的发展和超越。在《新民主义宪政》一文中,毛泽东认为宪法是对民主事实的确认。这与斯大林关于宪法草案讲话中的宪法概念一脉相承。
  逄先知:《新中国首部宪法诞生背后:毛泽东删国家元首条文》,载《中国经济周刊》2009年第46期。
  刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,第一届全国人民代表大会第一次会议1954年9月15日。
  “条件程式”与“目的程式”这对概念是卢曼的区分,See Niklas Luhmann, Law as Social System ,Oxford University Press(2004),pp.196-203.
  但不是完全通过政治化的方式来实施,因为这些条款也可作为宪法判断的依据,通过法律方式实施。而且,宪法规范是一个体系结构,对其他宪法条款的法律解释也可能会影响到对这些条款的实施。
  一些西方学者认为,因为受儒家文化传统和社会主义传统的双重影响,中国宪法中许多条款规定了这种目标性条款。Janet E. Ainsworth, Interpreting Sacred Texts: Preliminary Reflections on Constitutional Discourse in China, 43Hastings Law Journal, 273,279(1992); Teemu Ruskola, LEGAL ORIENTALISM, 101 Michigan Law Review 179(2002).
  彭真:《进一步实施宪法,严格按照宪法办事》,载《彭真文选》,人民出版社1991年版,第488页。
  王叔文:《论宪法实施的保障》,载《中国法学》1992年第6期,
  参见蔡定剑:《宪法实施的概念与宪法施行之道》,载《中国法学》2004年第1期。
  比如,中共中央总书记习近平强调,宪法“具有最高的法律地位、法律权威、法律效力”。参见习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话。
  虽然宪法实施是一个本土概念,但“宪法监督”这一个概念则源自苏联宪法学说,参见苏联科学院法学研究所主编:《苏联国家法教程》,彭健华译,大东书局1950年版,第56页。这种重视监督的观念来源于列宁的法律理论。根据列宁的观点,法律的实施需要监督:“一般是用什么来保证法律的实行呢?第一,对法律的实行加以监督。第二,对不执行法律的加以惩办。”《列宁全集》(第2卷),人民出版社1984年版,第253页。
  有学者认为,这种观念可以追溯至卢梭的行政权吸纳司法权理论,这种观念有别于洛克主张的司法独立。参见张泽涛:《法院向人大汇报工作与司法权的行政化》,载《法学评论》2002年第6期。
  彭真:《关于社会主义精神文明建设指导思想的几个问题》,载《彭真文选》,人民出版社1991年版,第579页。
  比如,彭真曾为最高人民法院办公楼题词:“严肃执法”。参见《彭真年谱》(第5卷),中央文献出版社2012年版,第339页。
  乔石:《乔石谈民主与法制》,人民出版社、中国长安出版社2012年版,第280页。
  这也是“宪法司法化”的主张在中国宪法体制下遭遇水土不服的原因之一。有关宪法司法化的理论参见蔡定剑:《中国宪法司法化路径探索》,载《法学研究》2005年第5期。
  有关“条件程式”的概念与理论,See Niklas Luhmann, Law as Social System ,Oxford University Press(2004),pp.196-203.
  列宁:《修改党纲的材料》,载《列宁全集》(第24卷),人民出版社1990年版,第439页。
  但是,这种观念并不反对司法机关对宪法问题“陈述意见”的权力。比如,根据1924年苏联宪法,最高法院有权审查加盟共和国的法律是否符合宪法,但是最终决定权不在司法机关,仍在最高权力机关。参见刘庆华编:《苏联宪法概论》,中南政法学院法律系国家法教研室1986年3月,第42页。另参见苏联科学院法学研究所主编:《苏联国家法教程》,彭健华译,大东书局1950年版,第56页。
  斯大林:《关于苏联宪法草案》,载《斯大林文选》,人民出版社1985年版,第99-129页。
  乔石:《在首都纪念宪法颁布十周年大会上的讲话》,载《乔石谈民主法制》,人民出版社、中国长安出版社2012年版,第319页。
  习近平在讲话中指出:“全国人大及其常委会要加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规,保证宪法和法律得到有效实施。”参见习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,2012年12月4日。
  参见全国人大常委会法工委立法规划室编:《中华人民共和国立法统计》(2008年版),中国民主法制出版社2008年版,第七章。
  根据当前的主流政治观念,通过立法实施宪法,“一方面,要遵循宪法确立的制度和原则,从党和国家事业全局出发,从人民根本利益出发,严格依照法定权限和程序开展立法活动,维护国家法制的统一、尊严和权威;另一方面,要通过不断完善法律法规和配套的规范性文件,贯彻落实宪法确立的制度和原则,推动宪法实施,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”张德江:《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系》,载《人民日报》2014年10月31日02版,另参见本书编写组:《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》,人民出版社2014年版,第9页。
  彭真在宪法草案说明中的论述,后被广为引用。
  参见王健:《沟通两个世界的法律意义:晚清西方法的输入与法律新词初探》,中国政法大学出版社2001年版。
  虽然苏联国家法学说对于德国国家法学说批判色彩浓厚,但是其中基于对于代议民主的期待而发展出来的立法中心主义与德国近代国家法学说有一定的关联性。参见苏联科学院法学研究所主编:《苏联国家法教程》,彭健华译,大东书局1950年版,第27-30页。
  比如,民国时期宪法学界的重要人物张知本对宪法审查的认识也比较简单。他认为“现在各国关于实施宪法方面有两类:一是国家最高法院单独负责实施宪法,如果议会通过的法案或是国家行政元首的行政行为与宪法违背时,最高法院就可以宣告无效;一种是代表人民的国会有很大的权力可以制定或修改宪法。”张知本:《宪法实施与男女平权》,载《改造杂志》(创刊号)1946年第1期。
  中共十八届四中全会决定也将完善宪法监督制度和宪法解释制度作为推进依法治国的重要举措。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
  有关的研究可参见李林、翟国强:《健全宪法实施监督机制研究报告》,中国社会科学出版社2015年版。
作者简介:翟国强,法学博士,中国社会科学院法学研究所研究员。
文章来源:《中国法学》2016年第2期。
发布时间:2018/3/12
 
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