领导干部人情泛滥的监察困境与规范补正
作者:赵谦 黄丽云  
    摘要:  领导干部人情泛滥易诱发各种违纪违法行为,该类腐败源头监察命题堪称完善反腐倡廉体制机制的关键环节之一。既有规范设定下的正常人情识别标准较为模糊、非正常人情识别标准不够周延,进而促生了隐身敛财方式逃避规制、山头主义盛行阻碍查处的现实监察困境。唯有明晰正常人情识别规范以划定人情边界、确立多元化敛财监督规范以充实防范手段、健全干部选拔任用规范以瓦解山头主义,方能为破解领导干部人情泛滥的监察困境,提供更具针对性地规范指引。
    关键词:  领导干部;人情泛滥;人情识别;敛财监督;选拔任用

领导干部人情泛滥是指领导干部与其组织成员或体制外人员,在日常人情往来中的礼品、礼金数额普遍超出正常范围,违反相关规范设定的情形。领导干部作为群体组织中“向他人施加影响、带领成员实现群体性目标”的个体,若出现人情泛滥,则易诱发各种违纪违法行为。“交通银行宋峰违反组织纪律、廉洁纪律违规收受礼金礼品”、“甘肃原常务副省长虞海燕培植私人势力,腐蚀纪检干部”、“财政部条法司综合处原处长王进杰违反政治纪律与他人订立攻守同盟,对抗组织审查”,这些案例事例的发生皆与领导干部人情泛滥存在直接渊源关系。《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》第36条强调要健全反腐倡廉相关法规制度体系与监督机制,其中腐败源头监察命题即是完善相关体制机制的关键环节之一。则不妨以防范领导干部人情泛滥为切入点,来探寻实现有效监察的可行途径。学界相关研究主要围绕领导干部人情泛滥的原因、特征、现状、责任追究及相关制度建构等问题展开,较少基于相关规范设定,针对人情泛滥的监察困境,展开系统的规范分析。唯有明晰正常人情识别规范以划定人情边界、确立多元化敛财监督规范以充实防范手段、健全干部选拔任用规范以瓦解山头主义,方能更具针对性地实现对领导干部人情泛滥的依法有效监察。

一、领导干部人情往来标准规范设定难于操作

正常人情与非正常人情的区分标准相对模糊,导致了人情往来标准难于操作,使得领导干部往来人情的性质难以准确甑别。相关规范设定将领导干部往来人情主要界分为可存在的正常人情和禁止型的非正常人情。“法律的有效性不仅取决于对某些形式性的立法程序的遵守,而且还要取决于对某些管辖权规则的服从”,遵守、服从规范性文件应当建立在清晰明确的规范设定基础上,若所涉人情往来标准规范设定较为模糊、不够周延,必然会影响该类规范的有效实施适用。

(一)正常人情识别标准较为模糊

正常人情即指建立于当事人各方纯粹感情的基础上,不附带条件,与非正当利益无任何联系的人情礼。“正常的人际交往,客观上也起到了扩大交流、沟通信息,增进感情、互帮互助,改善环境、繁荣文化,拉动消费、促进发展的作用。”但伴随市场经济的深入发展,承继礼尚往来传统习俗的同时,“金钱至上”的观点也大行其道。一旦两者融合异化,则促生领导干部人情泛滥而诱发腐败行为。

一方面,婚丧嫁娶之特殊人情礼识别标准过于原则化。相关规范性文件就婚丧嫁娶之特殊人情礼设定了相应的识别标准,但多为原则性概括规定、具体指引不够明确。例如,《民政部关于严禁县(处)级以上领导干部在婚丧嫁娶等事务中大操大办的通知》第1条规定:“积极倡导喜事新办,丧事简办,坚决杜绝大操大办和借机敛财”。又如,《中共广东省纪委、广东省监察厅加强对党员领导干部操办婚丧喜庆事宜监督的暂行规定》第2条第4款规定:杜绝“大操大办”。再如,《中共晋城市委办公厅、晋城市人民政府办公厅关于公车私用和领导干部婚丧事宜从简的规定》第6条规定:“反对铺张浪费的原则,移风易俗,不大操大办”。上述规定中所涉婚丧嫁娶之“大操大办”、“事宜从简”、“铺张浪费”的标准并未予以明确量化,至于假托该类特殊人情礼名义行非正常人情之实,则更是无清晰评判要件可循。最终使得该类规范设定在实施过程中,要么流于形式,要么因其模糊性、不可测性而难以适从,束缚了应有的正常人情往来。

另一方面,普通人情礼识别标准不够清晰。相关规范性文件并未绝对禁止领导干部的正常人情往来,并就所涉日常交往中的普通人情礼设定了相应的识别标准,但不够清晰、执行难度较大。例如,《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》第5条即直接承认并允许正常人情礼的存在。又如,《北京市卫生和计划生育委员会贯彻落实中央和市委市政府关于改进工作作风密切联系群众有关要求的规定》第16条仅规定不得收受可能影响公务的礼品、礼金、有价证券、支付凭证和商业预付卡,但未禁止“不影响公务”的人情礼,也未就“影响公务”的具体标准予以规定。再如,《中国共产党纪律处分条例》第83-85条虽就正常人情予以了限定,但“严重影响公正”、“在社会上造成不良影响”、“明显超出正常礼尚往来的礼品、礼金、消费卡”之非清晰规定,往往使得该类限定同样流于形式而难以执行。

(二)非正常人情识别标准不够周延

相关规范设定所禁止的非正常人情往往为当事人通过各种伪装措施来予以规避。“法律秩序乃是对人们活动的一种限制以使每个人都处于其被指定的位置之中并维护社会秩序之现状。”完备的规范设定方能达致相应行为的规制目标。然而相关规范设定所列举的非正常人情规避措施,在规制内容上未能厘清财产性利益与服务性利益,在设定方式上也未能将列举式规定与概括式规定结合使用。

一方面,就规制内容而言。相关禁止性规定中大多指向常见的财产性利益,较少涉及服务性利益。例如,《中国共产党纪律处分条例》第83条、《中共中央办公厅国务院办公厅关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》第2条、《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》第3条之规定皆就礼金、礼品、消费卡等财产性利益予以了规定,但未涉及娱乐健身等服务性利益,从而遗留了一定的查处漏洞。

另一方面,就设定方式而言。相关禁止性规定要么在所列举的禁止情形后缺乏兜底式概括性规定,要么仅有概括性规定而未列举具体禁止情形。例如,《国家发展改革委办公厅关于印发<商业银行收费行为执法指南>的通知》第6条虽就“任何影响公正执法的娱乐活动安排”予以了概括性禁止,但所涉“娱乐活动安排”的具体情形则指向不够明确。又如,《呼和浩特市人民政府法制办公室关于端午节期间加强廉洁自律工作的通知》第2条虽就“礼品、礼金、有价证券、支付凭证、商业预付卡、电子红包等”财产性利益予以了具体列举,但所涉“等”的指向范围则未能予以兜底式概括。

二、隐身敛财方式逃避规制之监察困境

隐身敛财方式以绕开相关规范设定为目标,旨在规避相应监督检查。针对前述各类人情往来标准规范设定,不少领导干部与送礼者往往阳奉阴违,主要通过假托风俗习惯形式、网络送礼形式以及挂靠他人形式等隐蔽方式来实现敛财。“法律必须服从进步所提出的正当要求。”相关规范设定面对非正当的异化规制事实,同样需完成相应的规范补正以回复其应有的规制取向。

(一)假托风俗习惯形式

该类形式即指送礼者依托节假日或婚丧嫁娶等风俗习惯形式送礼而与正常人情礼相混淆。“法律必须与习俗和风尚保持一致,否则法律便丧失了生命力,在现实中不可能得到很好的实施。”若相关规范不能完成对习俗、风尚行为准则的清晰设定,则难以实现对趋向异化之习俗、风尚行为的有效规制。“江西省彭泽县一民政干部巧借节日收红包”即是该类行为趋向异化的典型。传统风俗习惯下的正常人情往来应予认可,但若假托之而为敛财手段则需厘清并禁止。人情礼成风貌似民风异化,实则党风、政风扭曲的结果。唯有正确引导并科学规制该类命题,方能在正常承续传统风俗习惯的同时,在源头上遏制人情礼异化所滋生的腐败。

规制该类隐身敛财方式的既有规范设定更多地指向公款违规使用问题,较少关注私款送礼问题。在一定程度上为该类隐身敛财方式提供了规避监察的模糊制度空间。例如,《关于做好2017年元旦春节期间有关工作的通知》第7条、《国家民委办公厅关于进一步规范展会、节庆、论坛、研讨会活动管理的通知》第6条、《国家知识产权局党组关于“五一”、“端午”期间廉洁过节的通知》第2条、《最高人民法院关于中秋国庆期间集中开展节日纠风工作的通知》第3条、《检察机关领导干部廉洁从检若干规定(试行)》第10条皆就公款安排活动、公款用车等事项予以了禁止性规定。而私款违规送礼问题则在相关规范设定中未能予以清晰规制,更多地是由相应监察部门在各类案件查处过程中具体解决,所涉行为指引的随机裁量空间较大而系统规范性明显不足。

(二)网络送礼形式

该类形式即指通过互联网软件或者电商购物,完成资金等财产性利益的人情礼赠予。近年来,中央纪委监察部在反腐制度完善建设的过程中,已开始关注该类“新情况新问题”。“通过网购、扫二维码找到网店兑换礼金”与“山西省政协办公厅机关党委副主任科员邢艳军在其组建的公务员培训群中索要红包”即为典型的网络送礼。依托该类二维码、电子礼品券、电子红包等新兴形式的送礼行为,实则无异于现金、红包等传统非正常人情礼,其区别无非让所涉贪腐行为由明转暗、由“线下”转向“线上”、更具隐蔽性。

规制该类隐身敛财方式的既有规范设定对相关行为有所涉及,但尚未形成全面、科学的监察体系。例如,《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》第4条所认定的礼品包括:“礼物、礼金、礼券以及以象征性低价收款的物品”,但是二维码、电子礼品券等网络礼品形式则没有明确纳入规制范围。又如,《单用途商业预付卡管理办法(试行)》第2条虽然列明了相应的卡券范围,但未涵盖电子礼品卡。所涉关联性规定虽就该类行为有所规制,但在实际操作过程中则存在不少技术障碍。例如,《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》第18条虽要求“从业机构保存用户资料和交易记录”以便于公安机关和司法机关查处洗钱等金融犯罪行为,从而在一定程度上遏制网络送礼行为。但在实际监察过程中往往因交易信息庞杂,存在如同“北京纪委检查公款使用 查电商数据10万条”之类的信息筛查难题。

(三)挂靠他人名义形式

该类形式即指在登记机关登记的动产、不动产以及其他财产性利益显示为他人所有,而实际持有人则作为受益人来规避监察。《中华人民共和国公务员法》第53条第14款就“公务员从事或参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务”予以了禁止性规定,《行政机关公务员处分条例》第27条也明确了相应的处分规范。现实中则存在领导干部绕开该禁止规定而挂靠他人名义以隐藏所涉非正常人情,“甘肃省酒泉市政协原主席杨林受贿案中将受贿得来的商铺和住宅全部以他人名义登记”堪称该类形式的典型。

规制该类隐身敛财方式的既有规范设定就挂靠他人名义形式有所涉及但具体指向不够明确,且疏于对挂靠非亲属之其他人名义的规制。例如,《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第5条、《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》第6条、《安徽省预防职务犯罪工作条例》第14条皆规定:“不得纵容、默许配偶、子女等亲属和其他特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取利益”。又如,《娱乐场所管理条例》第4条则规定:“国家机关及其工作人员不得开办娱乐场所,与文化主管部门、公安部门的工作人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的亲属,不得开办娱乐场所,不得参与或者变相参与娱乐场所的经营活动。”上述规定虽明确禁止了领导干部为亲属及身边工作人员谋取利益,但就该类挂靠他人名义形式的隐身敛财行为则缺乏清晰、具体的行为指引。

三、山头主义盛行阻碍查处之监察困境

山头主义即指因非正常人情的利益驱动使得相关受益人群自愿结成圈子、山头,山头主义盛行往往容易造成“塌方式”腐败。“当很多人共同冒险的时候,所冒的风险越大,他们就越希望平均地承担它。”作为一种利益共同体,所涉成员必然为避免信息暴露而受到处罚,彼此团结起来、互相掩护。山头主义即是践行该类共同体理念的典型。一方面,“山头”群体内部成员互通信息、层层包庇,破坏正常的政治生态而对抗组织审查;另一方面,群体外人员受到排挤,被封锁信息而无法为纪检监察部门的监督检查提供有效信息。

(一)拉拢干部对抗组织审查

该类情形即指将集团内的大小干部交结成为自己的亲信,建立起信息屏障,进而通过“互通信息、转移或销毁证据、互相包庇和开脱,甚至动用相关力量干扰和阻碍对案件的查处”,其实质也是领导干部党内政治生活异化的表现。“财政部条法司综合处原处长王进杰与他人订立攻守同盟以对抗组织审查”、“北湖五毒局长陈全彪想方设法培养亲信助其敛财”即为该类行为的典型。

《国家能源局关于履行“一岗双责” 切实抓好党风廉政建设主体责任落实的意见》第4条、《内蒙古自治区党委关于深入学习贯彻党的十八届六中全会精神推进全面从严治党的决定》第6条、《吉林省商务厅关于认真做好“两学一做”学习教育四项重点工作的通知》第4条、《中共南京市委关于推动全面从严治党迈上新台阶的实施意见》第21条等相关规范设定,皆就“拉帮结派、搞小团体”予以了明确的禁止性规定。《中共河南省委关于严肃县级以上机关党员领导干部党内政治生活的若干规定》第7条也要求领导干部在处理党内关系上“要互通情况、互相支持和相互监督”。但该类规范设定皆缺乏更为具体、更具针对性的监督机制设计。仍有不少领导干部热衷于“拜码头、搭天线”,积极尝试在集体组织内部形成错综复杂的“利益连接圈、人情世故圈”。“按人情办事首要的危害就是整个集体管理的规则,使原本比较正常的集体离规范化越来越远。”“圈子”的腐败容易造就所涉成员形成一种法不责众的心态,互相包庇而影响组织审查工作的顺利推进,最终导致“塌方式”集体落马。“安徽省上半年就违反‘八项规定’处理千余人”即为典型,从而严重影响所涉党政系统的正常运行,扭曲了相关领导干部的正常行为逻辑,并给政府形象造成极大的负面影响。

(二)排除异己封锁消息流通

该类情形即指排挤不愿意进入“山头”的非亲信人员,并通过孤立甚至非正常程序调离等方式使其边缘化,从而无法获知“山头”内部信息。其实质是形成贪腐同盟,让知情者、监督者皆参与腐败,使得保守秘密成为内部共识,否则即为团体成员共同排斥。“福建长乐村主任在换届选举中威逼他人退选”、“东莞警队成员不参赌或被领导排挤”即为该类行为的典型。

《中国共产党第十八届中央委员会关于新形势下党内政治生活的若干准则》第4条、《吉安市人民政府关于印发吉安市政府系统执行六项纪律若干规定(试行)的通知》第9条等相关规范设定,皆就“区分对待成员”予以了明确的禁止性规定。为了保证领导干部的先进性与纯洁性,也有专门要求“统一意志、统一行动、步调一致前进”,但具体应对措施设计却较为笼统。则让部分领导干部认为有机可乘,利用自己的职权及影响力,在“山头主义”下严格区分圈内圈外,“倾向用不同方式对待与自己关系不同的人,即‘内外有别’。”从而导致正常的组织人事规则被严重破坏,在削弱干部队伍素质能力的同时,也降低了领导干部的社会认同度。因“山头”所呈现出的高度组织性与嵌入性,使得所涉内部信息较为闭合。被排挤掉的这部分成员虽为同一部门成员,但很难对“山头”内情况有较为深入的了解,更谈不上收集有效证据而切实推动相应监察工作的顺利开展。

四、明晰正常人情识别规范以划定人情边界

明晰正常人情识别规范即是在人情往来事项上为领导干部确立基准行为秩序,从而为相应监察工作的有序推进提供规范指引。“秩序的存在是人类一切活动的必要前提。”基于前述领导干部正常人情识别标准较为模糊、非正常人情识别标准不够周延的规范设定现状,可分别从这两个方面来明晰相关规范以划定人情边界。

(一)设定正常人情识别参考标准

设定正常人情识别参考标准即指根据各地经济发展水平、风俗习惯以及民众的合理意见诉求,明晰正常人情的识别准则与依据。人情往来中合理收礼的情形往往分为宴请收礼与非宴请收礼,领导干部正常人情识别参考标准可基于此而分别设定。唯有设定清晰、明确的人情礼数额量化标准,方能为正常人情礼识别提供便于操作的基本规程。

一方面,限定设宴规格与宴请收礼量化标准。即指在相关规范性文件中就设宴桌数、设宴场所和宴请收礼价值数额皆予以限定。基于礼尚往来的正常人情考量,可将设宴的全部开支费用确立为所涉宴请收礼的总体价值数额上限。超出部分经向所在单位监察部门报告、批准后,领导干部应在规定时间内将其上缴到“廉政账户”。设宴桌数、设宴场所、设宴批次、宴请宾客身份、不同类型宾客送礼上限等具体事项,若所在地区有规定则遵守规定,没有规定则需提前向所在单位上级监察部门报告并获得批准。例如,《长沙市工业和信息化委员会关于党员干部操办婚丧喜庆宴请报告备案制度》第1、2条,就办前报告、办后备案事项予以了明确规定。又如,《河池市党政机关、事业单位干部职工操办婚丧喜庆事宜规定(试行)》第4条第1款规定:“干部职工操办婚事,婚嫁双方分别办理宴席的,各办理的桌数不得超过10桌(或100人),婚嫁双方同城合办宴席桌数不得超过20桌(或200人)。亲戚(直系亲属、三代以内旁系亲属及近姻亲,下同)以外人员参加干部职工操办的婚事,馈赠、封送的礼金或同等价值礼品每人次不得超过100元人民币。”

另一方面,限定非宴请收礼量化标准。即指在相关规范性文件中就宴请送礼以外的普通节礼(礼金或礼品)价值数额予以限定。“由于中国存在东中西的经济发展阶梯性差距”,不同地区、行业职工收入标准不一,各地人情节礼风俗不一。则可参照上一年度所在地区职工年平均工资来分别设定每人次非宴请人情礼的送礼价值数额上限和领导干部每年度收受非宴请人情礼的价值数额上限,进而从送礼与收礼两端皆对人情礼予以明确量化规制。就前者而言,可设定为上一年度所在地区职工月平均工资的10%;就后者而言,可设定为上一年度所在地区职工年平均工资的10%,超出部分经向所在单位监察部门报告、批准后折现上缴前述廉政账户。

(二)完善非正常人情禁止性规范

完善非正常人情禁止性规范即指就相关规范性文件中的禁止性规范从规制内容到设定方式皆予以充实完备。“立法语言的模糊性是必然的,明确性的语言对于立法活动来说是一种追求和渐进实现的目标。”所涉非正常人情禁止性规范作为规制领导干部非正常人情的主要行为指引,有必要通过更全面、更清晰的规范设定而确立相对周延的非正常人情识别标准。

一方面,服务性利益与财产性利益都是可量化、可移转的物质利益,在相关规范设定中皆应纳入规制范围而予以明确禁止。既要禁止接受礼品、礼金、有价证券等财产性利益,也要禁止接受他人赠送的高消费娱乐健身活动等服务性利益。可参照《中共呼和浩特市纪委关于加强端午节期间正风肃纪的通知》第1条之6类列举式禁止规定,将非正常人情所涉“吃喝、旅游、私人会所、高消费娱乐健身等”皆纳入无条件禁止范围,而避免单一财产性利益禁止可能滋生的查处漏洞。

另一方面,将概括式规定与列举式规定共同作为规范设定形式。可在非正常人情禁止性规范设定中,通过典型列举在前、概括兜底在后的形式,就所涉禁止事项予以整合规定。例如,可将“礼品礼金、消费卡、加油卡、电子卡、电子红包、旅游、娱乐健身”等具体禁止事项予以明确列举,将“其他能够直接或间接获得财产性、服务性利益事项”作为兜底性表述,而避免不周延的规范表述可能生成的规则真空。

五、确立多元化敛财监督规范以充实防范手段

确立多元化敛财监督规范即是针对领导干部隐身多变的人情敛财方式,设定监察相应事项的具体行为准则。“规则是行政规则性的一种主要工具。”基于前述假托风俗习惯、网络送礼、挂靠他人名义之3类隐身敛财行为,可分别设定相应的监督规范而在规则层面充实监察防范手段。

(一)设定假托风俗习惯监督规范

假托风俗习惯监督规范即指从人情礼来源到监督模式,就假托风俗习惯敛财所涉监察事项予以具体指引的行为准则。

一方面,就人情礼来源而言。不应仅局限于公款违规使用,还应将私款送礼也纳入规制范围。相关规范设定就公款安排活动、公款用车、公款吃请等皆予以明确禁止,但私款送礼往往根据各地实际风俗习惯而定,较少绝对禁止,则遗留不少模糊操作空间。可就风俗习惯所涉事项予以区分,传统节日可适用前述正常人情礼量化标准,“选举、任职”等其他事项则一律绝对禁止。可参照《海南省财政厅办公室关于省第七次党代会和五一端午两节期间严防“四风”问题反弹的通知》第1条之“各级领导干部不得互相吃请,换届选举后不得搞弹冠相庆,无论用公款、私款一律禁止”明确规定,将私款送礼一并纳入监察范围。

另一方面,就监督模式而言。应针对领导干部人情交往的不同对象,确立职能部门监察为主、社会公众监督为辅的监督模式。就领导干部之间及体制内人员之间的人情交往,主要以所在单位及上级监察部门监督为主,特别针对各级各部门的预算执行情况、预算外资金的管理和使用情况进行稽核检查,以切实杜绝公款送礼情形。就领导干部与体制外人员之的人情交往,主要以社会公众监督为主,鼓励普通民众积极提供线索推动监察部门及时介入。可积极推广“四风”问题“随手拍APP”等新型社会公众监督方式,从而为公众参与领导干部人情往来监察,提供必要的参与空间和便捷的参与途径。

(二)设定网络送礼监督规范

网络送礼监督规范即指从送礼内容到技术手段,就网络送礼敛财所涉监察事项予以具体指引的行为准则。

一方面,就送礼内容而言。“微信红包、支付宝红包、电子券、网购折扣二维码”等各种新兴网络送礼形式皆应纳入监察范围。可参照《教育部办公厅关于中秋、国庆期间及开学前后进一步落实中央八项规定精神的通知》第1条之规定,将“利用现代物流快递送礼,以礼品册、提货券代替实物商品,利用电子商务提供微信红包、电子礼品预付卡等‘隐蔽’问题”皆予以切实规制。在提升发现人情问题、甑别人情礼性质的能力水平同时,相关查处机制也应一并确立完善。

另一方面,就技术手段而言。可由相关监察部门主导、电商运营平台协同、电商业主配合,参照《南昌市公务消费网络监管平台建设实施方案》等相关规范性文件,来制定网络送礼监管技术手段建设方案或指南。尝试运用实名交易、记名支付、人脸识别、网络交易大数据分类备份、网络交易异常数据自动预警等手段,来破解网络送礼所涉信息隐藏、信息筛查等技术难题,从而实现对网络送礼的有效监管。

(三)完善挂靠他人监督规范

挂靠他人监督规范即指就挂靠他人敛财所涉监察事项予以具体指引的行为准则。既有规范设定更多地局限于领导干部的亲属家人,已不能有效适应当前的监察工作需要。“应立足于政策选择,循序渐进的推动法治秩序的构建和进化。”则需从禁止范围到监察方式皆就挂靠他人监督规范予以充实完备。

一方面,就禁止范围而言。既有规范设定多限于禁止挂靠“亲属和其他特定关系人”,该类禁止系形式意义的人员排除式规定,指向明确但也存在不少模糊边界。可在其基础上,增加实质意义的排除式规定。即在“亲属和其他特定关系人”以外,特别强调只要与领导干部发生事实上的利益输送,不论挂名者是领导干部亲属、非亲属或无任何情感、血缘连接的人员,皆纳入禁止范围。

另一方面,就监察方式而言。既有规范设定大体上仍属于传统职能部门封闭式监察方式,可将之逐步转向为新兴“开放的公共管理与广泛的公民参与相结合的”开放式治理型监察方式。让相关社会组织、普通公众一并参与到挂靠他人敛财监督中来。以常见的经营场所挂靠为例,除所涉监管部门通过日常证照申领核查、执法人员现场检查实施监察以外,相关社会组织也可就从业人员职业资格、经营流水标准化管理等方式实施行业自我监督,普通公众则作为普通消费者可就其实际经营过程中挂名敛财的异常现象进行举报监督。

六、健全干部选拔任用规范以瓦解山头主义

健全干部选拔任用规范即是针对山头主义下领导干部的“塌方式”腐败,完善相应的干部挑选、使用规范设定,以防范任人唯亲、临时动议任免干部等现象出现。“法律应尽少促成犯罪同伙之间可能的团结。”基于前述拉拢干部、排除异己现象可分别从干部交结监督规范、干部排挤救济规范这两方面入手,完善所涉规范设定从而为瓦解山头主义下的团结共谋提供行为监察指引。

(一)设定干部交结监督规范

干部交结监督规范即指从监督事项到监督方式,就干部结交所涉监察活动予以具体指引的行为准则。“每一条法律规则都有旨在实现法律秩序某种价值的目的。”干部交结监督规范的目的指向即在于通过预防而非惩处,以有效遏制干部拉拢抱团现象。

一方面,就监督事项而言。应具体从监察主体、监察过程和责任追究这3个方面展开。其一,监察主体,即是在干部交结预防过程中履行主要监督检查职责的相应监察部门。应以领导干部所在单位纪检监察部门为主导监察主体、所在单位组织人事部门为协同监察主体、所在单位下设职能部门为辅助监察主体。其二,监察过程,即是相关监察主体组织实施相应监督检查活动的各个环节。相应监察活动应以日常检查为主、突击检查为辅,以工作现场调研式检查为主要手段、报表档案文献式检查为辅助手段。从日常监察活动启动、运行、阶段性小结到定向监察活动立案、侦办、结案,皆应凸显标准化、信息化、适度公开化及交互性要义。其三,责任追究,即是针对干部交结行为所设定的归责机制。追责方式应以预防式警告、训诫乃至调离直接责任人为主,若造就既成事实及严重、恶劣影响者则施以事后惩戒。所涉干部交结行为一旦认定属实,相应的党纪、政纪处分当予以明确,应以行政处分为主,情节严重造成违法犯罪事实者则追究其法律责任。

另一方面,就监督方式而言。应以内部监督为主、外部监督为辅,两者结合并用。固然由前述各类监察主体主导相应监察工作,但在监察过程中应以领导干部所在单位干部群众为监督骨干,充分听取其各类意见、建议乃至举报,并逐一调查核实。可参照《广东省司法厅关于深入整治用人上不正之风进一步提高选人用人公信度的实施细则》第6条、第7条之规定,明确所涉“选人用人、廉洁自律”等信息的统一归口“登记、处理”职能部门,并建立“‘12380’举报电话自动受理系统”,而健全“举报受理情况季度分析、举报及核查情况定期通报”等相关制度。实现对干部交结行为的全员参与式、全过程、全方位监督,以切实防范并有效瓦解山头主义。

(二)完善干部排挤救济规范

干部排挤救济规范即指从禁止排挤到救济途径,就干部排挤救济所涉监察事项予以具体指引的行为准则。“法律(亦即司法过程意义上的那种法律)的目的就是司法或者实施正义。”完善该类规范即旨在保障并维护所涉干部应有的合法权益,从而于其所在组织序列中彰显基本的制度正义。

一方面,就禁止排挤而言。重点围绕《中华人民共和国公务员法》第53条第5款之“压制批评,打击报复”相关禁止性规定,而充实既有干部排挤禁止规范,并明确相应的惩处机制。明确规定领导干部无正当理由、未经正常程序,不得任意调职本单位员工;也不得违反公平、公正、公开原则,在薪资调整、职级职位评聘、人事考核等活动中针对部分员工设立特殊限制性要件。领导干部排挤行为一经认定属实,视情节轻重则需承担记过、降级、撤职等行政处分,对被排挤对象造成严重人身、物质或精神伤害者则需承担相应的法律责任。

另一方面,就救济途径而言。应在原则性不可诉的前提下,将纪检监察申诉设定为主要救济途径。并以领导干部所在单位纪检监察部门为首要救济机关、上级纪检监察部门为辅助救济机关,以逐级申诉为原则、越级申诉为例外。在凸显文字书面申诉材料主导性的同时,也鼓励通过电子邮件、微信公众号平台等信息化手段来进行申诉。还应明确申诉受理第一责任人,受理与否的具体期限及回复方式。救济机关受理申诉后的审查过程,需面向申诉人及被申诉对象适度公开,并提供交互式的举证、申辩途径。申诉审查结果和二次审诉事宜应及时、一并告知双方。申诉审查实行二审终审制,二次申诉结果具有终局性效力。审查结果一经生效,即进入后续追责、补偿环节。实施排挤的领导干部除承担前述禁止排挤之行政处分或法律责任外,还需向被排挤员工赔礼道歉并履行相应的民事赔偿。被排挤员工则当恢复原有工作、职级并补发相应的工资福利待遇。

注释:
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贝吉萱:《机关算尽终“翻船”——北海市水产畜牧兽医局原局长陈全彪严重违纪问题剖析》,中国纪检监察报2017年6月8日,第3版。
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参见侯育伶:《领导—成员交换理论与领导“圈子”的破与立》,《领导科学》2010年第19期。
参见汪中求:《“公事私办”是一种企业文化病》,《企业管理》2017年第5期。
搜狐网:《安徽上半年千余人违反“八项规定”被处分,涉及5名省管干部》,https://www.sohu.com/a/162287794_260616?_f=index_recom_0,最后访问时间:2017年8月18日。
搜狐网:《福建长乐一村主任被开除党籍:换届选举中威逼他人退选》,http://www.sohu.com/a/145909839_260616?_f=index,news_5,最后访问时间:2017年6月20日。
网易新闻:《东莞警嫂举报警队赌风盛行:不参赌或被领导排挤》http://news.163.com/11/0317/04/6VAQNNB600014AEF.html,最后访问时间:2017年6月20日。
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人民网:《南京设立“510”廉政账户 缴款不记名和单位》,http://js.people.com.cn/n/2015/0213/c360300-23895583.html,最后访问时间:2017年8月23日。
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梁俊山、刘邦凡:《基于政务微信的地方治理创新:实践、问题及对策——以“忻州随手拍”为例》,《电子政务》2016年第1期。
参见张文显:《法哲学范畴研究(修订版)》,中国政法大学出版社2001年版,第195页。
罗豪才、宋功德:《软法亦法:公共治理呼唤软法之治》,法律出版社2009年版,第36页。
[意]贝卡里亚:《论犯罪与刑罚》,黄风译,中国方正出版社2003年版,第83页。
[美]E·博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1998年版,第201页。
[美]罗斯科·庞德:《法理学(第一卷)》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第368页。
作者简介:赵谦,法学博士,西南大学法学院教授、硕士生导师;黄丽云,西南大学法学院2016级硕士研究生。
文章来源:《领导科学》2018年第3期。
发布时间:2018/2/4
 
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