正确理解和适用信赖保护原则
作者:杨建顺  

信赖保护原则非常重要,甚至有人将其作为行政法的基本原则之一来定位。我一直坚持行政法基本原则三点论的观点——合法性原则、合理性原则和公开原则,但是,这并不意味着我不重视信赖保护原则。相反,我一贯强调应当全面准确把握信赖保护原则,将诚实信义和信赖保护贯穿行政活动的全过程。

众所周知,我国民法通则第4条明确规定的民事活动应当遵循的重要原则之一,就是诚实信用的原则。行政法上的信赖保护原则源自该原则,但是,伴随着实定法上确立了信赖保护条款(《行政许可法》第8条),信赖保护原则大多被用于狭义的理解,几近“禁止反言”或者“不准翻供”的原则,其基本含义是政府对自己作出的行为或者承诺应当守信用,不得随意变更,不得反复无常。以这种意思来适用信赖保护原则当然很重要,但还远远不够。我坚持使用“诚实信义”这个术语,意在强调信赖保护的前提须建立在诚实和信义的基础之上,尤其是强调一个“义”字。信赖利益保护,须建基于信义诚实,须是“正当的信赖”。不存在信赖基础,没有信赖表现,仅因“行政机关长期未采取治理措施”,便信赖行政机关不会也不应当再采取治理措施,此类信赖不值得保护。

全面准确把握信赖保护原则,将诚实信义和信赖保护贯穿行政活动的全过程,应当包括如下几个方面:

其一,行政主体之间的相互信任。各行政主体相互信任,以依法全面履行政府职能为基本依归,以诚实信义的方法作出行政行为,是维护国家行政管理的统一性、连续性的要求,也是确立和提升行政主体的信度,保护公民、法人和其他组织合法信赖的前提和基础。

其二,法规范的溯及力禁止。法规范的内容必须具有明确性、可预测性、连续性、可靠性、稳定性,故而法规范的溯及力一般是被禁止的,即不得适用于施行前已经终结的事实,即使制定了具有“假溯及力”的法规范,也不得限制或者损害公民、法人和其他组织已经依法取得的利益。

其三,行政行为的撤销限制。行政主体如果作出了违法的行政行为,有权机关应当依其职权并经正当程序予以撤销,这是依法行政的要求。但是,对违法的不利行政行为撤销是原则,不撤销是例外,这里的例外情形主要是不撤销该行为的私人信赖利益明显大于公共利益;对违法的有利行政行为(或称授益行政行为)不得一概撤销,而应遵守不撤销是原则、撤销是例外的规则,这里的例外情形主要是撤销该行为的公共利益明显大于私人的信赖利益。例如,《行政许可法》第69条规定,可能对公共利益造成重大损害的行政许可,不予撤销。

其四,行政行为的废止限制。针对合法行政行为,鉴于其后客观情况的变化,原行政行为不再适应新的情况,有权机关决定终止该行为往后的效力。一般情况下,对已经不适应新形势需要的行政行为,行政主体可以且应当依法予以废止;但是,在废止行政行为时,应充分考虑信赖保护。

其五,公务员认真用好建议权(义务)(《公务员法》第54条);行政主体履行行政承诺,自觉接受行政惯例的约束;司法机关对同样的行政案例同样裁判并维护行政裁判的既判力等,均是诚实信义和信赖保护原则在行政法中的具体表现和适用。

其六,“信赖保护条款”。诚实信义和信赖保护的原则,表现在现行政策和法规范中,具有代表性的是《全面推进依法行政实施纲要》《全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《行政许可法》的相关规定。以《行政许可法》第8条“信赖保护条款”的规定为例,可以从三个层面来理解:(1)公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。(2)行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。(3)由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。

作者简介:杨建顺,中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。
文章来源:《检察日报》2018年2月7日第7版“建顺微思”专栏。
发布时间:2018/2/7
 
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