建构行政公益诉讼配套制度
作者:喻文光  

随着全国人大常委会授权决定的颁布,我国的环境行政公益诉讼制度正式确立,这具有里程碑式的重大历史意义。但环境行政公益诉讼的成功实施和健康发展,除了自身制度和规则的建立与完善以外,还需要相关配套制度和措施的保障,例如行政程序、复议、诉前保全等制度。

从国际经验来看,环境行政公益诉讼是作为一种辅助性的事后救济手段而存在的,事实上环保团体在行政决策中的参与权更为重要。否则,一旦侵害环境的行政决定作出,事后通过公益诉讼达成的赔偿和追责都只是亡羊补牢。所以,环境程序制度与公益诉讼制度的配套衔接非常重要。例如,德国联邦自然保护法规定,如果自然保护组织在行政程序法上的参与权利被侵犯,如没有参加听证,或没有充分参与计划确认程序,则可以基于这种主观公权利(法定的参与权)而提起撤销之诉。行政决策程序中的程序权保障比事后的司法救济对于环境公益保护更为经济、有效。如果程序参与权能够获得最大保障,可在一定程度上减少环境行政公益诉讼的数量,及时避免环境损害和自然资源的破坏。所以,应当加强环境行政程序权的保障,加大公众对重大环境决策的参与度和时效性,完善环境执法中的公众参与制度,督促行政机关及时披露各类环境信息,扩大信息公开范围,保障公众知情权,在行政程序中实现对环境公益的保护。

通知前置程序(诉前程序)需要与行政复议制度配套衔接。通知前置程序的作用在于,要求原告在提起诉讼前提醒政府并给政府依法履行环保职能的最后机会,从而避免环境公益诉讼过多占有司法资源。例如,美国法律规定,在违反联邦环境法律特定法律条款或内容的情形下,如果原告有提起环境行政公益诉讼的意图,首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉的意图向特定对象发出通知,在原告发出通知之日起一定期限内,任何人不得提起环境行政公益诉讼。同时,如果行政机关已经或者正在采取一定的实施法律行为,那么,环境行政公益诉讼也将会受到阻止。德国环境损害法也规定环境团体应首先向行政机关提出履行义务的请求,行政机关在3个月内未采取措施的,环境团体可以行政机关为被告,请求行政法院判令行政机关命令经营者采取预防措施或进行损害赔偿。

此次公布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》也吸收了国际先进经验,明确规定,检察机关在提起环境行政公益诉讼前,应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。行政机关在一个月内置若罔闻的,检察机关可以提起环境行政公益诉讼。这将非常有利于提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,有效节约司法资源。希望该制度能在实践中充分发挥上述作用。此外,环境法律救济权除司法救济外也应包括行政复议权,例如,欧盟的《公众参与指令》就将复议规定为公众享有的一种环境法律救济权,因为复议能充分利用行政系统内存在的最便捷的救济手段,将行政争议尽量解决在行政程序中,还可以保障行政机关及时纠正其环境违法行为。所以,我国可以在正在修改的行政复议法中也赋予社会组织为公共利益提起复议的权利,当然,这不是前置必经程序。

环境违法有时造成的损害是无法挽回的,所以,应当设立诉权保全制度。环境行政公益诉讼的原告若认为,不采取措施将难以或不能实现对环境公益的保护,可向法院申请对被告发出临时停止或实施某一行为的命令,这是诉讼停止执行原则的例外。德国环境法律救济法第4a条第3款规定,法院判断是否给与诉前保全的标准是对行政行为的合法性进行整体考量后严重质疑其合法性。

由于环境问题的专业性、复杂性,行政机关应当享有较大的判断余地。在环境行政公益诉讼中,若行政机关的判断余地被行政机关利用,公共利益原则就得不到很好的保护。因此,法院对涉及环保机关判断余地的争议,应当审查以下四个方面:环保机关作出决定是否基于全面的正确的事实认定;是否遵守了程序规定和法定的评价原则;是否适用法律错误,是否考虑了不相关因素。这一审查标准可以作为注脚,充实新行政诉讼法第七十一条规定的撤销明显不当行政行为的司法审查标准。

总之,确立检察机关提起环境行政公益诉讼的制度,对于环境保护、国计民生以及依法治国都具有重大意义,应当在法律的框架下积极探索,并及时总结经验,推动完善相关立法。

作者简介:喻文光,中国人民大学法学院副教授。
文章来源:《法制日报》2015-7-8,第7版。
发布时间:2015/7/24
 
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