澳门特区行政长官的法律地位和产生方式
作者:任进  

经澳门理工学院“一国两制”研究中心邀请,2016年6月15日至2016年6月17日,国家行政学院法学部任进教授赴澳门特区参加学术研讨会。

会议基本情况

本次会议由澳门理工学院“一国两制”研究中心主办。会议的主题是“完善基本法实施机制”。来自北京、上海、杭州、广州和澳门本地近40位学者参加本次研讨会。

澳门理工学院院长李向玉教授致欢迎辞。中央驻澳联络办研究室、澳门高教办等有关单位负责人和在澳部分全国人大代表等莅临会会议并聆听发言、讨论。

会议分四场进行,分别是:1)中央与澳门特区关系。由学者就“澳门特区行政长官的法律地位和产生方式”、“宪法视角下的国家认同与中央对香港特别行政区的治理”、“中央的管治权及其制度的构建”和“宪制意识与“一国两制”正确实践”等发言并回答提问;2)澳门博彩业监管。由学者就“澳门博彩监管中的“暂时行政介入”、”完善澳门博彩业的监管──澳门博彩业中介人及其合作人的管理”、“加强及完善澳门博彩业监管的主要问题”等发言并回答提问;3)澳门基本法的解释和审查机制;由学者就“法律解释的基本理论与基本法的解释问题”、“中央对特别行政区直接行使权力的分类研究”、“特别行政区宣誓效忠制度”和“中国内地与澳门区际刑事司法协助面临的主要困境及其解决”等发言并回答提问;4)澳门非政权性市政机构的设立。由学者就“澳门行政区域法律问题”、“澳门非政权性市政机构的设立”等发言并回答提问。

提交论文和发言主要内容

任进在6月16日上午第一场作“澳门特区行政长官的法律地位和产生方式”首席发言时。

主要内容:澳门特区行政长官是澳门特区政治体制中的重要组成部分,按照《澳门基本法》的规定,行政长官既是特区的首长,也是特区政府的首长。行政长官作为特区的首长属于政治首长,作为特区政府的首长属于行政首长,由于兼具两种地位和身份,行政长官要对澳门特区负责,还要对中央人民政府负责。澳门特区行政长官与西方国家的地方长官不同。1993年《世界地方自治宣言》第2条宣称:“地方自治是指地方政府决定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的公共事务的权利和责任”。同时明确“这项权利应由居民个人和在平等、普遍选举权基础上自由选出的有任期的代议机构来行使,且地方主要行政长官应由居民按照上述原则选举产生或由代议机构参与任命” 。西方国家地方自治包括团体自治和居民自治,地方议会多由当地居民直接选举产生的,而许多欧洲国家的地方首长和美国实行“强市长制”的城市的市长,是由居民直选产生的;日本都道府县知事和市町村长、英国伦敦市长也由直选产生。但直选地方行政首长不是唯一的方式,地方议会选举或任命、聘任等方式也都存在。澳门特区行政长官由选举委员会选举产生,而非选民直接选举或立法会选举或任命,并由中央政府任命;澳门特区行政长官也与我国内地的省长、直辖市市长和自治区主席不同。

发言提出,要正确理解澳门特区行政长官与中央的关系。按照《澳门基本法》的规定,澳门特区行政长官由选委会选举产生,并由中央政府任命。澳门特区行政长官依照基本法的规定对中央政府负责,如负责执行基本法和依照基本法适用于澳门特区的其他法律,代表澳门特区政府办理基本法规定的中央政府授权的对外事务和其他事务,执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令等。任进认为,无论在过去非代议性地方政府抑或现在大多数国家的代议性地方政府中,地方首长都要处理由中央政府指派或授予其完成的事务,甚至当许多地方首长由公民直接选举后,仍办理中央政府交办的事务。认为这里的“中央政府”可作广义理解,包括但不限于国务院。这可以解释实践中,作为中央政府即国务院首长的总理会见特区行政长官并听取其述职后,还要由作为国家元首的国家主席会见特区行政长官,并听取其汇报。

如何区分澳门特区行政长官作为特区首长与特区政府首长的法律地位?发言指出,行政长官作为澳门特区的首长,要对澳门特区负责。行政长官在澳门特区通过选举或协商产生,是独立接受代表各界别选民组成的选委会委托行使权力。行政长官作为特区首长,在澳门特区政治架构中具有崇高地位,但行政长官作为特区首长是一个机关而非拥有职权的个人,同时,行政长官作为澳门特区政府首长,掌握较大的实权,要对澳门特区立法会负责,但限于执行立法会通过并已生效的法律、定期向立法会作施政报告和答复立法会议员的质询。

《澳门基本法》附件一及其修改,从澳门的实际情况出发,得到澳门社会各界的普遍认同,因此,对现有澳门特区行政长官的产生办法,应在一段时期内保持不变。如需修改,也应坚持“非改不可才考虑修改,可改可不改的不予修改”的原则。长远来看,为适应澳门特区的发展进步和澳门社会逐步形成的政治自主意识,不排除对以后各任行政长官产生办法甚至基本法相关规定作适当的修改,但不得同我国对澳门既定的基本方针政策相抵触。

为增加澳门特区居民对非直选产生的行政长官的认受性,因应社会的要求和期望,体现行政长官对澳门特区负责的要求,行政长官除了要面对400名选委外,还要做好面对广大民众的工作,与社会各阶层广泛接触,赢取民心,更重要的是,要持之以恒地发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐。

对会上提出如何区分两种自治“autonomy”和“self-government”的含义以及西方意义的地方自治与澳门高度自治有何异同时,任进回答,这涉及基本法研究的基本问题。“autonomy”和“self-government”的含义在本质上基本一致,但欧洲国家使用“self-government”更多。基本法采用“autonomy of high degree”(高度自治)和“authorize”(授权)的译法可能是有讲究的。内地学者一般将香港、澳门特区政治体制下的立法会、政府和法院,叫”地方政权组织“,特区政府不同于内地作为地方国家行政机关的地方人民政府,但也不完全同于西方地方政府。地方政府于西方多是广义的,主要是指地方议会及其执行机关,地方政府不是地方行政机关,而是地方公共团体,是一个独立的公法人;高度自治也不完全同于西方意义的地方自治,在西方,地方自治一般是指一种固有的权利和责任,如1985年《欧洲地方自治宪章》的定义,但西方意义的地方自治,在香港和澳门回归前并没有实行,而基本法在授权特区立法、行政、司法等权能时,同样规定了居民广泛的政治参与权利,两者可以结合而且应当结合。澳门特区行政长官与西方国家“三权分立”下的行政首长不同。“三权分立”是通常建立在主权国家完整权力形态基础上的政治体制,一般在中央或联邦制下的联邦主体(州、共和国、省等)行使。澳门特区作为我国的一级地方行政区域,不能实行西方主权国家层面上实行的“三权分立制”,甚至认为它的体制类似主权国家实行的总统制或半总统制。任进以为除了要加强国家主权和授权理论研究,目前还要特别注意对地方自治和地方治理理论的研究,以厘清某些理论争议,更好阐释基本法。

主要学术成果和收获

港澳基本法是近年来法学界研究的热点问题,也是“十三五时期”的研究重点。

《澳门基本法》正文没有像《香港基本法》那样,明确规定行政长官最终达至普选产生的目标,也没有明确规定不可以普选。主要是在《澳门基本法》起草过程中,有关行政长官产生的争论没有香港那样激烈,澳门社会大多数人不赞成行政长官由普选产生,而主张由间接选举产生,只在附件一中规定,2009年及以后行政长官的产生办法如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人大常委会批准,这主要是考虑到,我国对澳门恢复行使主权,实行“一国两制”,是澳门社会的重大政治事件,要维护澳门社会的稳定,所以不在《澳门基本法》正文中对行政长官产生办法的修改作一般性规定,而是在《澳门基本法》正文以外作特别规定。 2012年6月30日全国人大常委会作出决定,批准《澳门特别行政区行政长官的产生办法修正案》,并扩大了选委会人数。这样,从各种可能性看,澳门特区行政长官的产生就有不改、小改甚至大改三种程序。

在考虑今后是否需要修改现行行政长官产生办法时,香港特区的政改足以引以为戒。根据全国人大常委会的有关决定,香港特区行政长官的选举可实行由普选产生的办法,但香港自回归以来就开始争论修改特区行政长官产生办法问题,特别是2015年香港特区立法会否决了有关修改香港特区行政长官产生办法的议案,意味着2017年的行政长官选举,将沿用2012年1200人选委会选举的办法。持续不断的政治纷争不仅耗费香港特区政府大量精力,也影响香港特区的和谐稳定和长远发展。为避免出现类似的情况,就要保持澳门特区行政长官产生办法相对稳定,不频繁修改而保持较长一段时间。这样,不仅符合澳门社会的愿望,也有利于各方面有充分时间对澳门特区行政长官产生办法进行研究,广泛凝聚社会共识,使行政长官产生办法的修改既与时俱进又稳妥可行。

《澳门基本法》规定了非常严格的基本法修改程序。如对《澳门基本法》中关于澳门特区行政长官产生方式的规定进行修改,还要符合《澳门基本法》规定的程序,即由全国人大常委会、国务院和澳门特区提出议案,其中,澳门特区的修改议案,须经澳门特区的全国人大代表三分之二多数、澳门特区立法会全体议员三分之二多数和澳门特区行政长官同意后,交由澳门特区出席全国人大的代表团向全国人大提出。而且上述修改,不得同我国对澳门既定的基本方针政策相抵触。

但不对《澳门基本法》有关规定进行修改,并不意味不能在现有制度框架下寻求发展民主的空间。为增加澳门特区居民对非直选产生的行政长官的认受性,因应社会的要求和期望,体现行政长官对澳门特区负责的要求,行政长官除了要面对400名选委外,还要做好面对广大民众的工作,与社会各阶层广泛接触,赢取民心,更重要的是,要持之以恒地发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐。

居民直选行政长官或许是产生地方首长的较好方式,但未必是选择地方治理专家的绝佳途径。澳门是世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台,澳门特区社团政治依然是澳门政治的主流形态。由于历史的、现实的和其他的原因,澳门社会环境错综复杂,经济结构单一,需要一个具有高度智慧、才能及丰富经验的行政长官作为治理专家,领导澳门特区政府实施有效的治理。

通过针对一些深层次问题所作阐释并对自己最新研究成果予以介绍,回答了基本法研究中的理论问题。通过主持会议和参与讨论,还了解了澳门和内地学者对澳门基本法的新的研究成果,并加强了与澳门大学法学院、澳门理工学院、澳门科技大学等学术机构学者的交流和合作。针对如何开展针对澳门公务员的宪法、基本法培训和MPA”宪法和澳门基本法”课程教学,进行的讨论,开阔了基本法的教学研究视野。

作者简介:任进,国家行政学院法学部教授,博士生导师。
文章来源:中国宪政网
发布时间:2016/7/3
 
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