中国台湾司法院释字735号(临时议会不信任案提出案)
 

案情摘要

声请人立法委员柯建铭等四十六人,就于中华民国一0一年七月二十五日立法院第八届第一会期第一次临时会,依中华民国宪法增修条文第三条第二项第三款及立法院职权行使法第六章规定,对行政院院长提出不信任案,经立法院院长王金平以与立法院组织法第六条第一项规定不符,裁示无法于该次临时会处理,认有抵触宪法之疑义,并认立法院职权行使法第三十七条,自「不信任案提报院会」七十二小时后召开审查之规定,违反系争宪法增修条文自「不信任案提出」七十二小时后依时限表决之意旨,爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款及第三款规定,向本院声请解释宪法。

解释争点

中华民国宪法增修条文第三条第二项第三款规定之不信任案得否于为其他特定事项召开之立法院临时会提出?

大法官解释 释字第735号

公布日期:20160204

解释文

中华民国宪法增修条文第三条第二项第三款规定:「行政院依左列规定,对立法院负责,……三、立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。……」旨在规范不信任案应于上开规定之时限内,完成记名投票表决,避免悬宕影响政局安定,未限制不信任案须于立法院常会提出。宪法第六十九条规定:「立法院遇有左列情事之一时,得开临时会:一、总统之咨请。二、立法委员四分之一以上之请求。」仅规范立法院临时会召开之程序,未限制临时会得审议之事项。是立法院于临时会中审议不信任案,非宪法所不许。立法院组织法第六条第一项规定:「立法院临时会,依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限。」与上开宪法规定意旨不符部分,应不再适用。如于立法院休会期间提出不信任案,立法院应即召开临时会审议之。

解释理由书

中华民国宪法增修条文第三条第二项第三款规定:「行政院依左列规定,对立法院负责,……三、立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。(前段,下称系争宪法规定)如经全体立法委员二分之一以上赞成,行政院院长应于十日内提出辞职,并得同时呈请总统解散立法院;不信任案如未获通过,一年内不得对同一行政院院长再提不信任案。(后段)」不信任案制度系为建立政党党纪,化解政治僵局,落实责任政治,并具稳定政治之正面作用(中华民国八十六年五月第三届国民大会第二次会议修宪提案第一号说明参照)。为避免悬宕影响政局安定,系争宪法规定乃规范不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内完成记名投票表决,并未限制不信任案须于立法院常会中提出。又宪法第六十九条规定:「立法院遇有左列情事之一时,得开临时会:一、总统之咨请。二、立法委员四分之一以上之请求。」仅规范立法院临时会召开之程序,并未限制临时会得审议之事项。基于尽速处理不信任案之宪法要求,立法院于临时会审议不信任案,非宪法所不许。惟立法院组织法第六条第一项规定:「立法院临时会,依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限。」未许于因其他特定事项而召开之临时会审议不信任案,与上开宪法规定意旨不符,就此部分,应不再适用。系争宪法规定既未限制不信任案之提出时间,如于立法院休会期间提出不信任案,立法院自应即召开临时会审议之。

立法院职权行使法第三十七条乃关于不信任案提出、进行审议程序之规定,固属立法院国会自律事项,惟仍应注意符合系争宪法规定所示,不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内完成记名投票程序之意旨,自属当然,并此指明。

大法官会议主席  大法官  赖浩敏

大法官  苏永钦

黄茂荣

陈  敏

叶百修

陈春生

陈新民

陈碧玉

黄玺君

罗昌发

汤德宗

黄虹霞

吴陈镮

蔡明诚

林俊益

解释协同意见书:

大法官 苏永钦 提出

本件解释以宪法增修条文第三条第二项第三款仅规定不信任案应于所定时限内完成记名投票表决,立法院若于临时会中审议不信任案自无不可,立法院组织法第六条第一项规定与上开宪法规定意旨不符部分,应不再适用。即使在立法院休会期间提出不信任案,也应召开临时会审议。本席同意此一结论,惟立法院依国会自律原则对宪法规定进一步具体化的实践,向为本院尊重(本院释字第二五四号、第三八一号、第四三五号、第四九九号、第六四五号解释参照),其与宪法有关立法院开会及行使职权的规定之间,如何适度掌握分寸,既不抵触宪法意旨,也要为立法院保留足够形成余地,以随民主政治发展而有所调适,本件解释在主旨及旁论都刻意点到为止,不做深入的论述,即寓有此意。以下仅就本件解释因论述较为简约而可能未尽其意的两个问题,分别再做若干申论:一是立法院临时会审议议案究竟有何限制(第一段),二是解释理由书最后有关立法院职权行使法第三十七条的「并此指明」应如何理解,上开宪法规定真正不可违逆的核心意旨为何,哪些则属可由国会自主调整的空间(第二段)。

一、立法院临时会审议事项的限制,除与宪法规定意旨不符者外,解释上仍保有宽广的自律空间。

原因事件引发争议的问题,在于立法院可否于开临时会期间审议未列入议程的对行政院院长不信任案,立法院会议主席所为不予审议的裁决,是以立法院组织法第六条第一项的规定:「立法院临时会,依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限。」为其依据,则本件解释实有三个可能选项:第一,我国宪法第六十九条所规定的召集临时会要件,既未如某些国家的宪法那样规定临时会以审议特定议案为目的(比如法国宪法第二十九条第一项、瑞典王国宪法法典中的国会法第十四条),甚至直接限制审议的范围以该特定议案为限(比如墨西哥宪法第六十七条),显然有意开放其行使职权,除有召集程序的限制外,一旦召开,即得行使所有立法院的职权,与常会无异。故立法院组织法的规定已增加宪法所无的限制,应属无效,临时会期间主持会议的主席如果据此规定否决不信任投票的提案,该裁决也已违宪。第二,宪法虽未对立法院临时会的议程设有限制,但基于国会自律的基本原则,立法院自得自主形成相关规范,早在第十会期讨论立法院组织法修正案时,立法委员就此问题即有深入讨论(详见立法院第十会期第十六、十七次会议速记录),多位对议会法有研究的委员都指出,临时会议程特定是为了控制会议时间,避免行政部门或立法委员横生枝节,导致临时会变成常会,当时虽有委员以追认紧急命令为例,说明应保留一定弹性,仍不为多数委员接受。此一立法院自主形成的规范行之有年,早已是有宪法位阶的宪政惯例,本院应予尊重。果采此说,则主席否决不信任投票案的提案,即无违宪的问题。第三,立法院临时会期间议程是否应受限制,基于国会自律原则,固应属立法院可自主形成的空间。惟宪法赋予立法院合议行使的职权中,依其性质如有必须纳入或排除会期属性考虑者,则为国会自律的上限,否则难以贯彻宪法设定该制的意旨。因此立法院组织法第六条第一项的规定既非当然违宪,也不是在任何情况下都与宪法兼容,一旦就临时会开会发生议案可否审议的争议,仍应视所涉宪法规定为何而定,可说是折衷说。

本院前曾就国民大会临时会可否在总统非以修宪为目的所召开的临时会中审议修宪案,做成释字第三一四号解释,该解释对于常会和临时会就国民大会行使职权而言有无不同,先做一般性的认定:「国民大会遇有宪法第三十条列举情形之一,召集临时会时,其所行使之职权,仍系国民大会职权之一部分,依宪法第二十九条召集之国民大会,自得行使之,前经本院释字第二十九号解释释示在案。」其论证似乎倾向以机关决定可行使的职权,而不受会期的影响,接近第一说。但接下去话锋一变,又说:「该项解释系就国民大会依宪法第二十九条定期集会时得行使之职权所为之释示,非谓国民大会临时会不问召集之原因及程序如何,均得行使国民大会之全部职权。」显然认为常会或临时会的属性,仍有可能影响其得行使的职权,又好像向第二说倾斜。但其理由第二段细析修宪必须使人民有表达意见的机会,历来国民大会修宪也都在临时条款或增修条文中有明文规定由总统召集临时会修宪,显然认为「宪法之修改关系宪政秩序之安定及国民之福祉至巨」,其集会应以修宪为目的而召开,因此不能在非以修宪为目的召开的临时会中审议修宪案。是又说明其否决以临时会修宪的真正理由,不是第二说的仅因临时会的属性,其审议议案即不能超出临时会召开时公告的目的,而是考虑了国民大会行使修宪权的特殊意义,才有必要排除「非以修宪为目的」召开的临时会,换言之,该解释并未当然否定临时会审议召开目的以外的其他议案,至少就此仍保持开放,因此正确的归类还是折衷说。

回头看本件解释,在阐明宪法第六十九条关于立法院召开临时会的规定时,也是先确认其「仅规范立法院临时会召开之程序,并未限制临时会得审议之事项。」,似乎采第一说的机关本可行使其所有职权,不容立法院以法律自我限缩行使职权范围的观点,但果真如此,逻辑推导出来的结论,应该只有宣告立法院组织法第六条第一项的规定违宪一途。理由书却显然不做此想,反而刻意再以宪法赋予不信任案审议权的特殊需要来强化「非为审议不信任投票案而召开的临时会」仍得审议不信任案的正当性:「基于尽速处理不信任案之宪法要求,立法院于临时会审议不信任案,非宪法所不许。」并因此得出该条项「未许于因其他特定事项而召开之临时会审议不信任案,与上开宪法规定意旨不符」,仅「就此部分,应不再适用」的结论。换言之,立法院以委员所提法律案限制临时会得行使的职权,并非一律抵触宪法,只有当自律排除行使的职权,将使宪法赋予立法院此一职权的意旨无法落实时,才非宪法所能容许。因此并未认定系争规定无效,而仅命与该宪法规定抵触的情形,应不再适用。在方法上,和之前的释字第三一四号解释颇能前后呼应,都是从肯认国会应可行使其全部职权,不因处于常会或临时会而有不同出发,但又必须尽可能尊重国会的自律,包括自我限缩临时会得行使职权的范围,只有当此一限缩已使宪法赋予特定职权的意旨无法落实时,才必须排除该限制。本件解释的声请人柯建铭等四十六位立法委员,实际上也未质疑系争规定本身的效力,仅质疑立法院会议主席的裁决未考虑增修条文规定的落实,足见朝野立委对于临时会期间审议议案的范围应受召开目的限制的宪政惯例,尚无根本的分歧。本院在这两号分别针对国民大会和立法院所做的解释,对于限制临时会行使职权范围的规定,仅以解释所涉职权─一为修宪权,一为不信任案审议权─有其特殊考虑为限,始得例外排除,见解相当一致,文字上也都还留有余地,为未来面对新问题时保留调适的空间。其妥适权衡国会自律与落实宪法规定核心意旨的苦心,值得各界留意。至于未来国会进一步改革,会不会考虑社会的复杂度,临时会的功能是否有扩大的必要,而考虑修改立法院组织法相关规定,当然还是要由其以自律方式通过朝野协商做成决定,本院应予充分尊重。

二、宪法增修条文有关不信任投票规定的核心意旨在于兼顾冷却与速决,其余可由立法院自律。

再看解释理由最后论及的立法院职权行使法第三十七条有关不信任案审查程序的规定是否符合宪法增修条文第三条第二项第三款的规定,声请人虽在声请书中质疑其第二项有关七十二小时和四十八小时的起算点异于上开宪法规定,但从声请书前言所叙述的争议经过即知,系争规定因会议主席裁决无法于临时会处理不信任案而根本未予适用,与司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款「适用法律发生有抵触宪法之疑义」要件显然不符,因此本院无法受理审查,仅能以旁论方式谕知「应注意符合系争宪法规定所示」,从其文字的简略也可推知,此段论述目的仅在提醒,即使立法院得依国会自律原则制定法律对宪法所定不信任案的程序作进一步的规范,或通过实践形成宪政惯例,仍不得逾越宪法规定依稳妥解释可容忍的界线,本件解释并未为实质审查,也未做成合宪或违宪的认定,有意留待未来确有国会无法和息的争议时,才由本院做成解释,殊无疑义。

惟比较立法院职权行使法第三十七条和宪法增修条文第三条第二项第三款的规定,确实会发现前者就其第二项有关七十二小时和四十八小时起算点的规定,至少不是后者文义上「唯一」可能的解释。甚至声请书未质疑的前者第一项有关「提出」的方式,以及第三项四十八小时未完成表决即「视为不通过」的规定,是否也已违逆后者规定的意旨,解释理由书所说的「应注意」,究竟有无任何微言大义,难免引发讨论。从立法院职权行使法有关不信任案的程序规定,是在民国八十六年国民大会朝野政党首度合作完成的修宪案中导入此制后,旋于八十八年初即在立法院通过朝野协商,由不同政党立法委员共同联署提出法律制定案,并以径付二读方式所增订,且在过去二十六年中三度行使此一职权,都完全按照该规定进行,未尝有何争议即知,朝野政党自始对于宪法增修条文导入的不信任投票制有其共同一贯的解读,首先是把此一对行政立法关系影响重大的程序仍然架构在既有的立法院议事制度下,其目的应该在保持「乱中有序」,七十二小时的不变期间本来就是参考德、法等民主先进国家的制度而设,要避免国会在激情下做成决定,让朝野政党内部或相互之间尚得做最后的努力,或使摆荡中的执政者得以稳定,或可协商建立一个更稳定的新政府,而四十八小时则是要使这样的变局有明确终了之期。这样的理解即使符合修宪者主观的目的,是否已经逾越宪法文义的极限,或从二十七年后的今天看来,已不符合此制的客观目的,而必须由本院介入纠正?或者正好相反,应认为这正是国会以自律方式形成的反映我国政治文化与社会条件、因此弥足珍贵的宪政惯例?可能还要正本清源,从我国宪法制定和后来修改的背景去找答案。

在制宪之初,政治协商会议原先决议采取不信任案制度,但嗣后政党间再经妥协,终于在宪法本文中放弃此制,原因即在不信任案的提出容易造成政局动荡,故改以宪法第五十七条的复议制度,使行政院向立法院负责,立法院仍有促使行政院长辞职的方法,其精神即在顾及内阁动摇的「有害无益」,对于这段历史和目的,在制宪史的研究上向无争议(可参张君劢,中华民国民主宪法十讲之五)。民国八十六年修宪时,跨越朝野政党的提案就首次导入不信任投票程序所做说明,也特别强调把立法院合议的期限写进宪法,目的正在努力化解矛盾、维持政局稳定(可参本号解释理由书)。比较宪法上,德国基本法第六十七条第二项也有类似的不变期间的规定(从提案(指倒阁)到选举(指新总理)应有四十八小时),其理论与实务在起算点的解释上,也都特别强调仍要架构在一般的国会议事程序内,以致比如提案文件仍以放置各议员信箱内才算到达,往往使此一冷却期间比实际提出倒阁意思后数天才开始计算,认为此一规定真正在意者实为「最早」(frühestens)什么时候才能表决,而不是「最晚」(spätestens)什么时候一定要完成表决,乃至唯有当国会的决议做成于未满冷却期时,其决议才会因违反基本法该规定而无效,反之,如果决议因为任何原因拖到比法律规定的时间还晚才做成,反而不会构成宪法的瑕疵。从国民大会讨论如何导入不信任投票制时,学界的讨论多提到德国此制,更可明了立法院对于我国的不信任投票制为何会有类似的理解。只是我国在建立此制时,既费心的把冷却期间拉长到比德国还多一天的七十二小时,又刻意的设定了可以开始议决后「最晚」的四十八小时,以免陷入长期不决。由此角度观察职权行使法第三十七条的规定:「不信任案应于院会报告事项进行前提出,主席收受后应即报告院会,并不经讨论,交付全院委员会审查。全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查,审查后提报院会表决。前项全院委员会审查及提报院会表决时间,应于四十八小时内完成,未于时限完成者,视为不通过。」将七十二小时的冷却期实际上从「提报院会」时起算,即有意的把不信任案这样重大而特别的议案一方面仍然纳入立法院一般的院会程序中,不另设更特别的开始程序规定;另一方面又依宪法精神给予特殊地位,使其能比原来排定的案件做更快速的处理。七十二小时的冷却期间则未进行审议程序,显然是把这段期间理解为专做政党间政治协商及政党内部动员之用,而把开始审议的时间定于此一时限届满之后。审议仍应符合通常议事程序,因此「速决」的四十八小时起算点即定于全院委员会的召开,但从全院委员会开会起,到提报院会表决,又须按宪法速决的意旨在四十八小时内完成,乃至使议而未决的情形,拟制为未通过。整个设计既要使陷入摆荡的政局仍可做最后努力,避免在激情中做成决定,另一方面又要使政治风波早日平息,一旦无法顺利倒阁,即令其迅速回复秩序。背后追求政局稳定的政治文化十分昭然,也许不是最贴近增修条文文理的制度设计,但应该就是最符合当时政治行动者共识的设计,如此实际运作了三次,从无程序上的争议,本院岂有再斤斤于文字,擅做不同于宪政惯例的解释的余地?

本件解释在主旨的临时会可否处理不信任案,和旁论的不信任案审议程序上,都非常小心的考虑了国会自律与宪法意旨,本席认为应属恰如其分的权衡。由于我国宪法有关行政立法的分权,自始即混合了内阁制与总统制的设计,民国八十六年修宪以后,更接近法国的半总统制,此类制度在许多环节都保有较大的因地制宜的选择空间,此际若能由政治行动者通过协商达成共识,乃至反复运作形成惯例,都是弥足珍贵的宪法成长,做为第三者的司法机关,只要确认此类续造未抵触宪法的核心意旨,维护犹恐不逮,若还存有作之君作之师的想法而任意指点,实在已是角色的错乱。用Cass Sunstein的比喻,应该就是「巨人症」的症候了。因此本席十分乐见本解释的点到为止。

解释协同意见书:

大法官 黄茂荣 提出

一、我国宪法规定兼具总统制及内阁制之特征

宪法第三十五条前段规定,总统为国家元首。此为宪法采总统制的规定。然宪法又于第五十五条第一项规定:「行政院院长由总统提名,经立法院同意任命之。」第三十七条规定:「总统依法公布法律,发布命令,须经行政院院长之副署,或行政院院长及有关部会首长之副署。」宪法增修条文第二条第二项规定:「总统发布行政院院长与依宪法经立法院同意任命人员之任免命令及解散立法院之命令,无须行政院院长之副署,不适用宪法第三十七条之规定。」此外,宪法第五十七条亦规定,行政院应依该条各款规定,对立法院负责。基于上开规定,我国中央政府组织兼具有总统制及内阁制之特征:即不但总统之职权依上开规定,受到应有行政院院长之副署的制约,且行政院应对立法院负责,并由之导出宪法增修条文第三条第二项第三款所定之倒阁权:「……三、立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。如经全体立法委员二分之一以上赞成,行政院院长应于十日内提出辞职,并得同时呈请总统解散立法院;不信任案如未获通过,一年内不得对同一行政院院长再提不信任案。」以及与倒阁类似之宪法第五十七条第二款及第三款规定:「二、立法院对于行政院之重要政策不赞同时,得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议,得经总统之核可,移请立法院复议。复议时,如经出席立法委员三分之二维持原决议,行政院院长应即接受该决议或辞职。三、行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案,如认为有窒碍难行时,得经总统之核可,于该决议案送达行政院十日内,移请立法院复议。复议时,如经出席立法委员三分之二维持原案,行政院院长应即接受该决议或辞职。」该二款从就事论事,而不对人之观点,规定得经总统之核可,移请立法院复议,复议时,如经出席立法委员三分之二维持原决议或原案,行政院院长应即接受该决议或辞职。

二、不信任案之规范需要

既兼采内阁制,则对于内阁之不信任案的提出,自属宪法上重要的事项。宪法增修条文第三条第二项第三款「立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案」之规定,乃「行政院应对立法院负责」之精神的具体规范,亦为「权力分立原则」于我国发展之具体表现。再者,依据宪法规定,不信任案之提出可能会导致解散国会之结果,并有「不信任案如未获通过,一年内不得对同一行政院院长再提不信任案」之限制,关系国家事务之顺利运行。

因此,立法院须本于宪法及其宪法增修条文相关规定之意旨,就不信任案之提出、审议及表决,制定符合正当程序之相关规范,据为立法院行使与不信任案相关职权之准绳,以贯彻宪法及增修条文中行政院应对立法院负责之精神。

三、关于不信任案之规范问题

立法院行使不信任案之职权,规定于立法院职权行使法第六章以下。按关于不信任案在规范上有下列问题:首先为何时可以提出、如何提出;其次是在不信任案提出后,如何进行审议及表决之程序,方符合宪法增修条文之意旨。

(一)不信任之提出时点应不受任何限制

不信任案之作用,在于化解政治僵局、稳定政局安定,宪法增修条文规定「不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之」即显示立法院对于行政院院长之不信任案系属非常急迫、必须立即解决之事件,因此,没有多余的理由,以任何程序方式限制其提出时点或使其无法提出,且不信任案一经提出,就应该要立即、优先处理。

按中华民国宪法增修条文第三条第二项第三款:「行政院依左列规定,对立法院负责,……三、立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。……」该款仅规定不信任案应以全体立法委员三分之一以上联署之方式提出,以及一旦提出,即应于所定时限内完成记名投票表决,并未就不信任案之提出时点予以限制。又宪法第六十九条:「立法院遇有左列情事之一时,得开临时会:一、总统之咨请。二、立法委员四分之一以上之请求。」该条仅系规定立法院临时会之召开方式,并无临时会不得审议不信任案之限制。换言之,依上开宪法规定,立法院只须符合「经全体立法委员三分之一以上联署」之要件,即得「随时」对行政院院长提出不信任案。其在常会或临时会中提出不信任案者,立法院均应于宪法增修条文第三条第二项第三款所定期限内完成审议并以记名投票表决之;如于立法院休会期间提出者,立法院亦应即召开临时会审议之。立法院组织法第六条第一项:「立法院临时会,依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限。」限制临时会仅得审议决议召集临时会之特定事项,排斥于临时会中审议已符合提出要件之不信任案,要与宪法及宪法增修条文之意旨不符。就此部分,本号解释多数意见认为应不予适用,本席敬表赞同。

(二)不信任案之提出及审议程序问题

关于不信任之提出及审议程序,主要规定于立法院职权行使法第三十七条:「(第一项)不信任案应于院会报告事项进行前提出,主席收受后应即报告院会,并不经讨论,交付全院委员会审查。(第二项)全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查,审查后提报院会表决。(第三项)前项全院委员会审查及提报院会表决时间,应于四十八小时内完成,未于时限完成者,视为不通过。」多数意见基于立法院职权行使法第三十七条属立法院国会自律事项之理由,仅于解释理由书中提醒立法院于行使职权审议不信任案时,应注意宪法有关不信任案提出七十二小时后应于四十八小时内完成记名投票程序之意旨。惟为避免违反宪法及增修条文意旨,立法院职权行使法第三十七条之规定恐有一些问题尚待解决,爰提出下述意见,供立法院及各界参考。

1、关于立法院职权行使法第三十七条第一项规定

「不信任案应于院会报告事项进行前提出,主席收受后应即报告院会,并不经讨论,交付全院委员会审查。」该项规定限制不信任案之提出应在「院会报告事项进行前」,似为避免后续程序受到不信任案的干扰,惟此与不信任案得随时提出、应优先处理之宪法意旨,恐有不符。再者,不信任案提出后主席应即交付全院委员会审查,旋即开始不信任案之审查程序,换言之,不信任案之提出具有中断其他议案之效力,因此,该项规定限制不信任案应于院会报告事项进行前提出,是否有必要,亦有疑问。

其次,规定应于院会提出,其所称院会究竟指立法院或指常会或临时会进行中,不尽清楚。所以,宜规定按通常议案提出之方式,提出于立法院时即生提出之效力。

2、关于立法院职权行使法第三十七条第二项规定

「全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查,审查后提报院会表决。」该项规定以「提报院会」,而非以「不信任案之提出」于立法院,为该七十二小时期间之起算点,此与宪法增修条文第三条第二项第三款关于起算点之规定显然不同;再者,如此重要之议案,依该项规定须于耗尽七十二小时后,方要求院会开始审查,已先空转七十二小时,亦与「立即」之概念不合。

3、关于立法院职权行使法第三十七条第三项规定

宪法增修条文第三条第三项系规定「……不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。……」换言之,在不信任案提出后,不论通过或不通过,均必须经由记名投票表决之方式决定,而不能用未经投票之方式,认定是否通过。立法院职权行使法第三十七条第三项规定「前项全院委员会审查及提报院会表决时间,应于四十八小时内完成,未于时限完成者,视为不通过。」明显与宪法增修条文之规定有所冲突。

不信任案经立法委员三分之一之联署向立法院提出时,即如同法院不得拒绝审判一般,立法院必须依宪法增修条文所定记名投票表决之方式作出决定。惟依该项规定,不论以任何议事技术或抵制的手段,只要能拖延超过四十八小时,该不信任案即「视为不通过」,无声无息的结束。「视为不通过」之法律上效力即等同于「视为信任」,如此之规定不尽合逻辑。

为忠实于宪法增修条文第三条第二项第三款规定,立法院职权行使法第三十七条第三项应修正为:「前项全院委员会审查及提报院会表决时间,应于四十八小时内完成记名投票表决。」而不宜有「未于时限完成者,视为不通过」之文字。更重要的是,配合该规定,对于阻挡投票而使不信任案未能于四十八小时内完成记名投票者,应定有配套规定,俾确保议事顺利。

四、结语

本案为关于不信任案之审议与表决时程的问题。不信任案之联署与提出总有一定之酝酿期间,不至于发生突袭的情事。所以关于宪法增修条文第三条第二项第三款所定期程之进行,应理解成关于法定期间之强制规定,除有不可抗力之情形外,务必在该款所定总时数(一百二十小时)经过前,完成记名投票之程序,决定立法院对行政院长提出之不信任案是否通过。不信任案审议之法定时程应自「提出不信任案」时起算,且在七十二小时后加四十八小时的期间,完成记名投票表决。立法院要如何分配该七十二小时加四十八小时的时间,固属其自律事项,但仍应妥适规划其相关议事程序的规定,不得有延宕的情事,俾使不信任案尽速尘埃落定。

【脚注】

宪法第五十七条:「行政院依左列规定,对立法院负责:一、行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责。立法委员在开会时,有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权。二、立法院对于行政院之重要政策不赞同时,得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议,得经总统之核可,移请立法院复议。复议时,如经出席立法委员三分之二维持原决议,行政院院长应即接受该决议或辞职。三、行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案,如认为有窒碍难行时,得经总统之核可,于该决议案送达行政院十日内,移请立法院复议。复议时,如经出席立法委员三分之二维持原案,行政院院长应即接受该决议或辞职。」

解释协同意见书:

大法官 陈春生 提出

本号解释认为,中华民国宪法增修条文第三条第二项第三款规定之不信任案,旨在规范不信任案应于规定之时限内,完成记名投票表决,避免悬宕影响政局安定,并未限制不信任案须于立法院常会提出;立法院组织法第六条第一项,关于立法院临时会以决议召集临时会之特定事项违宪规定,与上开宪法规定意旨不符部分,不再适用;如立法院休会期间提出不信任案,立法院应即召开临时会议审议等意旨,本席敬表同意。惟解释理由书中,对立法院职权行使法第三十七条规定以「并此指明」方式加以指摘部分,谨略述管见如后。以下谨就本号解释关于立法院组织法第六条第一项,以及立法院职权行使法第三十七条规定与司法院大法官审理案件法(下称大审法)第五条第一项第三款之适用关系,略述浅见。

壹、本解释受理目标为立法院组织法第六条第一项而排除立法院职权行使法第三十七条之理由

一、立法院组织法第六条第一项之受理依据

基于宪法第六十九条规定,立法院遇有左列情形之一时,得开临时会:一是总统之咨请。二是立法委员四分之一以上之请求。而立法院组织法第六条第一项规定,立法院依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限。临时会之召开限于特定事项,此为宪法第六十九条所无之规定,则适用于不信任案提出于临时会时,则有是否亦须适用立法院组织法第六条第一项之「特定事项为限」之疑义。此确合乎大审法第五条第一项第三款,立法委员就其行使职权,适用宪法发生疑义,亦即是否宪法第六十九条本就限制于临时会提出不信任案。另于本案,实际上当时之立法院院长,以立法院组织法第六条第一项规定须以「特定事项为限」作为依据,拒绝不信任案于临时会提出,则亦符合大审法第五条第一项第三款之三分之一以上立法委员,就其行使职权,发生适用法律有抵触宪法之疑义,因此,应予受理。

二、立法院职权行使法第三十七条规定与大审法第五条第一项第三款之适用

本号解释理由书指出,立法院职权行使法第三十七条乃关于不信任案提出、进行审议程序之规定,固属立法院国会自律事项,惟仍应注意符合系争宪法规定所示,不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时完成记名投票程序之意旨,自属当然云。

本案关于大审法第五条第一项第三款之适用

(一)声请人之主张

当事人之主张主要有四点,其中第一点,不信任案攸关权力分立与制衡、第三点,宪法未限制于临时会期间不得提出不信任案、第四点,立法院组织法不得作为临时会期间提出不信任案之障碍等,于本案有解释价值,而其第二点认为不信任案提出后,立法院应依宪法规定时限内表决,并直指立法院职权行使法第三十七条违宪之主张,则不应受理。因本案问题在于不信任案因故「未能提出」,与「提出后」可能依第三十七条进行之程序违宪,为两回事之故。

(二)我国学界之见解

1、主张程序从宽者认为,程序法之本旨之一系在保障实体法上权利之实现,故在可能之论证范围内,不应过于严格解释,以辞害意,而致本末倒置,反有碍此一目的之实现。如涂怀莹大法官主张,大法官受理声请解释,由于其程序规定不似民事诉讼法详尽,故反宜程序从宽,而应从实体上审究所声请释宪之内容,是否有解释之价值;倘有价值,自可藉此解释以发挥其释宪之功能。亦有学者参考德国抽象法规范审查制度之见解,认该抽象法规范审查隐含架构合宪秩序之客观目的,依此解释我国此一制度,则不应以声请人声请时与具体案件有任何相关联为必要,故实不应以行使职权为其要件;同时就立法院之职权本质观,主要亦非在适用法律,故此一要件不应狭隘界定。或认为司法院大法官担负宪法维护者之任务,大法官解释宪法之程序,实具有宪法诉讼之性质,为发挥司法院大法官维护宪法之功能,凡具有解释价值之案件,应从宽认定其程序是否合法。其说亦值得参考。

2、曾华松大法官于释字第四九九号解释之不同意见书指出,「若立法委员于法律制定、修正之审议中,或法律修正草案尚在立法委员研拟中,或拟提案修宪,或对宪法增修条文本身合宪性发生怀疑,或预行假设宪法问题,征询本院意见者,均不应受理。良以司法权行使之前提,应该以有具体的争议事件存在为前提,立法委员声请释宪,亦不例外。司法资源有限,应予珍惜,未达具体性之宪法诸问题,立法委员应自行研究,以确定其意义,殊无许其声请司法院解释之合法根据。否则,司法解释沦为咨询意见,当非国家设立司法机关之本意。」有其见地。

3、吴信华教授认为,吾国宪法诉讼中,「机关及三分之一立法委员声请法令(律)违宪解释」之类型,在法条上似均明白以行使职权为要件之情形下,若在论证上仅谓此制度系由德国而来,而即将此一要件虚辞化,论证上似欠缺说服力。又我国现行体系上不可能仅对「机关及三分之一立法委员声请法令(律)违宪解释」之「行使职权」加以界定,仍应顾虑宪法诉讼各类型间体系的完整性。且若将由立法委员三分之一以上提出之法令违宪诉讼类型解为乃一种客观程序,并不以声请人与该违宪法令有关联性为必要者,行使职权此一要件,则应更为「与职权有关,而有请求解释(阐明)之(重要)公共利益」所补充而解释适用。如此界定,使此一原本在制度上纯属客观程序的诉讼类型相对主观化,乃为配合我国既有现况所为之整体思考等语,其说值得参考。

(三)我国过去三次不信任案之实务

自宪法增修条文规定不信任案以来,立法院曾三次对行政院院长提出不信任案,均依包括立法院职权行使法第三十七条之规定程序行之。即分别于民国八十八年二月、一O一年九月以及一O二年十月,对当时之行政院院长萧万长、陈冲以及江宜桦提出不信任案,但表决结果均未通过。

(四)我国大法官向来之解释意旨

依学者之研究,本院向来就大审法第五条第一项第一款、三款之立法委员三分之一以上声请释宪,以未行使职权为由不受理之八类型。其中包含大法官仅以「未行使职权」不受理,而未再予说明阐释相关内容者,其常见之用语为:声请人于声请书上「未载明」或「未具体说明(指陈)」其系行使何种职权,发生适用宪法之疑义,或法令有抵触宪法之疑义,而不受理本案。或在有些声请案件,大法官认为,该声请并非系就立法委员现时行使职权之具体事项,适用宪法规定而发生客观上之疑义,或适用法律发生有抵触宪法之疑义,而不受理

(五)比较法上-德国基本法第六十七条与国会议事规则规定

德国基本法第六十七条规定建设性之不信任投票程序(das Verfahren des konstruktiven Misstrauensvotums),只就其基本特质(Grundzügen)部分为规范。其详细则委由联邦议会于其议事规则(Go-BT)中决定,其乃依据基本法第四十条第一项之规定。依照基本法第六十七条第二项,建设性之不信任投票之提议与表决间须有四十八小时存在。此一期间规定,乃为避免国会未经深思熟虑,即贸然决定产生新政府。不信任投票案之提议人需要时间确定,是否新总理候选人能获得必要之多数支持,以及建设性之不信任投票之提议,并非仅基于一时之高昂情绪而提起。由于此乃宪法所定之期间,故即使所有当事人同意,亦不得加以缩短。

而期间之计算依照议事规则第一百二十三条第一项第一句规定,包含依基本法第六十七条所提出之不信任案提议,其有关通知(印刷物)之投递日不算在内。期间经过之计算,从投递日之下一日起算。而当通知放置于议员同僚之信箱(或抽屉)(Fächer)内时,则即已投递完成(议事规则第一百二十三条第一项第二句)。通知投递当天未算入期间内,此延长了基本法第六十七条第二项之宪法规定达一天。此一期间延长并无宪法上问题,因基本法第六十七条第二项只规定选举最早可能(frühestmöglichen),而非最晚可能(spätestmöglichen)之时点

(六)本号解释之评述

1、无论采严格要件认定说或程序从宽处理或参考德国学说,均有其不同类型适用之价值,不能一概而论。惟若采程序从宽处理说,亦须有一定之基准或受理价值,否则流于只是多数大法官说了算,此对本院释宪功能之发挥未必有利。

2、本案不应采程序从宽处理说,因为立法院职权行使法第三十七条之合宪性疑义,固为抽象法规范审查,此种诉讼之提起,乃一种客观程序。但上揭条文乃属立法院之议事程序规范,应属传统国会自律事项,与一般抽象法律或有关机关组织、权限、或有关人民基本权利保护限制相关规定者不同。议事规则本属立法院「内部事务」之程序规定,若有不妥,立法委员自行提案修法即可,非本院所宜置喙。更何况该条文规定,过去三次实际实施不信任案之提案,均无私毫争议或窒碍难行之处,认为未来实施有困难而违宪之理由何在?若只是抽象、臆测之叙述,其根据仍不足。本案问题在于不信任案,「未能提出」,与「提出后」可能程序违宪为两回事,更何况依过去三次实务经验,不信任案依法提出及其审议过程,并无窒碍难行或违宪争议发生。故即使从实体上审究,当事人所声请释宪之立法院职权行使法第三十七条,并无解释之价值,或所声请解释事件仍尚未成熟;且并无学者所谓「与职权有关,而有请求解释(阐明)之(重要)公共利益」之存在,从而本案对此为不受理之决定,乃为适当。

3、实体上,以前述德国法制为例,审视我国立法院职权行使法第三十七条,则依照德国基本法第六十七条第二项规定,建设性之不信任投票之提议与表决间,须有四十八小时存在,与我国之须经七十二小时虽不同。但此一期间规定,同属为避免支持一个在国会讨论之热头上而未经深思熟虑所产生之政府。其特质在于规定选举最早可能(frühestmöglichen),故不信任案相关对象其投递当天未算入期间内,实际延长基本法第六十七条第二项之宪法规定达一天,但此一期间延长,在德国并无宪法上问题。如此,则立法院职权行使法第三十七条第一项之现行规定,虽未具体明定提出之起算点,但相较德国法,似更为四平八稳之规定。相对地第三十七条第三项之规定,则为要求立法院须决断,不得悬而未决,为德国法上所无,但其规定特质,相对于第三十七条第一项提出之最早可能(frühestmöglichen),同条第三项则为最晚可能(spätestmöglichen)之时点,其目的正为避免宪政争议之迟延不决,故规定未于时限完成者,「视为不通过」,应亦合乎增修条文第三条不信任案制度之精神,并无违宪之疑虑。又于不信任案表决过程,即使可能发生以议事手段抵制、阻扰不信任案表决之情事,但此乃属立法院长维持议会秩序之警察权行使问题。

贰、结语

正如学者所云,就大审法第五条第一项第三款,立法委员就其行使职权,适用宪法发生疑义,在诉讼要件之解释上不论严格或宽松,均应有客观准则,以免使人误解大法官乃依其所好或现实考虑而决定是否受理,如此对法明确性之要求,实有妨碍。于本案,本院实不须对立法院职权行使法第三十七条规定以「并此指明」方式加以指摘,因本案乃有关立法院本身行使职权之程序规定,属国会自律事项,除非有类似重大明显瑕情况,本院应予以最大程度之立法裁量空间,不应介入,以免陷入杞人忧天或画蛇添足之境地。

【脚注】

涂怀莹,大法官释宪若干问题的商榷,宪政时代,1981年7卷1期,第6页。

类似见解参考陈爱娥,立法机关的社会政策形成自由与平等原则,台湾本土法学杂志,14期2000年9月页89以下。

参考朱武献,司法院大法官会议解释宪法及统一解释法令制度之研究(下)—司法院大法官会议解释之效力,收于氏着,公法专题研究,页12、13。

司法院大法官会议解释续编(十三),页730参照。

吴信华,「行使职权」作为机关声请法令违宪解释要件之探讨,收于氏着宪法诉讼专题研究(一)—「诉讼类型」,元照出版公司,2009年10月,页206、251、252。

立法院公报第88卷第9期页52以下参照。

立法院公报第101卷第50期页1以下参照。

立法院公报第102卷第52期页32以下参照。

吴信华,前揭着5,页217以下。

参考立法委员谢锦川等57人之声请案,立法院公报,38卷11期,页55;立法委员丁守中等55人之声请案,立法院公报41卷10期,页34。

立法委员李庆华等63人之声请案,立法院公报41卷1期,页90;参考立法委员苏焕智等62人之声请案,立法院公报41卷5期,页90参照。

Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Grundgesetz Kommentar, 13. Auflage, 2014, Rn. 27.

„……, da Art.67 Abs. 2 GG nur den frühestmöglichen, nicht aber auch den spätestmöglichen Zeitpunkt der Wahl bestimmt.“

吴信华,「行使职权」作为机关声请法令违宪解释要件之探讨,收于氏着宪法诉讼专题研究(一)—「诉讼类型」,元照出版公司,2009年10月,页251。

本院过去解释多有运用重大明显瑕疵理论作为违宪审查基准,除适用于宪法机关职权行使之程序行为,例如释字第342、419、499、520号解释外,实体之法律亦得作为审查对象,例如释字第618、712号解释。参考陈春生,论大法官适用「重大明显瑕疵」理论作为违宪审查基准之根据与发展,中华法学,第16期,2015年11月,111页以下。

解释协同意见书:

大法官 陈碧玉 提出

立法委员柯建铭等依宪法增修条文第三条第二项第三款规定(下称系争宪法规定),于立法院临时会中对于行政院长提出不信任案。立法院院长以宪法第六十九条及立法院组织法第六条第一项规定(下称系争规定)立法院临时会以决议召集之特定事项为限,而系争不信任案并非该临时会应审议之特定事项为由,未就该不信任案为审议。就此,柯建铭等四十六人认立法院院长裁示无法于临时会处理,有抵触宪法权力分立原则及精神,声请解释。

系争宪法规定,立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。明确规定自不信任案提出于立法院后必须经过七十二小时之冷却期间,并于期满后之四十八小时内以记名投票表决,亦即于一百二十小时内结束不信任案,以迅速解决政治僵局,避免政务之延宕,并以不信任案未经表决通过时,对于同一行政院院长于一年内不得再提出不信任案,暨于不信任案通过时,行政院院长应提出辞呈,并得同时呈请总统解散国会为制衡。

本案之争点为:

1、关乎一百二十小时之起算时点与完成时点之「提出」与「以记名投票表决之」之定义;

2、在已召开之临时会中得否审议不信任案;

3、休会中如何为不信任案之审议,以及一百二十小时之起算点是否不同。

对于立法院临时会中得提出及审议不信任案,于立法院休会期间有不信任案提出时应即召开临时会审议之多数意见,本席敬表同意。盖系争宪法规定不信任案提出于立法院七十二小时后之四十八小时内以记名投票表决之,立法院即有遵循此期间规定之宪法义务,从而不仅于常会或召开中之临时会,于休会中亦应立即召集临时会审议之,以尽其宪法义务。

立法委员除应于立法院之常会与临时会执行其法定义务外,选民服务亦为其部分职责。是宪法第六十八条乃规定立法院常会期间为每年二月至五月底、九月至十二月底,必要时得延长之,而非全年均为会议期间。又于第六十九条规定,临时会之召开限于总统咨请或立法委员四分之一以上之请求时,始得为之。上开咨请及请求必须有其事由,是临时会应为特定事项而召开并为审议,系争规定:「立法院临时会,依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限。」与上开宪法规定意旨并无不符。

如前所述,宪法并未规定不信任案应提出之时间,而不信任案有其急迫性,立法委员有于系争宪法规定之期间内审议不信任案之义务,从而于已召开之临时会中应就不信任案为审议,不因其非属该临时会原定之特定事项而排除之。系争规定于不信任案不适用之,就系争规定应为合宪限缩解释。

对于「以记名投票表决之」系指「完成记名投票」之多数意见,为对于计算不信任案应于一百二十小时审议之终点为明确定义,且防止以不正手段阻挡不信任案之记名表决程序之进行,就此部分本席亦表赞同。然本号解释对于「提出」未为定义性之解释,导致如何起算七十二小时冷却期间并不明确,究指不信任案送达立法院议事处,或指审议开始,甚且于休会期间为此召集之临时会又如何起算,其差距甚大,可能远逾一百二十小时。以已发生过之三次不信任案(即八十八年二月、一O一年九月及一O二年十月,分别对当时之行政院院长萧万长、陈冲及江宜桦所提出之不信任案)均于常会中提出,且立法院均能遵循系争宪法规定之期间完成记名投票表决而未就「提出」为定义性之解释,是否妥适,值得商榷。

至于不信任案如何于常会或临时会中开始进行及审议之程序,为国会自律事项,然必须遵守宪法之七十二小时之冷却期及四十八小时内完成记名投票表决之多数意见,本席敬表赞同。立法院职权行使法第三十七条关于不信任案进行及审议程序规定,关于期间遵守之规定部分,应作相同之解释,自属当然。

解释协同意见书:

罗昌发 大法官

黄虹霞 大法官

蔡明诚 大法官提出

本件涉及重要之权力分立宪法议题。宪法增修条文第三条第二项第三款规定:「行政院依左列规定,对立法院负责,……三、立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。……」(下称系争宪法规定)多数意见认为:立法院临时会中应得提出及审议不信任案;不信任案提出后应于系争宪法规定所示之期限内完成记名投票表决;立法院组织法第六条第一项「立法院临时会,依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限」规定中,未许临时会提出及审议不信任案之部分为违宪;立法院休会期间有不信任案提出时,应召开临时会审议等。本席对此均敬表同意。惟本席深觉多数意见未能将立法院职权行使法(下称职权行使法)第三十七条纳入审查范围,并厘清国会自律与宪法规范之界线,甚为可惜;对多数意见以概括文字表达职权行使法第三十七条属国会自律事项,亦有疑义;就多数意见未能厘清宪法增修条文第三条第二项第三款所规定之七十二小时与四十八小时之计算及于期限内未完成投票之宪法效果,亦认有补充之必要。爰提出本协同意见书。

壹、系争宪法规定之意旨及国会自律之界线

一、系争宪法规定对立法院提出及处理不信任案之机制与程序设基本规范,为立法委员对行政院政策或施政有重大不满时两院互动之基础,且为解决政治僵局与重大政治危机之方式之一。系争宪法规定之意旨包括:其一,确认不信任案作为行政院对立法院负责之方式之一;其二,提出之门坎定为全体立法委员三分之一以上之联署,而无其他时间与条件之限制;其三,定有不得表决之冷却期(提出时起算七十二小时);其四,冷却期之后要求尽速完成记名投票表决(此期限为四十八小时)。此等意旨含有平衡相关因素之设计:一方面赋予国会议员发动不信任案之权限,另一方面设有明确之门坎以免发动过于浮滥或受不合理限制;一方面设一定之冷却期,避免激情而不负责之仓促决定,另一方面要求于一定期限内完成,以迅速解决僵局,避免延宕;对于因不当议事抵制导致无法于期限内完成之情形亦可突显其政治责任。解释系争宪法规定及审查立法院组织法第六条第一项及职权行使法第三十七条规定是否符合系争宪法规定之意旨时,自不应打破系争宪法规定之平衡设计。

二、国会自律之范围及释宪机关对国会行使职权相关规范审查之界线:

(一)国会自律系指国会行使职权,应以自身通过之程序及行为规范为基础;除受宪法及法律规范外,原则上非其他机关所得置喙(包括非司法机关所得审查)。故国会自律要旨有四:其一,国会自律之范围系有关国会职权之程序规范及国会议员之行为规范;此均为国会内部事务。其二,国会应主动制定相关规范自我约束。其三,国会自律之规范,受宪法约束;国会议员之行为则另受法律规范。其四,国会自律之规范仅于有违反宪法时,始受司法机关审查。本院释字第三四二号解释理由书即载谓:「依民主宪政国家之通例,国家之立法权属于国会,国会行使立法权之程序,于不抵触宪法范围内,得依其自行订定之议事规范为之,议事规范如何践行系国会内部事项。依权力分立之原则,行政、司法或其他国家机关均应予以尊重,学理上称之为国会自律或国会自治。」

(二)国会自律并非毫无限制;其最根本之界线在于有无违反宪法规定;而决定是否违反宪法规定时,自应将宪法所规范之自由民主宪政程序纳入考虑。本院多次解释对此项界线,均有明确阐释。本院释字第三八一号解释谓:「自律事项之决定,应符合自由民主宪政秩序之原则」。释字第三四二号解释理由书另载谓:「……立法院行使职权之程序,宪法虽未详加规定,惟其审议法律案,须依议事规范为之,而议事规范系由立法院组织法、议事规则及议事惯例等构成,与一般民主宪政国家国会所享有之自律权,并无二致。立法院于审议法律案过程中,曾否践行其议事规范所定程序乃其内部事项,除抵触宪法者外,属于议会依自律原则应自行认定之范围,并非释宪机关审查之对象,此在各国实务上不乏可供参考之先例……。此系基于权力分立,各部门平等,互相尊重之意旨,司法机关就此等事项之审查权应受限制。」释字第六四五号解释理由书亦谓:「法律案经立法院移送总统公布者,曾否践行其议事应遵循之程序,除明显抵触宪法者外,乃其内部事项,属于议会依自律原则应自行认定之范围,并非释宪机关审查之对象」。

二、审查权力分立及人民基本权利保障之释宪案,究应有何差异:

(一)释宪机关审查有关涉及人民基本权利保障之法令时,应基于宪法保障人民权利之意旨,确保人民权利受到最大保障;故在解释宪法此等规范时,除以宪法文义出发之外,更应透过阐释宪法相关文字,将国际人权规范之内涵纳入,以作为宪法相关条文应有之意旨,使宪法成为一部活的宪法(Living Constitution)。

(二)而释宪机关在审查权力分立之声请案时,宪政传统及宪政实务运作等现实层面,虽应纳入考虑,以尊重其他宪法机关之职权及各机关间之互动方式;然解释之结果,仍不应逾越宪法文义及其规范意旨与民主宪政秩序之原则。如宪法文义或其意旨至为明显,甚难有弹性解释空间者,释宪机关实难因释宪案属权力分立之议题或其涉及国会自律事项,而为超越宪法文字之解释。

贰、立法院组织法第六条第一项虽属自律事项,但未因宪法增修而为相应调整,造成逾越宪法界线结果

一、立法院组织法第六条第一项有关立法院临时会以决议召集临时会之特定事项为限之规定,系规范立法院临时会审议事项之范围,为国会行使职权之程序事宜,性质上固属自律之事项;然如前所述,此种事项仍受宪法规范之限制。

二、如前所述,系争宪法规定意旨之一在于设有明确之门坎以免发动不信任案过于浮滥或使其受不合理限制。此门坎为「全体立法委员三分之一以上联署」。立法委员如获跨越此项门坎之联署,自得基于其政治判断,决定随时提出不信任案,以处理政治僵局或重大政治危机。立法院组织法第六条第一项「立法院临时会以决议召集临时会之特定事项为限」制定于四十一年十二月十二日(当时规定于第十四条;至八十八年一月二十五日该法修正时,将该规定移列为第六条第一项,内容并未修正),故在系争宪法规定制定前即已存在(系争宪法规定制定于八十六年七月二十一日);然因系争宪法规定之增订,使本因宪法无不信任制度而无违宪问题之立法院组织法第六条第一项,因未为相应调整许于临时会中审议不信任案,而产生与宪法意旨不符之结果。多数意见以宪法文义及其规范意旨出发,基于系争宪法规定「并未限制不信任案须于立法院常会中提出」及「基于尽速处理不信任案之宪法要求,立法院于临时会审议不信任案,非宪法所不许」为理由,宣告立法院组织法第六条第一项「立法院临时会以决议召集临时会之特定事项为限」之规定违宪,本席敬表赞同。

参、职权行使法第三十七条宜纳入审查且应宣告该条违宪之理由

一、应以职权行使法第三十七条属声请人声请解释之范围或以「重要关联」将其纳入审查之理由:

(一)职权行使法第三十七条规定:「不信任案应于院会报告事项进行前提出,主席收受后应即报告院会,并不经讨论,交付全院委员会审查。(第一项)全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查,审查后提报院会表决。(第二项)前项全院委员会审查及提报院会表决时间,应于四十八小时内完成,未于时限完成者,视为不通过。(第三项)」声请人在其「解释宪法声请书」中之「声请解释宪法之目的」及「疑义或争议之性质与经过及涉及之宪法条文」等部分虽未提及职权行使法第三十七条,然其在「声请解释之理由及对本案所持之立场与见解」部分则概括提及职权行使法第三十七条之规定,且认为该条有关「交付全院委员会审查」作为起算点之规定,违反系争宪法规定之意旨。本院如将该条列为审查客体,应未违背声请人之声请意旨。

(二)纵认声请人并未将职权行使法第三十七条之规定纳入声请释宪之范围,然基于该条与系争宪法规定之解释具「重要关联」,本院亦应得予以审查。本院以往引用重要关联作为理由,延伸释宪之审查范围,多系基于人民依司法院大法官审理案件法(下称大审法)第五条第一项第二款声请解释基本权利之宪法规定,涉及释宪声请书所未指摘但系确定终局裁判援引为裁判基础之法令,与声请人声请释宪之法令具有重要关联者(本院释字第五七六号、第六六四号、七O三号解释参照)。本件声请人系基于其立法委员身分依大审法第五条第一项第三款就其行使提出及审议不信任案之宪法职权,适用系争宪法规定发生疑义或适用法律发生抵触宪法之疑义,提出声请。因本院就依大审法第五条第一项第二款及第三款有关法律是否抵触宪法之疑义所提出之声请,均系进行抽象审查,故在确定审查范围时,「重要关联」之原则,自亦应适用于大审法第五条第一项第三款之解释案。职权行使法第三十七条为系争宪法规定在立法院实际运作之规范,与系争宪法规定之适用,有密切、重要、直接之关联,本院本应得就职权行使法第三十七条纳入审查范围。

(三)或谓在本声请所涉及之不信任案,仅涉及立法院临时会时主席未将不信任案交付临时会审查之争议;相关争议并不包括职权行使法第三十七条是否违宪之问题;此规定既未发生实际争议,故其尚未成熟至足以成为司法审查对象之程度;如本院予以解释,系对宪法议题予以预先处理,有违司法谦抑及被动之精神。然本席认为,司法虽不应将毫无争议之议题自行纳入审查范围,惟亦不应将密切关联之问题切割处理。本院既将有关不信任案之系争宪法规定完整引述并将之纳为解释客体,对其规定之相关要件(包括不信任案之「提出」时机、「七十二小时后审查」是否由提出于院会始开始起算)及宪法效果(未能于「四十八小时内表决」之效果如何)予以阐述,自属必要;而此阐述之结果,自涉及职权行使法第三十七条与此阐述是否相符之问题。故应无争议尚未成熟之问题。

(四)多数意见未将职权行使法第三十七条纳入审查范围,藉以厘清系争宪法规定对国会自律及对立法院行使不信任案提案及审议之限制,而仅于理由书末段以甚为抽象之文字纳为旁论,甚为可惜;其概括称此规定属国会自律事项,亦易造成误解。

二、职权行使法第三十七条第一项有关「不信任案应于院会报告事项进行前提出」及该条第二项「全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后」之规定与系争宪法规定有违:

(一)如前所述,系争宪法规定对于不信任案提出之限制仅设有全体立法委员三分之一以上联署之门坎,而无其他时间与条件之限制。故依系争宪法规定之意旨,不信任案应得于符合此项门坎时,随时提出;立法院固得基于国会自律,对不信任案之提出,设合理之程序规范,然其程序规范不应直接抵触宪法文字或实质改变宪法之意旨。

(二)依立法院议事规则第二十条之规定,立法院会议于每星期二、星期五开会;会议超过一日者,经党团协商之同意,得合并若干日为一次会议。换言之,如不信任案无法赶在星期二或星期五之院会报告事项进行前提出,则必须等待至下次星期五或星期二之院会报告事项前提出;其时间落差可长达三或四日(例如耽误星期五早上之院会报告事项,必须等到次星期二上午之院会始能获得处理),而可能已超过系争宪法规定七十二小时之冷却期。如立法院将星期二至星期五合并为一次会议,则时间落差甚至可长达一星期,而超过系争宪法规定七十二小时加四十八小时内将不信任案处理完毕以避免延宕之意旨。系争宪法规定既仅设联署门坎,职权行使法第三十七条第一项有关「不信任案应于院会报告事项进行前提出」之规定,已在联署门坎之外设额外之限制,非属单纯之国会自律事项,而已破坏系争宪法规定之平衡设计,自与系争宪法规定之意旨有违。

(三)职权行使法第三十七条第二项「全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查」之规定,隐含七十二小时之起算点应为「不信任案『提报院会』之时」。然系争宪法规定「不信任案『提出』七十二小时后」之意旨,显系以不信任案向立法院提出时起算,而非以提报院会起算。如前所述,院会开会有一定日期,且可能将数日合并为一次会议;不信任案向立法院提出之时间与不信任案提报院会之时间,可能有数日之时间落差。职权行使法此一规定直接抵触系争宪法规定之文义;且已实质上延长系争宪法规定之冷却期;自不在立法院国会自律之范围。

三、职权行使法第三十七条第三项有关「视为不通过」部分亦与系争宪法规定有违:

(一)系争宪法规定系要求「不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。」多数意见提醒不信任案于提出七十二小时后,应于四十八小时完成记名投票(见本解释理由书末段),以避免产生未于四十八小时之时限内完成,而造成「视为不通过」之结果,固值肯定。然其对职权行使法第三十七条第三项所设「视为不通过」之法律效果是否符合系争宪法规定,则未予明确宣示。

(二)系争宪法规定对于未能于四十八小时内完成记名投票表决者,应赋予何种宪法效果,并未明文。或谓无法于期限内完成投票,视为不通过,应为系争宪法规定当然之解释;故职权行使法第三十七条第三项所设「视为不通过」仅系将系争宪法规定当然之解释形诸文字而已;否则难道反而应将之「视为通过」。

(三)本席并非认为职权行使法第三十七条第三项之规定应改为「视为通过」始合乎系争宪法规定之意旨;而系认为职权行使法不应设系争宪法规定所无之此项法律效果。

(四)首先,职权行使法第三十七条第三项所设「视为不通过」,既系赋予系争宪法规定未能于期限内对不信任案完成投票情形之法律效果,显然非属单纯之国会自律事项性质。

(五)更重要者,设若发生执政党在国会占少数席次之少数执政情形,少数席次之议员非无可能以正常议事以外之方法抵制会议之进行,并导致不信任案未于提出七十二小时后起算四十八小时之期限内完成投票。如国会发生此种抵制情形,而职权行使法又赋予「视为不通过」之法律效果,则隐然承认纵使以正常议事以外之方法抵制,唯一效果仅有「视为不通过」;其结果将转移抵制不信任案投票者之政治责任,并且反而可能促使不当抵制,以达到「视为不通过」之效果。如依系争宪法规定,不规范未能于四十八小时内完成投票之效果,一方面不致于影响不信任案之正常运作机制(因为正常情形,不信任案均可于该四十八小时内完成投票);另一方面使有意不当抵制者认知抵制无用,因而可促使避免采用不当议事抵制之手段;再一方面如仍有恶意抵制者造成无法于期限内完成,其所应负之政治责任亦较为明确,而无法移转。本席认为职权行使法第三十七条第三项有关「视为不通过」部分,破坏系争宪法规定原来可以突显政治责任之平衡设计,自与系争宪法规定不符,实应宣告违宪。

解释协同意见书:

大法官 林俊益 提出

壹、前言

本件系立法委员柯建铭等四十一人,于中华民国一O一年七月二十五日上午九时许,在立法院第八届第一会期第一次临时会原定议程进行之前,对行政院院长陈冲提出不信任案,主席立法院院长王金平,以该次召集临时会特定事项业已决定为由,请各党团负责人至议场主席办公室进行协商并宣布休息,同日上午十一时二十分,主席宣布继续开会,于未表决之情况下,以立法委员柯建铭等四十一人对行政院院长提出之不信任案,与立法院组织法第六条第一项「立法院临时会,……以决议召集临时会之特定事项为限」规定不符,裁示无法于该次临时会处理。声请人立法委员柯建铭等四十六人(相较于联署提出不信任案之人数多五人)于同年九月十九日,认立法院院长王金平未依中华民国宪法增修条文(下称宪法增修条文)第三条第二项第三款所规定之程序处理,却以「与立法院组织法第六条第一项」规定不符,而裁定「无法处理」,与宪法之权力分立原则及精神相抵触,有违宪疑义,依司法院大法官审理案件法(下称司法院大审法)第五条第一项第一款及第三款规定,声请本院解释。

本院以声请人之声请,符合受理要件而作成本号解释,阐明宪法增修条文第三条第二项第三款及宪法第六十九条之规范意旨,既未限制不信任案须于立法院常会提出,亦未限制临时会得审议之事。并认立法院组织法第六条第一项规定:「立法院临时会……以决议召集临时会之特定事项为限」部分,未许于因其他特定事项而召开之临时会审议不信任案,与上开宪法规定意旨不符,应不再适用。再叙明「如于立法院休会期间提出不信任案,立法院应即召开临时会审议之」,本席敬表赞同。本件声请,事涉国会自律与司法审查及权力分立原则之运作,属于宪政重大争议,其有重要之宪法价值,自有必要透过宪法疑义的释宪程序而作成解释。由于本号解释针对国会自律与司法审查之判断基准等若干概念或疑义,未及说明或论述,本席认为有予以补充阐述之必要,爰提出本协同意见书如下。

贰、程序问题

依司法院大审法第五条第一项第三款规定:「依立法委员现有总额三分之一以上之声请,就其行使职权,适用宪法发生疑义,或适用法律发生有抵触宪法之疑义者」,立法委员得声请解释宪法。关于本件声请要件之审查,(一)关于声请人之要件:本件依声请书所附之联署书签名,计有立法委员柯建铭等四十六人,超过当时立法委员现有总额三分之一,符合声请人之法定要件。(二)关于行使职权之要件:本件声请人立法委员柯建铭等四十六人,行使宪法增修条文第三条第二项第三款有关立法院对行政院院长提出不信任案之职权,于临时会提出不信任案,涉及权力分立及制衡,为宪法保留事项,是否受限于属法律位阶性质之立法院组织法第六条第一项,适用宪法,发生「不信任案得于何时、以如何方式提出应如何进行审议与有无限制等抽象化」之宪法疑义,攸关立法院、行政院二宪政机关之互动,其有宪法上之原则重要性。本号解释多数意见认为,本件声请符合司法院大审法第五条第一项第三款规定之要件,应予受理。

至本件究属依第三款之前段「适用宪法发生疑义」或后段「适用法律发生有抵触宪法之疑义」声请解释,差异在于是否将立法院组织法第六条第一项及立法院职权行使法第三十七条规定列为解释客体,具体作出抵触宪法与否之结论。本席认为,立法委员三分之一以上声请解释,应以有具体宪政争议事件存在为前提,以避免将本院大法官视为宪法咨询机关,并符合司法裁决具体争议之本质,藉以维护司法超然、中立之被动角色。同时,若系声请解释法令抵触宪法,原则上仍应符合本院释字第六O三号解释所示之「修法未果」要件。但若法令于宪法疑义阐明上其有重要关联性,已为具体宪政争议事件所适用或系争议所在之关键性规定,且经阐明宪法意旨后,已可明白得知该法令规定已抵触宪法,则不妨将之列为解释客体,并予宣告,以达本院释字第四四五号解释理由书所揭示之「维护宪政秩序之目的」。

另司法院大审法第五条第一项第一款规定:「有左列情形之一者,得声请解释宪法:一、中央或地方机关,于其行使职权,适用宪法发生疑义,或因行使职权与其他机关之职权,发生适用宪法之争议,或适用法律与命令发生有抵触宪法之疑义者。」之声请主体,系中央或地方机关。立法委员现有总额三分之一,并非机关,自不得依此规定声请解释。因本院就声请人以「适用宪法发生疑义」部分,依大审法第五条第一项第三款规定声请解释部分已作成解释,就同一解释客体(宪法增修条文第三条第二项第三款及立法院组织法第六条第一项),自无须再就大审法第五条第一项第一款部分,另为不受理之论述。

参、国会自律与司法审查之界限

所谓国会自律,系指国会得自主决定议事规则,就如何议事,议程安排、议案之读会次数、乃至于会场内发吾次序、时间、表决以及如何行使质询及同意权等事项而为规范,学理上称之为国会自治(Parlamentsautonomie),或称国会议事自律、议会自治等。

国会自律之思想渊源,与国民主权暨制宪权理论息息相关。在民主宪政国家中,国会乃国民主权之代表者,故国会自律基本上即系「人民代表之自我形构」之体现。是以立法机关本诸人民付托之立法权限,即得自我形成议事规则,决定如何进行立法程序,除非抵触宪法明文或宪法基本原则,否则不生违宪之问题。

本件声请之原因事实,系立法委员联署对行政院院长提出不信任案,并于立法院临时会会议中提出,主席即立法院院长经党团协商后,裁示与立法院组织法第六条第一项规定不符,而不处理之。上开争议,涉及国会议事自律程序之问题。声请人立法委员柯建铭等四十六人对此程序及裁示,认为其行使职权,适用宪法增修条文第三条第二项第三款发生疑义,声请释宪,涉及释宪机关对国会议事自律之审查,要属释宪机关对国会自律之宪法控制问题。

本院关于国会自律之内涵,着有多号解释(例如释字第二五四号第三四二号第三八一号第四九九号解释参照),确立国会自律事项,属于释宪机关之审查范围(释宪程序目标),国会议事程序虽属国会自律事项,惟不得抵触宪法之基本意旨(释宪实体原则)。其中释字第三四二号解释理由书谓「依民主宪政国家之通例,国家之立法权属于国会,国会行使立法权之程序,于不抵触宪法范围内,得依其自行订定之议事规范为之,议事规范如何践行系国会内部事项。依权力分立之原则,行政、司法或其他国家机关均应予以尊重,学理上称之为国会自律或国会自治。」解释文更提及:「法律案之立法程序有不待调查事实即可认定为抵触宪法,亦即有违反法律成立基本规定之明显重大瑕疵者,则释宪机关仍得宣告其为无效。惟其瑕疵是否已达足以影响法律成立之重大程度,如尚有争议,并有待调查者,即非明显,依现行体制,释宪机关对于此种事实之调查受有限制,仍应依议会自律原则,谋求解决。」揭示明显重大瑕疵理论,作为判断系争法律是否违宪无效之审查基准。足见于国会自律,应非全面排斥司法审查之介入,运用上有其界限。

此外,本院释字第四九九号解释理由书谓:「至于相关机关所践行之议事程序,于如何之范围内为内部自律事项,何种情形已逾越限度而应受合宪性监督,则属释宪机关行使审查权之密度问题,并非谓任何议事程序皆得借口内部自律事项,而规避其明显重大瑕疵之法律效果」,再度指出「明显重大瑕疵」理论,作为本院得审查涉及国会自律问题之界限。

归纳本院关于国会自律与司法审查之解释,以「明显重大瑕疵理论」作为判断国会自律事项是否违宪之审查基准如下:

(一)国会审议法案,在不抵触宪法之范围内,得依其自定义之议事规范为之。

(二)议事程序不得有明显而重大瑕疵,议事程序如有重大瑕疵,法案即不生其应有之效力。

(三)所谓明显,系指事实一目暸然、不待调查即可认定;所谓重大,就议事程序而言,则指瑕疵之存在已丧失其程序之正当性,而达足以影响法律成立的重大程度,或违反修宪条文成立或效力之基本规范。

宪法增修条文第三条第二项第三款有关立法院提出不信任案与解散立法院之规定,系基于权力分立原则,规范行政权与立法权相互制衡之机制。本件声请原因事实,涉及立法院行使不信任案职权时有关程序规范之合宪范围,其有宪法上之重要价值,自属本院得审查之范围,且以明显重大瑕疵理论,作为判断立法院组织法第六条第一项规定是否违宪之审查基准。

肆、立法院提出不信任案与总统解散立法院

民国八十六年七月二十一日修正公布之宪法增修条文第三条第二项第三款规定:「行政院依左列规定,对立法院负责,……三、立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。如经全体立法委员二分之一以上赞成,行政院院长应于十日内提出辞职,并得同时呈请总统解散立法院;不信任案如未获通过,一年内不得对同一行政院院长再提不信任案。」

上开规定,系民国八十六年五月第三届国民大会第二次会议修宪提案所增订,其提案说明谓:「总统得于咨询行政院院长及立法院院长后,解散立法院,而立法院亦得对行政院院长行使不信任案。此项设计,有助建之政党党纪,化解政治僵局,落实责任政治,并于立法院无多数党时,可促成政党遵守联盟承诺。解散权与不信任案之设计,其有稳定政治之正面作用,并可强化行政部门与立法部门之良性互动,产生自然节制之作用。立法院无多数党时,必须组织联合政府,此时若无解散权与倒闭权之设计,则政党之联盟承诺可随时灭失,反而造成政治之不稳定。立法院之解散,因需耗费大量选举成本,绝非任何委员或政党所乐意为之。」

分析宪法增修条文第三条第二项第三款规定,其有阐明宪法真义,以解决本件具体宪政争议,进而认定立法院组织法第六条第一项规定是否抵触宪法之重要性。兹将该宪法规定之主要特色,简述如下:

(一)不信任案之提案门坎要件

不信任案之提案,须经全体立法委员三分之一以上联署。此一联署门坎,与立法委员声请释宪案之联署门坎相同,其有尊重少数之意义。

(二)先经冷却期后再强制表决

不信任案提出七十二小时(学理上称冷却期)后,应于四十八小时内完成记名投票表决。

1.提出不信任案之时间

关于不信任案之提出时间,宪法增修条文第三条第二项第三款及宪法均无限制规定,本席认为,祇要全体立法委员三分之一以上认有必要,随时均可提出,俾符尽速处理不信任案之宪法意旨。于立法院会期(常会)或延会期间,固可提出不信任案;于临时会或休会期间,更可提出不信任案。

本号解释多数见解认为,宪法增修条文及宪法对于不信任案之提出时间,既无规定,则不信任案随时均可提出,不以于立法院会期(常会)、延会期间或临时会为限,于休会期间亦得提出不信任案。况提出不信任案之人数门坎系「全体立法委员三分之一以上」,足以涵盖宪法第六十九条所定请求召集临时会之人数门坎即「全体立法委员四分之一以上」,是以本号解释文最后二句乃谓「如于立法院休会期间提出不信任案,立法院应即朝开临时会审议之」。

2.提出不信任案之界定

所谓提出不信任案,如何界定「提出」?此攸关「七十二小时」之起算,亦关系七十二小时后之四十八小时内以记名表决,影响至巨。可否提出于立法院收发室?抑或须提出于秘书处?或须提出于程序委员会?或应提出于立法院会期(常会)全院委员会?可否提出于立法院临时会全院委员会?此等情形所提出之不信任案,是否起算七十二小时?此等均攸关七十二小时之起算点,虽可能其有争议,但并非本件声请解释原因事实之争点。

3.提出后一百二十小时内强制表决

立法院对行政院院长提出不信任案,攸关国家行政权之重大变化,自应急远处理,故宪法增修条文第三条第二项第三款规定之规范重点,在于提出七十二小时冷却期后之四十八小时内,一定要完成记名投票表决(强制表决),不得搁置不理。

一般议会议事规则,采「对人秘密、对事公开」原则以作成决定。立法院对行政院院长提出不信任案之决定,不但对行政院院长之人,亦对行政院院长之施政,表示不信任,故以记名投票表决之。

4.不信任案成立与解散立法院

立法委员记名投票表决结果,不信任案如经全体立法委员二分之一以上赞成,行政院院长应于十日内提出辞职,并得同时呈请总统解散立法院。该制度目的,在于反制立法院倒阁之作为,并诉诸民意以解决政治僵局。

5.提案不成一年内不得再提不信任案

立法委员记名投票表决结果,不信任案如未获通过,一年内不得对同一行政院院长再提不信任案,以求政局安定。

伍、立法院之会期与临时会

立法院系合议制之宪法机关,行使宪法所赋予各项职权,均以议案方式,依会议程序作成决议。有关立法院行使职权活动之时间,立法院实行「会期」制度,在会期间,立法院开会行使职权,即为常会。会期届至,必要时得延长期会。会期以外,称为休会期间,不开会。在此期间,如遇有重要而迫切之事项须由立法院处理者,即召开临时会处理之。兹分别说明如下:

(一)会期(即常会):宪法第六十八条规定:「立法院会期,每年两次,自行集会,第一次自二月至五月底,第二次自九月至十二月,必要时得延长之。」学理上称立法院会期为「常会」,至于延长会期,则称为「延会」。

(二)临时会:宪法第六十九条规定:「立法院遇有左列情事之一时,得开临时会:一、总统之各请。二、立法委员四分之一之请求。」仅就临时会之召开程序而为规定。另立法院职权行使法第十五条第二项及第三项分别规定:「总统于立法院休会期间发布紧急命令,提交追认时,立法院应即召开临时会,依前项规定处理。」、「总统于立法院解散后发布紧急命令,提交立法院追认时,立法院应于三日内召开临时会」,对总统发布之紧急命令,作追认之处理。同法第三十五条规定:「立法院休会期间,行政院移请复议案,应于送达七日内举行临时会,并于开议十五日内,依前二条规定办理之。」尽速解决行政院与立法院两院间之争议。

陆、不信任案得否于立法院临时会提出之宪法疑义

立法院临时会得处理之事项,宪法并无明文规定,是否要受限于召集临时会之特定事项?此为本件声请解释案之争点核心所在。容有不同看法如下:

(一)立法院组织法第六条第一项规定:「立法院临时会,依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限」,非属特定事项范围之议案,不得处理。

(二)本件声请人之主张:原则上,立法院临时会以决议召集临时会之特定事项为限,但不信任案之提出,属于宪法保留事项,不在此限,亦得于非以处理不信任案为特定事项之临时会,提出并审议之。

本席认为,从宪法第六十八条规定立法院会期、第六十九条规定立法院于会期外得开临时会、立法院职权行使法第十五条第二项、第三项及第三十五条分别规定立法院休会期间召开临时会,处理总统发布之紧急命令追认案及行政院移请复议案等观之,立法院临时会机制之设计,本意系为休会期间处理「重大而急迫之议案」而设。立法院一般性之议案,不其急迫性,应于立法院会期或延长期间审议之;至休会期间,发生「重大而急迫之议案」,则应召开临时会处理之。

立法院经全体立法委员三分之一以上之联署,对行政院院长提出不信任案,攸关立法院与行政院两院之互动,何其「重大而急迫」,固可于立法院会期或延会期间提出,依立法院职权行使法第三十七条第一项及第二项规定之程序,于宪法增修条文所定时限内,以记名投票表决之。如于立法院休会期间,依前揭召开临时会机制之设计目的观之,更应以处理不信任案为特定事项而召集临时会处理之。如已有非以处理不信任案为特定事项而召开之临时会时,更得利用该临时会处理其有「重大而急迫」之不信任案。宪法增修条文第三条第二项第三款及宪法第六十九条既无明文限制提出不信任案之时间,更未限制不信任案应于立法院会期中提出,是以立法院组织法第六条第一项规定:「立法院临时会,……以决议召集临时会之特定事项为限」,未许于因其他特定事项而召开之临时会审议不信任案,明显不符上开宪法规定意旨,致影响重大事项(即立法委员联署提出之不信任案未能于宪法增修条文所定一百二十小时内以记名投票表决)之进行,存有明显重大瑕疵,自应不再适用。

宪法第二十九条、第三十条关于国民大会之集会与其临时会之召集所为规定,与前述宪法就立法院会期与临时会之规定不同。盖国民大会之集会,仅于为行使宪法第二十七条第一项所定选举或罢免总统副总统等职权时召集;国民大会临时会之召集,亦限于宪法第三十条第一项所定补选总统副总统案 审理总统副总统弹劾案或修宪案等事项。从而因宪法第三十条第一项所列各款特定事项而召集之国民大会临时会,自不得规避宪法关于召集程序之限制而径行行使他项职权(例如修改宪法),本院释字第三一四号解释,与本件声请解释之情形,并不相同,自不得比附援引,并此叙明。

柒、立法院职权行使法第三十七条之适用争议

声请人声请释宪意旨,提及立法院职权行使法第三十七条第二项规定「全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审,审查后提报院会表决。」与宪法增修条文第三条第二项第三款规定对于时限之起算点虽不一致,基于宪法优位原则,应以宪法增修条文之规定为准等语。

本院多数意见,认为综观声请人全篇声请意旨,尚难认定声请人将立法院职权行使法第三十七条第二项作为声请释宪目标。另本件立法院院长王金平裁示临时会不处理不信任案,并未「适用」立法院职权行使法第三十七条第二项规定,自无「适用法律」发生有抵触宪法疑义之问题!本席认为,立法院系国家最高立法机关,有议决法律制定案或修正案及提议与决议提出宪法修正案之专属职权。是立法委员基于维护宪政秩序及法治原则之职责,于制定修正法律或宪法时,本应自行审定符合宪法意旨之条文。倘宪法或法律公布施行经相当时日,立法委员认其有违宪疑义者,自应先行提出修正案,并于确定修法未成后,始与本院释字第六O三号解释「修法未果」意旨无违,从而符合司法院大审法第五条第一项第三款声请解释宪法中之「就其行使职权要件」。本件声请人纵认适用立法院职权行使法第三十七条第二项发生抵触宪法之疑义,允宜循修法程序提出修正案,并于确定修法未成后,始得提出释宪声请案。

又宪法增修条文第三条第二项第三款仅规定「立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任」。即立法院对行政院院长提出不信任案之决定,应由立法院以记名投票表决之,且应于全体立法委员三分之一以上联署提出七十二小时后之四十八小时内为之。至于全体立法委员三分之一以上之联署,应于何时(会期延会期间临时会或休会期间),向立法院依何种程序向何单位「提出」联署书,宪法增修条文并无明文规定,要属国会自律事项之范围,且应符合宪法增修条文规定之意旨。是以本号解释理由书第二段乃谓「立法院职权行使法第三十七条乃关于不信任案提出 进行审议程序之规定,固属立法院国会自律事项,惟仍应注意符合系争宪法规定所示,不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内完成记名投票程序之意旨,自属当然,并此指明。」

自民国八十六年宪法增修条文增订迄今,立法院共有三次审议立法委员联署提出不信任案之宪政实证(参见以下附表),每次皆系经立法委员三分之一以上联署,于立法院会期院会报告事项进行前提出不信任案,经主席邀请各党团进行协商,报告院会,不经讨论,交付全院委员会审查,之后皆井然有序地于法定时限一百二十小时内以记名投票表决之。由上益证,立法委员如何联署 如何提出不信任案、立法院应践行如何之程序进行审查 记名投票表决等事项,于不抵触宪法范围内,要属国会自律之范畴。如非引发本件声请解释之其体宪政争议,且无明显重大瑕疵时,释宪机关自应予以尊重。

【脚注】

详见,立法院公报,第101卷第50期院会纪录,页1。

立法委员柯建铭等人用于同年9月18日上午立法院第8届第2会期第1次会议,再对行政院院长陈冲提出不信任案,于9月22日上午经记名投票表决不通过。

关于行使职权之要件,可参阅,吴信华:「行使职权」作为机关声请法令违宪解释要件之探讨,收录于,刘孔中、陈新民主编,宪法解释之理论与实务第三辑下册,中央研究院中山人文社会科学研究所,2002年,页205-55。

立法委员依司法院大审法第5条第1项第3款规定声请释宪,经本院受理并作成之各号解释,均认为所行使之职权,应为宪法所定之职权(如议决法律案、预算案及行使人事同意权),始符合「行使职权」之要件(相关解释如下:释字第645号、第633号、第632号、第603号、第601号、第585号、第543号、第499号、第485号、第481号、第472号、第467号、第463号、第461号、第450号、第436号、第426号、第421号、第419号、第401号、第392号、第388号、第387号、第380号、第342号、第329号、第325号解释)。

本院就立法委员3分之1以上声请解释法令抵触宪法,以不符「修法未果」要件而议决不受理者,不在少数。近期者,例如2009年7月31日第1343次会议议决不受理之会台字第8732号,认为「倘宪法或法律公布施行经相当时日,立法委员认其有违宪疑义者,自应先行提出修正案,并于确定修法未成后,始与本院释字第六O三号解释「修法未果』意旨无违,从而符合大审法第五条第一项第三款声请解释宪法中之「就其行使职权』要件」。其他例如2012年6月22日第1389次会议议决不受理之会台字第10954号与2015年2月6日第1428次会议议决不受理之会台字第12312号,分别认为声请人声请解释都市更新条例及公职人员选举罢免法规定抵触宪法,均至少应先行提案修法,始可能符程序要件。

立法委员3分之1以上依司法院大审法第5条第1项第3款规定声请解释,时未区分究系属前段或后段之疑义,本院审理上亦不固于声请意旨,视审查其体情形而决定是否将相关法令列为解释客体。举例而吾,释字第380号解释,声请意旨明示系于审查大学法施行细则时,发生适用宪法第11条规定之疑义,并认该施行细则抵触宪法,去依司法院大审法上开规定前段声请解释。本院作成解释则不但阐明宪法第11条讲学自由与大学自治之意旨,亦同时宣告大学法施行细则抵触宪法。其他例如释字第426号解释,声请意旨明示系依司法院大审法上开规定前段声请解释,但又指明声请解释空气污染防制费收费办法是否抵触空气污染防制法,本院则均作成解释。其他例如释字第436号与第485号解释,亦有类似情形。

本院2000年12月7日第1155次会议议决不受理之地5案即称:「依该款声请解释者,须为中央或地方机关,立法委员……等人径依该款声请解释,自有未合。」

许宗力,国会议事程序与国会议事自治,收录于,氏着,法与国家权力,1993年,月旦,页304。

翁岳生,宪法之维护—省思与期待,收录于,廖福特主编,宪法解释之理论与实践第六辑上册,中央研究院法律学研究所筹备处,2009年,页55-56。

释字第 254号解释理由书谓:「未依法宣誓之国民大会代表,可否出席会议问题,应由国民大会本议会自律之原则自行处理。」

释字第381号解释理由书谓 「宪法如何进行读会以及各次读会之出席及可决人数,宪法及法律皆未加以规定,于不抵触宪法范围内,得依议事自律之原则为之,惟议事自律事项之决定,应符合自由民主之宪政秩序,乃属当然。」

请参照,翁岳生,同前注9,页56。

关于该号解释之评释,可参李建良,国会议事自律与违宪审查—大法官会议释字第三四二号解释评释(上),司法周刊,第676期,1994年6月8日,第2版。

释字第381号解释理由书亦谓:「民意代表机关其职权行使之程序,于不抵触宪法及法律范围内,得依其自行订定之议事规范为之,学理上称为议会自律或议会自治。」

构成国会自律之界限,可参阅,许宗力,同前注8,页318-24。李建良,宪法理论与实践(一),学林,2003年2版,页233-34。

翁岳生教授即谓:「国会议事自律的司法审查,其核心关键即非是否『受理』,而是『如何审查』的问题,亦即大法官应以何种宪法准据审究立法程序的合宪性,以及应为何种程度的审查(审查密度)」。参翁岳生,同前注9,页55。

同上注,页56-57。

请参阅,李惠宗,宪法要义,2012年6版,页539。

同上注。

立法院职权行使法第5条规定:「立法院每次会期届至,必要时,得由院长或立法委员提议或行政院之请求延长会期,经院会议决行之;立法委员之提议,并应有二十人以上之联署或附议。」

释字第314号解释谓:「宪法为国家根本大法,其修改关系宪政秩序之安定及国民之福祉至多,应使国民预知其修改之目的并有表达意见之机会。国民大会临时会系依各别不同之情形及程序而召集,其非以修宪为目的而召集之临时会,自不得行使修改宪法之职权,本院释字第二十九号解释应予补充。」

解释部分协同部分不同意见书:

大法官 陈敏 提出

本院释字第七三五号解释,就立法院全体立法委员三分之一以上,得依中华民国宪法增修条文第3条第2项第3款规定,于因其他事项召开之临时会,对行政院院长提出不信任案之解释,本席敬表赞同。惟本号解释解释文并就立法院组织法第6条第1项规定为解释,认该规定未许于因其他规定事项而召开之临时会审议不信任案,与宪法规定不符,应不再适用部分,及解释理由书第二段并就立法院职权行使法第37条规定并为叙明部分,本席不能认同,爰分别叙明不同意见及协同意见如下:

一、关于立法院组织法第6条第1项部分之不同意见

司法院大法官审理案件法第5条第1项第3款规定:「有左列情形之一者,得声言责解释宪法:……三、依立法委员现有总额三分之一以上之声请,就其行使职权,适用宪法发生疑义,或适用法律发生有抵触宪法之疑义者。」(下称大审法规定)惟立法院为国家最高立法机关,议决法律案原为其职权。立法院就其行使职权,立法委员现有总额三分之一以上,适用法律发生有抵触宪法之疑义者,本于权力分立及司法最后性之宪法原理,应先行行使其立法权,提案修正认有违宪疑义之法律,而修法未果,始得向本院声请解释,亦经本院释字第603号解释释示在案。本号解释之缘由,系立法委员柯建铭等46人(下称声请人),就于中华民国101年7月25日立法院第8届第1会期第1次临时会,对行政院院长陈冲提出不信任案,经立法院院长王金平以与立法院长且织法第6条第1项规定不符而裁定不处理一事,认与宪法之权力分立原则及精神相抵触,依上开大审法规定向本院声请解释。声请人虽一再主张立法院院长王金平裁示于临时会不处理不信任案之决定,有抵触宪法权力分立精神之「争议」。核声请人声请解释之意旨,尚可认系因其于行使职权、适用宪法之过程中,产生抽象化之宪法疑义,与上开大审法规定相符,本院得就可否于临时会提出不信任案之宪法疑义,予以受理而为宪法解释,并就立法院组织法第6条第1项是否符合宪法而为说明。惟本号解释多数意见竟认为,上开立法院组织法未许于因其他事项而召开之临时会审议不信任案,与宪法意旨不符,就该部分应不再适用。本席认此一部分之解释有待商榷。

查立法院组织法第6条1项规定:「立法院临时会,依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限。」(下称系争规定一)其规定事项源自41年12月27日修正公布之该法第14条,文字亦完全一致。立法院得对行政院院长提出不信任案之宪政制度,始见于86年7月21日宪法增修条文第3条第2项第3款规定。依该款前段规定:「立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。」(下称系争宪法规定)

系争规定一所谓召集临时会之特定事项,系指依宪法第63条规定,应由立法院议决之事项,因其发生突然且又重大,须于下一会期常会召开前即议决之。系争规定一依循宪法区分立法院常会与临时会之意旨,避免临时会形同常会,限定以决议召集临时会之特定事项为限,原未排除非其所预见及规范之不信任案,自亦无排除于临时会审议不信任案而有违宪之可言。本号解释多数意见,将不信任案强行纳入系争规定一之规范范围,再宣示言交部分与宪法规定不符,应不再适用。呜呼,本来无一物,何处惹尘埃,竟有劳多数意见大法官虚拟现实于先,拂拭空气于后。

即就声请书观之,声请人明白表示:「总之,立法院组织法第6条所谓临时会『特定事项』解释上应不涵盖不信任案之提出。不信任案之提出既属宪法保留事项,而宪法增修条文第3条第2项第3款既未明文规定立法院于会期中或临时会中提出不信案之限制,自不得恣意扩张立法院组织法第6条适用范围,以不信任案非属临时会召集事项为由,遽限制宪法赋予本院制衡行政权之重要权限。」相同意旨之文句并多次重复出现于声请书各段落。足见声言责人对系争规定一并无违宪之疑义。所存在者,仅为声请人与立法院院长问之争议。本号解释对声请人并无违宪疑义之系争规定一为违宪之认定,究系柳絮因风起,抑或浪起无风?

二、关于理由书第二段就立法院职权行使法第37条并叙部分之协同意见

立法院职权行使法第37条规定:「不信任案应于院会报告事项进行前提出,主席收受后应、即报告院会,并不经讨论,交付全院委员会审查。(第1项)全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查,审查后提报院会表决。(第2项)前项全院委员会审查及提报院会表决时间,应于四十八小时内完成,未于时限完成者,视为不通过。(第3项)」(下称系争规定二)声请人于声请书中主张:「……立法院职权行使法第37条规定,与宪法增修条文第3条第2项第3款规定对于时限之起算点虽有两项不一致,基于宪法优位原则,应以宪法增修条文第3条第2项第3款规定为准……。」声请人虽认为系争规定二自不信任案「提报院会」起算所谓72小时冷却期间,与系争宪法规定自「不信任案提出」起算不同,「倘若院会迟未召开或不信任案迟未能排入院会,将造成72小时之冷却期间无从开始计算,显违反宪法依时限表决意旨。……。故法律适用上应依宪法规定为准,只要「自不信任案提出72小时后」,即开始计算48小时之表决时限,不论是否完成提报院会与交付全院委员会审查之程序,逾48小时未能完成表决时,不信任案视为不通过。」足见声请人并未声请解释系争规定二,并且明确表示「逾48小时未能完成表决时,不信任案视为不通过」之见解。立法委员曾分别于88年3月、101年9月及102年10月,三度依系争宪法规定对行政院院长提出不信任案,其程序皆依系争规定二为之,全无争议。

声请人并未声请解释系争规定二,有如前述。纵认声言责人对系争规定二自不信任案「提报院会」起算72小时,与系争宪法规定自「不信任案提出」起算不同,有所质疑,可认已对系争规定二有违宪疑义声请解释,声请人并未就系争规定二修法未果,应不得声请,有如前述。况声言责人提出之不信任案既经立法院院长裁示不处理,即不存在该不信任案,并未续行适用系争规定二。故就系争规定二而言,纵认声请人已对其提出释宪声请,亦与上开大审法规定不合,应不予受理。本号解释对应否受理之程序未有着墨,仍于解释理由书第二段,以横空出世之姿,神来一笔,并为「不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内完成记名投票程序」之叙述,虽显示多数意见大法官对系争规定二心存「疑虑」,但应不足以取代声请人对系争规定二有违宪「疑义」之声请解释宪法要件。

解释部分不同意见书:

大法官 叶百修 提出

本件解释声请人因于立法院召开临时会期间,依据中华民国宪法增修条文第三条第二项第三款规定:「行政院依左列规定,对立法院负责,……三、立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。……」(下称系争宪法规定)对行政院院长提出不信任案,经立法院院长以该不信任案于临时会提出,与立法院组织法第六条第一项规定:「立法院临时会,依宪法第六十九条规定行之,并以决议召集临时会之特定事项为限」(下称系争规定一)不符为由,裁示不予处理。声请人乃主张不信任案之行使,属宪法保留事项,不得以系争规定一加以限制;且系争宪法规定所定「不信任案提出七十二小时」,并未规定其提出时点计算,而立法院职权行使法第三十七条第二项规定(下称系争规定二),则将系争宪法规定不信任案提出之时点,规定为自不信任案「提报院会」七十二小时,将使系争宪法规定所定「应于四十八小时内以记名投票表决」难以起算,有违宪法之意旨,以系争规定一、二有抵触宪法疑义,声请本院解释。

本件解释多数意见受理系争规定一之声请,认定系争规定一「未许于因其他特定事项而召开之临时会审议不信任案,与上开宪法规定意旨不符,就此部分,应不再适用」之结论,本席敬表赞同;惟就系争规定二之声请部分,多数意见以「并此指明」之方式,就立法院职权行使法第三十七条规定,虽属国会自律事项,仍应注意符合系争宪法规定之意旨。对此,多数意见究系受理声请人就系争规定二之声请、抑或为不受理之决议但仍附带说明其宪法适用上之问题?不受理之事由为何?又何以逾越声请人之声请意旨,将系争规定二以外于立法院职权行使法第三十七条规定一并指明?此程序审查之事项,多数意见均毫无论及,以鱼目混珠方式将未经受理审查之系争规定二及同条相关规定,谕示「仍应注意」之语,本席未能赞同,爰提出部分不同意见书如后。

一、国会行使不信任投票之现行宪法规范

系争宪法规定就行政院对立法院负责之权力分立制度设计有四点重要内容,分别是:1.立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案;2.不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之;3.如经全体立法委员二分之一以上赞成,行政院院长应于十日内提出辞职,并得同时呈请总统解散立法院;4.不信任案如未获通过,一年内不得对同一行政院院长再提不信任案。其立法目的在于「有助建立政党党纪,化解政治僵局,落实责任政治,并于立法院无多数党时,可促成政党遵守联盟承诺。解散权与不信任案之设计,具有稳定政治之正面作用,并可强化行政部门与立法部门之良性互动,产生自然节制之作用。」然而,对于提出时间之会议方式、提出时间之时点计算以及未能依规定时间完成不信任案投票时,其法律效果为何等具体内容,系争宪法规定均无明文,而上开各事项却又与权力分立制度中,行政院如何向立法院负责之不信任案行使具有重要关联,自属宪政秩序之重要一环。

二、国会行使不信任投票,原则上具统治行为之性质

本院作为违宪审查机关,职司宪法保障人民基本权利与维护宪政秩序之角色,惟就宪法权力分立制度下,各权力机关既有相互彼此制衡之规范正常运作,司法机关自不宜轻易介入,此种学理上称为统治行为或政治问题不予审查原则,亦经本院释字第三二八号解释所肯认。

就本件解释所涉及行政、立法两权在宪法规范上,设计由行政权向立法权负责之权力制衡关系,系争宪法规定赋予立法院行使不信任投票之制衡行政院之制度设计,本应由立法院依其行使职权方式自行规范,本院原无须过早介入,本可不予处理。本院对此类国会行使立法权之程序,以「于不抵触宪法范围内,得依其自行订定之议事规范为之,议事规范如何践行系国会内部事项。依权力分立之原则,行政、司法或其他国家机关均应予以尊重,学理上称之为国会自律或国会自治」,于释字第三四二号解释认「除明显抵触宪法者外,乃其内部事项,属于议会依自律原则应自行认定之范围,并非释宪机关审查之对象。」

惟本件解释多数意见既已认定系争宪法规定之规范有若干宪法疑义,进而受理作成解释,自应基于违宪审查机关维护宪政秩序之角色,就该制度予以通盘考虑,妥为解释,岂有采取锯箭方式,仅处理前端问题,而置后续争议于不顾?

三、立法院职权行使法第三十七条应一并纳入审查

基于权力分立、相互制衡之宪法架构,系争宪法规定既以赋予立法院行使不信任案作为制衡行政院之方式,立法院就系争宪法规定未具体规范不信任案投票之事项,径以立法院职权行使法第三十七条自行规定,惟该规定尚有诸多宪法疑义,诸如该条第三项将逾时不能完成不信任案投票,视同不通过,然不能实时完成投票之事由,或因天灾等不可抗力、或因人为因素并不一致,如何径以视同不通过而认定其法律效果?由于事涉行政、立法两权分立、制衡之重要宪法事项,姑且不论本件解释声请人是否于行使职权适用宪法发生疑义,本院基于维护宪政秩序之角色,自应有清楚解释此项宪法重要事项之义务,而非率以国会自律为由而不予受理。况本件解释声请人系就系争规定一、二声请本院解释宪法,本件解释多数意见既以「并予指明」之方式,就立法院职权行使法第三十七条谕示其适用之宪法原则,则同条第一项及第三项并未为声请人所主张,本院多数意见如何能一并指明?既扩张声请人声请目标,却又未明确说明不予受理之原因,前后逻辑错乱,实与违宪审查机关之角色、功能与设置目的有所不符。

【脚注】

参见第3届国民大会第2次会议修宪提案(第1-128号),中华民国86年5月,修宪提案第1号,第3页。

解释部分不同意见书:

大法官 陈新民 提出

否决权,实际上是立法权,但它是剎车器,而非发动机。

美国总统 威廉‧H‧塔夫特

本席对多数意见认定立法院在为特定事项,而非审议不信任案所召开的临时会中,亦得审理对行政院长的不信任案之见解,敬表支持。同时也赞同多数意见的立论,依宪法中华民国宪法增修条文第三条第二项第三款规定:「行政院依左列规定,对立法院负责,……三、立法院得经全体立法委员三分之一以上联署,对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。……」(以下简称系争宪法条文),之立法目的乃在「避免悬宕影响政局安定」,从而在休会期间有提出不信任案时,立法院自应立即召开临时会审议之。本席亦认为符合宪法之精神。

惟本席不能赞同多数意见对立法院职权行使法第三十七条(以下简称系争条文)的见解──「不信任案提出、进行审议程序之规定,固属立法院国会自律事项」(前段)。既然此条文位居系争宪法条文位阶之下,必须在「功能上」满足宪法条文之「尽速」完成不信任案审议程序的意旨。故此履行宪法之规范不能完全委由国会自律,从而削弱或淡化了宪法建立不信投票的制度美意。故系争条文已有违反「宪法委托」之明显现象,宜明确剖陈,以指明立法院从速修法改正之,以使得此「宪政阵痛期」,能如宪法所期待,在不信任案提出起,在一百二十个小时内,能有充分的时间完成表决,让内阁的去留,获得一个明确的解决,以终止政潮,平稳政局也。

爰提出部分不同意见书如次,以略申此义焉。

一、国会自治范围的界定

本号解释多数意见将系争条文(立法院职权行使法第三十七条),定性为国会自律事项。

但此种意见本席不能赞同。首先,此见解恐对法规定位有误!按国会自律事项是以内规─即立法院议事规则─来规范;至于形诸法律层次之法规─如系争条文之立法院职权行使法─乃是立法裁量之领域,即是立法形成范围,已非「自律」而是「他律」也!同时,在条文内容,已经削弱了宪法增修条文设计迅速解决不信任投票制度的美意,亦即,立法院透过制定该系争条文,使履行宪法增条文交付的任务「变调」,此正是负责违宪审查的大法官应当发掘出来,并指明其违宪性的职责所在。

按该系争条文,共有三项条文,分别是:

「不信任案应于院会报告事项进行前提出,主席收受后应即报告院会,并不经讨论,交付全院委员会审查。(第一项)

全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查,审查后提报院会表决。(第二项)

前项全院委员会审查及提报院会表决时间,应于四十八小时内完成,未于时限完成者,视为不通过。(第三项)」

其中第一项并无产生疑义,也未遭到释宪声请书的质疑,剩下的第二项「全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查,审查后提报院会表决」,将使得剩下的四十八小时能否完成表决,颇值怀疑,故提起释宪。此即应为本号解释所论究的目标。

此外,第三项提及「未于四十八小时内完成,未于时限完成者,视为不通过」的规定,是否逾越了宪法增修条文的规定,声请书虽未明白提及,但既然论及表决时点的起算,以及一百二十小时内的审议期限,自然应一并提及「此期限规定」的法律效果,是亦为大法官职司法律违宪审查、澄清法律制度是否符合宪法的规定,亦即条文规范的法律效果是否合宪,理当是此法律规定合宪性审查的范围所及,根本毋庸援引所谓「重要关联理论」也。故系争条文第二项与第三项之规定应可作为本号解释之目标,可再析陈如下:。

(一)何时起算不信任案的提起──应属于法律位阶的规范对象

释宪声请书明白的指出系争宪法条文明定:「不信任案提出七十二小时后……」,是以「提出」提案作为七十二小时的起算点,但系争条文第二项规定却是:「全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查,审查后提报院会表决」,显然是以「提报院会」以后起算,此二项时间计算点即产生差异。以宪法优于法律的位阶论,即应厘清此二者间,有无子法抵触母法的问题。

诚然,上位阶的宪法系争条文,只规定不信任案的「提出」时点,作为七十二小时的起算。鉴于宪法对于此七十二小时以及后继表决程序的四十八小时,是以「小时」来计算,显见每一个小时都必须斤斤计较,不可以任由国会自律的以内规自由处置,或由立法者视为立法裁量而拥有自由规范的权力,必须仔细衡量宪法的用意、配合其他法律,特别是民法的期限计算,以及诉讼法有关的「案件系属日」的计算方式,一并考虑。乃因为前述之期日规定与系属日规定(以「日」为计算单位),皆与本案的「小时为计算单位」规定,有相同的立法目的,都分别涉及不同的法律目的、权利的实施期限与确保法律秩序的安定性。

(二)应该更精细的规范「提出起算点」相关事宜

因此,关于七十二小时的起算点,多数意见径指为属于国会自律事项(理由书第二段),恐失之笼统,国会非完全拥有以内规来决定之权限也。本席认为应当更精密的规范之,亦即:

1、关于何时为不信任案的提出时点,应以法律的位阶,而非国会内规来规定:

由于本案的以「小时计算单位」,既然与法院诉讼程序的「案件系属」时点的(以日为计算单位)规范,颇为类似,且都为法定的「不变期日或小时」规范,即应参酌法院的系属规定,探讨其法规位阶之问题。

按几乎所有的诉讼法都有期间的规定,例如,民事与行政诉讼案件上诉期间为二十日、刑事诉讼案件为十日,这些上诉的期日规定,是以判决书状送达当事人的时间点起算,且是由法律明定(例如,行政诉讼法第二百四十一条)。故为彰显法定期日的明确性,此期日的起算点,应由法律之层次明白规定,故本案之「小时计算单位」,应以法律层次之立法院职权行使法规定之,而非属于国会自律事项的「立法院议事规则」来规定

同样的理由,也见诸于本号解释系争宪法条文性质类似的规定─即宪法第八条关于人身自由的保障规定─,亦在该条第二项与第四项皆有二十四小时移送法院审问与提审的规定,是同属「以小时计」的期限规定,也是我国宪法「唯二」的以小时计之立法例。然而此逮捕与拘禁的限制人身行为,可以以人身自由遭到强制力量的限制之时起算,属于法条的当然解释,即毋庸非以法律的明白规定不可。不过究竟何种时间可纳入或排除在此二十四小时的法定期间,仍应由法律予以明确规定,亦不可由子法予以规定,避免上位法规遭下位法规的掏空也

2、至于何时完成「不信任案提出」的程序细节,可由国会内规规定之国会与法院,皆是行使国家公权力的机关,同时也必须以书状或是书面(或法定的类似意思表示,例如,刑事诉讼的按铃申告,而后形诸文字书状)的向法院提出,方可开始法定之侦审程序。故以国会的运作而言,如何才属于一个议案,以及不信任案的提出,涉及到立法院的会期、上班时间、议案提出的单位…… ,都有各种的可能性,不若法院之认定系属日(例如,提出起诉书或释宪声请书以到达法院或司法院大法官书记处)的确定来得单纯,故可由立法院的内规──即立法院议事规则,来对其完成不信任案提出程序中相关的细节及可能的疑义部分予以具体规定,俾作为时点的起算

然而,正如同法院的案件审理期日,是以法定文书到达日起算。因此,既然宪法系争规定注重在强调「三分之一以上立法委员联名表达不信任」的意旨,并将之表达至立法院的有关单位,就应视为不信任案已合法提出,立法院纵使可以以内规为细部规范,但基本上不能违反宪法上位位阶的旨意

故倘此国会自律的议事规则已遵守上开原则,除非有重大瑕疵外─亦即,国会内规只能为细节性的规定,不得超越此界限也─,否则释宪机关应予尊重。

然而系争条文规定:「全院委员会应自不信任案提报院会七十二小时后,立即召开审查,审查后提报院会表决。(第二项)」。故依该规定,七十二小时必须系于「提报院会」之后才起算──即须待立法院的召开院会,提案方转交给主席(而非事先之交给议事处),主席向院会报告,进行政党协商,而后交付给全院委员会时起,方起算七十二小时。故已经明显的拖延了宪法所明定的七十二小时的起算点,有甚大的差别,即难谓非重大瑕疵也。以立法院迄今共行使三次不信任案的处理过程,都循此计算此七十二小时的规定,形成「上严下宽」的现象

3、七十二小时的制度用意──冷静期≠冷冻期

系争条文第二项还有一个致命的错误认知,乃是对七十二小时期间的制度用意,将情绪的「冷静期」误解为:不为一事的「冷冻期」,才会有由院长交付给全院委员会七十二小时后,方召开审查会的规定。

查考此七十二小时的用意,乃是仿效德国基本法第六十七条第二项的规定:「不信任案的提出,需要有四分之一以上众议员的联名向众议院提出,且与表决之间必须距离四十八小时」以及法国宪法第四十九条第二项:「国民议会得对政府提出不信任案,须以十分之一议员的联署,始得提出。议案提出四十八个小时后,始得进行表决」。

德法两国都有此同样之规定,其目的便是避免不信任案的激情,同时也为了避免突袭投票,让朝野两党,能够冷静下来。这是德国基本法衡量不信任案产生的当下,往往会有激昂的民气与民粹思想的参差交杂,避免政客「假藉民气可用」,因此期冀利用四十八小时来冷却情绪,故称为「冷却期」。然而,以常理即可来理解,此宝贵的四十八小时,当事人岂可「高卧而不为」?此表面上虽呈波平浪静,但底下却暗潮汹涌,朝野政党正好利用此时间发动舆论、动员己方同志、稳住拉拢同盟,进行政权的保卫战或攻击战。同时,战场亦可能在国会内出现。但系争条文第二项却将此时限(且比德国多一半,增加二十四小时),视为毫无作为,犹如冷冻期般,最明显的就是不进行属于「形式面」审查的「全院审查会」审查程序。

故由系争宪法条文规定:「不信任案提出七十二小时后,应于四十八小时内以记名投票表决之。」显然可以得出「不信任案提出」与「表决程序」之间,有「无缝连接」的连续性,表明此案直接进入表决程序,不可增加无谓的审议过程,亦即,四十八小时乃「表决起跑界限」,应当严格遵守,绝不可挪为他用

系争条文第二项却将剩下宝贵的、原依宪法旨意纯供表决之用的四十八小时,挪为供全院审查会审查程序的分享,明白地压缩掉表决的充裕时间,也为了同条文第三项的「逾四十八小时未完成表决者,不信任案视为不通过」的严重后果,添增了甚大的可能性!

因此系争条文第二项的全院召开委员会进行不信任案的门坎审查,既然仅是形式意义,毋庸对不信任案比照其他议案般的陈述意见或辩驳,仅是为了直接表决进行形式合法性的审查所为之前置程序,故应在七十二小时内,而非经过七十二小时后才进行之。系争条文第二项即有必要进行修正矣

二、表决四十八小时的法律效果─无效论的合宪性

系争条文第三项论及「四十八小时内应完成表决」规定的法律效果为「未完成表决时,不信任案视同未通过」,虽然宪法系争条文并未言及此法律效果,系争条文是否抵触宪法之规定?

论者或认为释宪声请书,并未指明此条文为违宪,故本院不得作为审查之目标,以免有「诉外裁判」之嫌。然而,释宪声请书既然指摘系争条文的违宪性,乃会延误法定七十二小时,以及全程一百二十小时的起算点,自然也会涉及延误与超越法定期的法律效果,应当一并讨论之,这也是基于大法官释宪乃抽象法规审查,且在健全国家宪政体制的大方向下,对于重要法制的完整,尤其是后续法律效果的明确性,更应一并注意,毋庸以一般诉讼的「诉讼目标理论」来予严格的拘束之。

故宪法系争条文强调「应于四十八小时内以记名投票表决之」,虽然是我国宪法的规定,德国基本法并无类似的规定,显系强行规定,而非训示规定,以达到宪法之要求在一百二十小时内,切实度过「宪政阵痛期」并获得政局安定的重大目的。

论者或持有「权宜」式的见解,认为不妨持稍有弹性的作法,只要在四十八小时内进行投票,而不以四十八小时内「获得结果」为必要,从而使得因表决计票等因素而稍微超过此时限,亦可「从权」地承认其合法性,也是「小节出入可矣」;或亦有持采阴谋论者,认为如持此「严格期限论」,将可能促使反对不信任案者(例如,执政党立委),尽量利用任何可能的抵制程序,来阻挠表决过程,俾能「熬过四十八小时的黑暗期,以重获光明」,而助长为败坏国会秩序之行为?特别是近年来我国立法院已发生数起严重的阻挠议事程序之事例,更加重了此派意见者的疑虑!

本席不赞成此立论的主要依据,乃是:如将此四十八小时视为训示规定,将造成骨牌效应,连带着七十二小时也可能沦为训示规定乎?如此一来我国宪法增修条文苦心诣旨七十二小时及四十八小时的二道防卫,岂非全部门户大开?

其次,既然四十八小时乃攻防战的极限,一旦不信任案通过对其不利者(如执政党)必然希望议事程序不顺遂,可能预期会采取各种阻挠措施。相对的,推动不信任案者(如在野党)也并非不会预见此现象发生,岂会甘心束手就范?何况内有立法院长的警察权与议会自律之功能存在,外尚有媒体舆论与民气的监督,也使得「不择手段阻挠说」的危险性会有夸大与渲染之嫌。

同时四十八小时如果专供表决之用,绝对足供使用,因为只要投票表决后,即可获得正反的结论。德国的间隔四十八小时后的投票,且先是通过继任的总理人选投票后,方对现任总理行使不信任投票(所谓的建设性不信任案),不得反向的先通过不信任案,再投继任人选,如此一来便可能造成「现任下台,继任难产」的威玛共和之「前车覆辙」也。故在此四十八小时之冷却期中,还须动员政权攻防、又要协调新继任总理人选,任务远比我国单纯的不信任投票来得困难。更可见得我国的四十八小时制度,当足供表决之用也。

三、结论──「一百二十小时」的「宪政阵痛期」

在第一次世界大战爆发前担任美国总统(1909-1913),并于交卸总统后,担任联邦最高法院首席大法官(1921-1930)的威廉‧H‧塔夫特(William H.Taft,1857-1930)是一位政治经验丰富,且娴熟公法学理论的学者型政治家,在1916年出版的「美国总统的权力」(Our Chief Magistrate and hisPowers)一书中,提及了:

「否决权,实际上是立法权,但它是剎车器,而非发动机。」的一句名言。

这一句话,说明了面对了同样代表民意的国会,如果通过一定的议案,总统行使否决权时,一定要谨慎与谦逊,只能当作防止民意机关超速或暴冲决议之剎车器来使用,切勿视为「积极创造新的政治局面」的发动机,否则将引起连绵不断的政争、使得政局更加诡谲多变也。

旨哉,塔夫特斯言也!立法院行使不信任投票,既然是国会斗争最强力武器,岂非对行政院长及其内阁执政团队的行使「否决权」?不论通过与否,对内阁成员都是一种折磨!或谓接受这种折磨乃是责任政治所必经之考验,但宪法增修条文既然定下了最多只应忍受一百二十小时的「阵痛期」,其设计着眼于为阁员的煎熬考虑较少,而是为了尽快终结此人事否决程序,以决定内阁去留,让宪政秩序回复承平状态。故此「限时审议」制度,即有终止「宪政阵痛期」的用意在焉!

诚然,不信任投票制也是国会权力斗争的常见制度,政治是一种统治权力争夺的行为模式,也经常是赤裸裸的、利益与结果取向的斗争。因此,宪法之所贵,乃是能将此权力的角逐,纳入在法规的掌控之内,故宪法对于此权力竞逐、「引无数英雄尽折腰」的斗争过程,都能设下一个游戏规则,俾使政治活力、政党智慧、甚至国会自治、都能够在此框架内获得最大的活动空间。

本号解释的作成,本应可藉此充分地探讨与分析,究竟立法院制定的施行性条文(系争条文),是否完全落实宪法增修条文苦心诣旨所引进的一百二十小时「宪政阵痛期」制度,从而可以使日后产生的不信任案审议程序,如宪法所期待的,限时与顺利的完成之。因此,本号解释如能够在承认在一般临时会上亦可审议不信任案外,同时宣示:1、立法院应以法律明白确定不信任案提出的时刻,俾作为「法定小时」的起算点,细节部分才以内规明确规范之;2、不信任案提出的七十二小时,并非冷冻期,朝野政党可各显神通、全力动员,立法院应进行审议;3、接着四十八小时专供表决之用,故即可提供此表决程序游刃有余的运作空间,使宪法所定一百二十个小时的「总游戏时间」之最重要框架规范,能够实践也。

显然地,此一期待已落空矣,本来可望提醒立法院应尽速朝四个方向修法,以达成上述宪法规范的机会,多数意见却只落得一个「临时会亦得审议不信任案」十一个字的结论,此「取一舍三」的判断,岂非有如可日行千里之良驹,却令其行百里,与驽马无异,徒然枉负天赋之资?多数意见何苦非坚持此种「自缚手脚」的保守与谦抑不可?不免令人有「枉入宝山」之叹也!

何况国家宪政体制的完善,贵逾珠宝美玉,今难得有此良机,为国家宪政体制完善其制度之一角,却听任机会飞逝,本席在惜乎之余,尚抱一线希望:本号解释作成时,正是国会大换血之际,本意见书若能获得若干立法院新血之共鸣,进而引发修改系争条文之议,则本意见书之目的已达矣。

【脚注】

这是我国立法院将该院行使的职权,分为法定职权的以法律位阶之立法院职权行使法,以及关于该些职权行使的细部、技术性事项,以类似行政规则的「立法院议事规则」来规范,形成他律与自律的二分法。不似德国,由基本法位阶(第40条第1项)直接赋予国会有制定议事规则的自律权,从而参众议院即可制定「议事规则」。此「议事规则」虽然也类似法律的制定过程,也必须与法律一样,刊载在联邦法律公报上,但并不具备法律之位阶。从而,法律的内容或制定程序纵然与之抵触,未必影响其效力。同时,该规则也不能产生创造或剥夺议员的职权。参见,P.Badura,Staatrecht,6 Aufl.,2015,E.41,43.

因此,法律规定即可将起算点的计算,予以完善的规定,例如依土地征收条例第18条规定:「直辖市或县(市)主管机关于接到中央主管机关通知核准征收案时,应即公告,并以书面通知土地或土地改良物所有权人及他项权利人。(第1项)前项公告之期间为三十日。(第2项)」;同条例第40条第1项规定:「实施区段征收时,原土地所有权人不愿领取现金补偿者,应于征收公告期间内,检具有关证明文件,以书面向该管直辖巿或县(巿)主管机关申请发给抵价地。……」。但该公告期间与书面送达时间有异时,为保障被征收人的「申请发给抵价地」的权益,该起算日的重要性属于正当行政程序保障的范围,依释字第731号解释之意旨,应以较后到达的书面通知之日起算,便是对于期日起算规定重要性的认知。

就以德国而论,基本法第67条第2项规定不信任案的提出与表决之间,至少应有48小时的间隔。但是此48小时的计算,则由联邦众议院议事规则来规定。依据该规则第123条第1项规定,国会议员的提案,是以提案的文书,放入每个议员的信箱当日的次日凌晨起算。这是以「日」为单位的计算方式,而和基本法第67条第2项之以「时」为计算的方式颇为不同,且可能多达一日的差距。当然,依该规则第126条之规定,由出席三分之二以上的议员通过决议,可以更改该规则的任一条款,从而可以将第123条第1项的以议案发送日次日起算的规定,改为放置在信箱的小时(或下一个小时)开始起算。但德国众议院迄今进行二次成功的不信任案,都未循此改变起算日的作法。在此便会产生期限遵守的问题。依该规则的以日起算,如经两日后的48小时,可能比实际的发送文件为晚,德国学界通说认为此时进行的表决并不违宪,因为48小时是最早开始,而非最晚开始表决的期限。另外,如果表决是在议员实际收到文书起算48小时后投票,而比规则所订的文书发放次日起的48小时还早时,此表决仍属有效。这是因为此投票乃符合宪法的规定,而抵触规则的规定,当以宪法的规定为优先也。Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke,Grundgesetz Kommentar,13.Aufl,2014,Rdnr.27 zum Art.67.;Herzog: im; Maunz/Dürig,GG-Kommentar,1991,Rdhr.27 zum Art.67.; Epping in v. Mangoldt/Klein/Starck, BonnerGrundgesetz, Bd.2,Rdhr.16 zum Art.67.

可参见刑事诉讼法第93-1条对于提审有关的24小时有不予计入的八项规定,可参照之。

处所提及之德国联邦众议院议事规则第123条第2项便规定,若有个别议员因为设备故障或其他特殊意外,致使其书面提案未能如第1项之放入信箱之次日起算,但仍属已经于该日收到,避免因为个别议员的意外,影响整个投票的有效性也。

例如,对于临时提案的处理,依立法院议事规则第9条第1项之规定:「出席委员提出临时提案,以亟待解决事项为限,应于当次会议上午十时前,以书面提出,并应有十人以上之联署。每人每次院会临时提案以一案为限,于下午五时至六时处理之,提案人之说明,每案以一分钟为限。」但如何才算「提出」?当以事实上提案送交立法院相关机关(议事处)──依立法院组织法第17条规定其职掌乃:……六、关于议案文件之准备、登记、分类及保管事项。七、其他有关议事事项。

依据公文字处理的程序,类似起诉书等,以送交相关单位的收发室后,会编号、列入档案并注明收受日,即可作为起算日,故十分明确。可参见行政院字处理手册(104年7月)第5点。

例如,立法院可以就上述已完成法定门坎的不信任案已提出至议事处为完整的起算点为原则,规定若非向议事处提出,则以提案转至议事处时刻起算之;或是提出议案的人数与签名有不合格式,或不明时,如何补救的规定与补正后才起算……。以及提出时间既然以小时计,同时依民法第120条第1项之规定:「以时定期间者,实时起算」,则在一小时内某一分钟的提出时,是否以下一小时为起算点?另外,是否在上班时提出,或下班提出后可否视为次日议事处上班时起算?都是细节性规范的例子。

就以民国88年3月对萧万长院长的不信任案为例,由于88年2月26日上午9时院会开始报告有提出不信任案,随即进行政党协商(10:03~13:00),无结果,主席宣布3月1日下午2:30进行全院委员会审查,并于3月2日11:00投票,12:40结束,共从院会开始达4日3小时40分,计99小时40分,虽然短于120小时,但实际完成不信任的提出于立法院与提报院会之间的时间则未计算,且72小时也未从院会报告开始起算,而是由政党协商后,主席宣布交由委员会审查开始。第二次的对陈冲院长不信任案,则由91年9月18日10时院会宣布,进行党团协商,11时13交由全院委员会,并在9月21日10时10分召开审查会(长达65人发言,与1日的审议),并于9月22日上午10时5分投票,11时24分表决公布;第三次为对江宜桦院长之不信任案,102年10月11日上午9时院会报告,进行协商,11:50协商无果,交由全院委员会,并于10月14日11:30进行审查;15日9时进行投票,11:43投票结束。审议时间与投票完毕达20小时30分。

同见注处。

以我国三次不信任案的过程,都显示了审查期间迄表决开始,皆花去20个小时至24小时,故耗费48小时的一半,可参见注处。

但立法院的实务,则未严格遵守此形式审查的性质,就以第二次(对陈冲院长)的不信任案投票为例,审查会就有65人次发言,长达一日,便是一个违反宪法精神的案例也。

William H. Taft, Our Chief Magistrate and his Powers, New York City: Columbia University Press.1916.

P.Badura,Staatrecht,E.110.

文章来源:中国宪政网
发布时间:2016/3/7
 
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